地方立法監督方式科學化的現狀與路徑分析

樊曉磊

[摘 要] 由于種種原因，目前地方立法監督方式規范建設缺乏科學的體系性，沒有具體的落實程序和機制，導致地方立法監督方式的獨立價值沒有獲得表達。本文對具體的監督方式體系化和運行程序設計、多元監督主體的培育以及監督主體責任機制建設等問題進行分析，為地方立法監督方式走向科學化提供理論依據。

[關鍵詞] 地方立法；監督方式；科學化

[中圖分類號] D920 [文獻標識碼] A [文章編號] 1671-0037（2017）3-50-4

The Present Status and Path Analysis of Scientification of Local Legislation Supervision Ways

Fan Xiaolei

（Henan University of Economics and Law， Zhengzhou Henan 450003）

Abstract： Due to various reasons， the standardized construction of local legislative supervision ways lacks scientific system， without specific implementation procedures and mechanism， leading to the failure of expressing the independent value of local legislation supervision ways. This paper analyzed the concrete systematic supervision way， running program designing， multivariate supervision main body cultivation and supervision responsibility mechanism construction， providing theoretical basis for local legislation supervision way to be scientific.

Key words： local legislation； supervision way； scientification

伴隨國家治理現代化進程的深入發展，地方立法權擴容的客觀需求獲得了立法法規范層面的確認和支持，地方立法主體總數量以及單個地方立法主體創新發展的主動性，以及由此帶來的立法權權能擴展均出現了快速的增長，地方立法已成為地方尋求發展的機會，進行更加靈活、深刻社會改革的重要驅動力量。地方立法必然以其強大的創新能力和變革能力為地方社會發展和公民權利福利的增長提供良好的法治環境和立法引導，但不能否認的是，創新自然意味著試錯，變革當然包含著利益格局的重整，構建完善的監督體系以確保地方立法良性運行成為核心問題。

“立法監督是中國特色立法制度的一個重要組成部分。立法監督目前在我國已經是一項具有法律效力的特定國家機關的法律行為，屬于國家權力對現行立法秩序進行規制的一種重要法律手段，具有‘手段與‘目的的一致性”[1]。立法監督是指特定主體對立法權運作過程及其結果的審查和控制，即不僅監督立法的動態部分（立法過程），而且監督立法的靜態部分（立法結果）[2]。目前，以全國人大常委會和國務院為主要監督主體的地方立法監督制度已基本形成，立法監督應當培育人大、政府和社會相配合的多元化監督主體，形成事前事中事后立體化的監督體系，監督對象既要關涉立法程序，也要考慮立法內容等等，已成為理論界的共識，地方立法監督理論研究已初步具有了良好的基礎，但是地方立法監督方式問題卻鮮有論及。事實上，監督方式是監督體制、監督內容落到實處的關鍵，是監督制度實現的真正端口，同時，監督方式合理化的設計在一定意義上也將促使監督體制機制的理性設計，地方立法監督方式的科學化同樣是地方立法問題的重中之重。

1 我國地方立法監督方式現狀

1.1 制度化的監督方式

1.1.1 批準。批準是地方性立法機關將已經通過的地方性法規報請法定的上級權力機關，該機關依照法定程序審核批準后，地方性法規才可以公告并生效的地方立法監督方式。因此，這種監督方式是一種事前監督。我國當前《立法法》當中，根據立法主體不同，存在兩種情形：其一是設區的市制定的地方性法規。第七十二條第二款規定：“設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行?！?其二是民族自治地方制定的地方性法規。第七十五條第一款規定：“自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效”。

1.1.2 備案。備案，按照《立法法》的規范表述應是“備案審查”，這種地方立法監督方式是指地方性法規、規章制定后，可以先行獲得法律效力，予以公布施行，但必須在特定時間內上報法定機關“備案審查”，這種監督方式實際是一種事后監督。根據《立法法》第九十八條“行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章應當在公布后的三十日內依照下列規定報有關機關備案”，此種監督方式涵蓋了全部的地方性法規規章，是我國地方立法監督最主要的方式。

1.1.3 審查。根據《立法法》第九十九條，審查也分為兩種情形：一個是國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會幾種特定國家機關向全國人大常委會提出審查的要求，一個是上述之外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民向全國人大常委會提出審查的建議。這種性質的審查同樣是事后的立法監督。

1.2 技術性的監督方式

1.2.1 立法聽證。立法聽證概念是對立法“聽取意見”監督方式理論的一種上概括，其實際包含了多種形式，諸如座談會、論證會、聽證會等，意見來源可以是“有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關方面”?！读⒎ǚā返谌鶙l[2]，羅列了立法聽證的三種情形：列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見；法律案有關問題專業性較強，需要進行可行性評價的，應當召開論證會，聽取有關專家、部門和全國人民代表大會代表等方面的意見；法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，需要進行聽證的，應當召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關方面的意見。

1.2.2 立法后評估。立法后評估是地方性法規規章制定公布并且獲得一定時期的實踐運行后，人大專門機構所進行的對法律實現狀況的實證效果評估。立法后評估不僅僅是一種事后的地方立法監督方式，一定意義上，“立法后評估乃是保證中央立法的主導性和權威性，并同時調動地方積極性的關鍵環節之一”[3]。根據《立法法》第六十三條之相關規定“全國人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構可以組織對有關法律或者法律中有關規定進行立法后評估。評估情況應當向常務委員會報告?！?/p>

1.2.3 法律清理。法律清理是指有權國家機關對一系列規范性文件進行審查、整理，發現沖突、確認效力，解決和消除現行法律體系之中規范見矛盾、抵觸和不協調現象，使法律體系內在地實現和諧一致的立法技術性活動。法律清理在我國目前立法規范設計層面，并不是一個正式的地方立法監督制度或方式，但是，基于法律清理活動內在的行為特征和基本活動內容，其客觀上實現了地方立法監督的功能，從而成為一個編外、但卻是經?；牡胤搅⒎ūO督方式。

1.3 附帶性審查

“所謂附帶性審查，在我國應該是指人民法院在審查具體案件的訴訟過程中，因提出對該案件所適用的規范性文件是否與上位法相抵觸的問題，而對該規范性文件所進行的審查。相對于國家權力機關所進行的那種不以爭訴發生為前提的抽象性審查而言，附帶性審查又可稱為具體性審查或個案審查”[4]?；谖覈痉▽嵺`反對司法對法律法規的抽象審查權，附帶性審查這種監督方式以一種極其現實和特定的方式存在和發揮作用。即人民法院或者法官裁判案件中涉及地方性法律法規時，在事實上，通過運用上位法和下位法關系、一般法和特別法關系等司法適用的法律原則審查了其內容的合法性、甚至合理性，隨后，又通過案件裁判中對其的選擇性適用確認了這種審查的結果。

2 我國地方立法監督方式存在的問題

2.1 零碎化，缺乏體系性

首先，當前地方立法監督方式的設計以事后監督為基本的、制度化的監督方式，事前、事中監督都相對缺乏見到方式設計的制度化，監督體系沒有形成全過程的一體化無縫銜接機制。

其次，地方立法監督方式的設定也缺乏對立法權力配置的有機考量，導致了監督權力的雙重錯位配置。其一是立法權和立法監督權的混合，即無論備案還是審查，全國人大常委會權力的履行均產生了對立法事項的重新立法或者是對自身原有立法在地方具體化、細則化狀態的評價。其二是行政權對立法權的相對超越。國務院對地方性法規的審查以及裁決實際上隱含著中央行政權力和地方立法權力之間的對立和協調。

再次，立法監督缺乏和法律運行實踐的相互結合，在執法和司法等法律適用環節，立法原意是否獲得了實現，法律依據的選擇適用是否科學和合理，同樣沒有體系化的設計?！皬淖罡呷嗣駲z察院到縣級人民檢察院、從最高人民法院到縣級人民法院在依法行使檢察權、審判權時如何適用法律依據，對于這種適用法律的行為是否正確，誰來監督，怎樣監督，至今在立法上仍舊是空白”[5]。

2.2 形式化，缺乏現實操作性

地方立法監督方式還存在形式化的典型特點，缺乏在運行層面的實際可操作性。首先，立法規范并沒有對“批準、備案”等的法律性質進行明確的界定，其到底是立法程序或是立法監督方式至今在理論上仍存有不同看法。其次，不管是制度性的監督方式還是技術性的監督方式，或者是特殊的司法附帶性審查，地方監督方式規定都是籠統的，設定了監督的開始，但監督的過程控制以及監督的結果，并沒有形成有機的規范要素體系[6]。

2.3 缺乏反饋救濟機制

上述地方立法監督方式還存在的一個重大缺陷就是，監督后的反饋救濟機制匱乏。立法法明確規定了，社會組織和普通公民對地方性法規規章具有審查建議權。作為一種權利，這是對權利來自人民的深刻認可，但是，同樣作為一種權利，其實現也必須要有權利藉以發展實現的權能或者其他程序性權利。但地方立法監督方式的設計，在此成了病態的吶喊者。在立法規范確定的行為規則中，審查建議到底向具體哪個負責部門提出，提出之后多長時間可以查詢建議結果，沒有結果時的追責機制等等，均處于立法空白。

2.4 利益相關者參與度極低

在重管理、輕服務、以政府為中心、以權力為中心的立法觀念指引下，我國地方立法長期以來，都表現出政府領導的行政立法為主的立法行為特征，人大立法相對弱化，政府權力行使和擴張的立法力量相對強大，社會公眾民主參與程度比較低?！懊詈头模瑥臅r間和空間兩個維度限定了行政相對人的行為方向與活動空間，限制了社會、企業和公民自由選擇的權利與機會”[6]。在部分領域，甚至還出現了壟斷行業或權力機構的利益尋租立法。無論是立法提案、立法起草、立法聽證、立法審議批準等事前事中過程監督，還是備案、評估等事后監督，普通大眾都很難獲得進入程序和表達自己利益的機會；立法最直接影響的對象，這些立法利益直接相關者相對失聲。即便少數批判立法尋租的精英存在，但由于力量的弱小更多的時候也表現為一種立法民主化意見表達的象征，符號意義遠大于實際價值。

3 我國地方立法監督方式運行不良之原因分析

3.1 中央地方權力利益配置格局所決定

地方立法監督方式設計和運行上之所以存在上述種種問題，乃是中國近現代社會以來中央與地方權力利益配置格局不斷變遷的客觀必然。建國初期乃至建國前的民國時期，由于救亡圖存和社會發展自我壯大的需要，以統一調配各種社會資源為特點的中央集權模式始終居于核心位置，中央領導、黨政主導的立法實踐導致地方立法體制、地方立法程序均處于失衡狀態，地方立法監督方式的非科學化自是不可避免。事實上，在中華崛起和改革開放構建市場經濟這種歷史背景下，“由于我國的中央立法體制與地方立法體制具有‘同構性和‘一體化的特點，又由于受到中央立法的垂直影響，中央立法中存在的諸如‘人大立法權虛置‘立法權行政化，以及立法‘部門利益化等問題，在地方立法中都可以直接找到現成的翻版”[7]。而立法監督顯然與上述立法的突出特征直接對立，并對其形成制約，因此，地方立法的各種監督問題包括監督方式自然地在立法規范中不會受到重視甚至還被客觀上有意限制和虛化、形式化。

而當前伴隨市場和體制改革的深入，一方面地方需要獲得更多的自主創新能力，另一方面公民社會的權利意識和權力危機感逐漸增強，而中央也同時期待在國家治理層面尋求更好的布局。所以，地方立法權擴容和創新發展的內在要求必然引致地方立法監督方式科學化的命題。

3.2 立法民主化程度不足

《立法法》第五條明確規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！绷⒎裰骰?，讓民眾參與立法、參與立法監督是立法科學化的基本要求。但是，既有的制度性地方立法監督方式盡管主要設置了人大系統的監督，然而作為權力機關的人大基于國家機器的本性，一定程度上相對游離于民眾的客觀需求，這種間接民主所形成的立法監督，其有效性和監督價值被大打折扣。而即便如此，人大的備案和審查，很多時候也仍處于睡眠狀態，而沒有相應的責任驅動；社會組織和公民的審查建議則更為無足輕重了。

3.3 立法技術獨立價值沒有發揮

技術本身是工具和方法層面的事物，因此，技術的價值表面看來似乎缺乏獨立性。但事實上，技術和方法具有其獨立性，地方立法監督目標的實現需要各種監督要素的融入，監督主體介入監督的時間、途徑等均由監督方式的設計所決定，而這又直接影響著監督結果的有效性?，F有地方立法監督方式的規范設計一方面在制度上沒有形成完整的有機體系、沒有實現監督方式的具體化和細化，另一方面諸多見到方式諸如技術性監督方式更沒有獲得制度的正式認可和確認。從而，這種監督方式內在可能具化和強化地方立法監督效果的作用就被大大降低了。

4 我國地方立法監督方式科學化的路徑

4.1 構建地方立法監督方式體系

地方立法監督方式科學化，首要的就應是監督方式的體系化和有機化，必須堅持立法民主主導下的科學立法。其一，創新人大代表的立法工作機制，要在立法提案、規劃、起草、調研、論證和審議全過程科學設置聽取意見和立法聽證的監督方式；其二，強化完善批準、備案、審查等制度性監督方式的運行程序設計，將監督方式的啟動、推進、負責主體、處理結果、反饋機制科學合理的系統建設；其三，以立法的方式將技術性的監督方式和客觀形成的特殊性司法附帶審查機制提升到規范層面，使之發揮立法技術和立法監督技術的科學力量，促進立法程序和內容的科學化、合理化。

4.2 健全地方立法監督方式的運行程序

監督方式落地和作用有效發揮，必須依靠其運行程序的最優設計。譬如將批準程序與立法聽證等社會公眾的立法民主參與渠道打通，特別是引入利益相關者參與批準前的審議和意見表達；譬如備案審查引入工作程序的主動驅動機制，審查不再保持被動和較多的靜態，實現審查的日?；?、常態化，同時也保持特別情形引導的集中審查；譬如構建社會組織和公民建議權的具體受理機構甚至負責個人制度、反饋制度，推進地方立法監督復議和訴訟監督程序的建設；譬如建立地方性法規規章的定期清理制度，將日常清理和集中清理相結合，充分降低甚至避免沖突和不協調?？傊?，地方立法監督方式的高效運行必須在高質量的程序中進行。

4.3 培育多元地方立法監督主體

“科學的立法建立在廣泛的民主基礎之上。如果沒有公眾的普遍參與，沒有民意的充分表達，沒有利益的較量組合，就不能發現真正的問題，也難以產生高質量的問題解決方案”[8]。立法過程和立法之后的立法監督中，要將多元立法監督主體的培育提升到立法民意采納機制構建的高度，提升到立法權力來源于人民的高度?？陀^上，中國國家和社會治理也進入了新的歷史時期，公民社會逐步覺醒，法律的運行包括立法運行必然面臨公民社會多種主體諸如非政府社會組織、公民個體意志利益表達的沖擊。首先，必須在規范和制度層面確認各種立法監督方式背后參與主體的監督權。目前，表達意見的權利、審查建議權、司法附帶性審查權等權利或權力都處于標貼式的存在，缺乏權利或權力實現的權利義務、權力職責配置體系。其次，立法公開是社會公眾參與立法的前提。公開是一切權力獲得良性運行的最佳保障，立法權力的公開同樣如此。立法公開一方面打開了多元立法主體參與立法及其監督的機會和通道，另一方面也為公眾提供了立法信息、知識對等的資源共享平臺；從而，使多元立法監督主體行使權利的外部環境更健康。再次，要設置和完善公眾參與立法及其監督的具體渠道，特別是創新公眾主動參與立法和立法監督的途徑。過去，社會組織和公民的審查建議權啟動之后，后續的發展環節，社會組織和公民無法控制，是純粹被動等待甚至就脫離了監督的參與。而接受建議的機關同樣也僅是被動地接受，缺乏接受之后的工作動力。通過賦予社會組織和公民更加主動地建議審查履行監督權乃至特定情況下的復議和訴訟立法監督權將是未來提高上述兩個主動性的關鍵。

4.4 嚴格地方立法監督者的法律責任

監督方式本質上仍然是手段，手段代替不了目的，工具不能替代人。無論何種監督方式，最關鍵的還在于監督方式的運用者。因此，嚴格地方立法監督者的法律責任，是實現地方立法監督方式科學化運行的根本。當前，無論何種監督方式，在具體落實過程中，都存在監督主體和被監督主體責任機制的缺失問題。具體說來，審查主體必須將審查的職責設定到具體部門甚至個體；聽取意見的主體必須將意見的采納和采納結果的狀況具化為個案的處理，意見不能在集體性質的會議上成為單純的意見表達；受理要求和建議的主體也必須將反饋效果落實到具體部門和個體；甚至對于立法形成的效率低層面運行和立法資源浪費，在未來都應建立責任制度體系。

參考文獻：

[1] 莫紀宏.“對我國立法監督制度缺陷的探討”[J].江蘇行政學院學報，2010（4）.

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[4] 苗連營，沈開舉.論我國立法監督制度中的附帶性審查[J].鄭州大學學報（哲學社會科學版），2002（1）.

[5] 莫紀宏.對我國立法監督制度缺陷的探討[J].江蘇行政學院學報，2010（4）.

[6] 朱力宇.地方立法的民主化與科學化問題研究[M].北京：中國人民大學出版社，2011.

[7] 封麗霞.中央與地方立法關系法治化研究[M].北京：北京大學出版社，2008.

[8] 朱力宇.地方立法的民主化與科學化問題研究[M]. 北京：中國人民大學出版社，2011.