京津冀生態環境治理問題與機制研究

周京奎+靳亞閣

摘 要：長期以來，京津冀地區的生態環境建設進程緩慢，跨區域的生態環境治理面臨著許多制約因素，生態環境并無明顯改善，甚至惡化。推動京津冀生態環境協同治理的多元主體路徑，應完善政府、企業、社會組織、公眾多元激勵機制，以形成自勵式的協同治理，推動京津冀地區的生態環境保護。

關鍵詞：生態環境；協同治理；激勵機制

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2017）02-0005-05

近年來，京津冀地區以霧霾污染為代表的環境問題日益加劇。面對復雜的生態困境，以政府為主的生態治理模式顯得動力不足，遇到的掣肘因素眾多，常常導致政策失靈。生態環境治理過程中，單靠環保機構常常“孤掌難鳴”。對破壞生態環境的地區和主體缺乏有效治理，對為保護生態環境做出犧牲的地區缺乏對等補償，使得區域生態環境治理效果并不理想。生態環境治理中面臨著屬地管理、權責不一、發展不平衡、利益協調機制不健全、社會公眾參與不足等問題，阻礙著地區生態環境的改善和區域的協同發展。本文通過總結跨區域生態環境治理面臨的問題，提出政府間協同治理路徑和多元主體協同治理路徑，試圖從激勵機制視角提出鼓勵多元主體積極參與協同治理的機制建議。

一、京津冀生態環境治理中面臨的問題

長期以來，我國生態環保建設采取政府主導模式，但生態環境保護的效果卻并不理想。自然生態環境的脆弱性，加上產業結構、城市、人口等因素共同造成了嚴峻的生態環境難題。此外，生態環境的跨域性特征，為區域間協作治理帶來挑戰。目前，京津冀的區域協調機制是建立在信任、承諾基礎上的自組織協同發展，以平等協商為主，并未形成制度化的發展模式，共同簽署的合作協議約束力較弱。區域內的政府機構分別以本地區、本部門的利益和發展為主導的管理思路，導致利益協調機制不健全，因此區域內協同治理進展緩慢[1]。

（一）尚未形成環境共建共治的長效機制

盡管目前京津冀地區初步建立了大氣污染、水污染聯防聯控機制，為生態環境的協同治理奠定了良好基礎。但是仍存在以下幾點不足：第一，多元主體參與不足，聯防聯控、環境監管監測、污染治理基本依靠政府主導，社會公民參與不足。而歐美國家城市生態環境的保護中，社會組織、環保NGO、公民參與廣泛。第二，聯防聯控機制主要由大氣污染、水污染防治協調小組制定出臺相關政策文件和保障措施，具體執行依靠各地方環保部門，存在資金來源尚不明晰、人力調配缺少制度性安排、監管監測環節薄弱等問題。第三，聯防聯控機制在突發事件響應上有明顯效果，但尚未建立起長效治理機制。例如，霧霾污染嚴重時，三地能夠迅速采取應急響應，使污染下降20%，甚至30%，但尚未建立起常態化的治理機制。

（二）橫向區際補償不足，生態補償標準偏低

京津冀地區政府在合作過程中，由于河北省的經濟實力與京津兩地相差懸殊，加上各自的行政級別和政治話語權的不同，很容易導致三方在合作地位上的不對等和利益分配上的不均衡。京津冀三地的發展水平不同，不同的利益訴求意味著合作的成本收益不平衡。2009年、2011年，北京和天津相繼進入“人均GDP1萬美元俱樂部”，2015年北京市人均GDP達到1.71萬美元，天津市也超過1.6萬美元。而河北的人均GDP僅6500美元，遠低于京津地區，面臨著更大的經濟增長壓力。河北省產業結構以工業化為主，京津周邊城市同時承擔著生態屏障的功能，這需要投入巨大的人力、物力、資金治理成本。據統計，2014年北京市環境污染治理投資總額為624.4億元，天津為278.9億元，河北則為455.5億元[2]，就目前經濟水平看，河北承受較重的治理壓力，橫向區際補償不足。

京津冀生態受益者責任缺位，生態補償標準偏低。大型跨區域的生態建設工程大多由中央政府推動實施，生態治理區封山育林、退耕還草等工程使得當地蒙受巨大損失，但并沒有建立有效的利益補償機制。例如，京津冀地區三北防護林和張家口、承德地區承擔著生態屏障的功能，產業發展受限，經濟水平落后，以至于出現了環京津貧困帶問題。人工造林成本每畝2000元，但國家重點工程人工造林的每畝補助標準僅400元，以國家財政轉移支付為主的生態補償標準偏低，區域內缺乏橫向生態補償，亟須建立科學合理的生態補償機制。

（三）環保企業正向激勵缺失，污染企業負向激勵不到位

生態環境是一種特殊的公共物品。外部性問題的存在，使得京津冀區域生態環境污染問題超過自身的凈化能力。目前京津冀地區生態治理主要依靠政府來強制推動，通過直接管制、經濟激勵和處罰等手段督促污染者降低污染。

對環保企業正向激勵缺失，污染企業懲罰力度不到位，使得企業污染行為屢禁不止，生態環境治理效果不明顯。環保企業正向激勵不足，缺乏技術改造的動力。例如，一條玻璃生產線的脫硫脫硝除塵設備成本需要八九百萬，年運行費用又需四百多萬，高昂的環保成本相當于新建一條生產線。水泥行業脫硝成本每噸20-40元，2015年京津冀地區生產1億噸水泥，大氣環保設施運行成本至少20億元[3]。企業因為安裝環保設施增加了成本，進而使產品競爭力下降。相反，降低環保成本反而在市場競爭中有優勢，導致“環保逆淘汰”。

對污染企業的負向激勵不足，違法污染成本低，在沒有有效監督情況下，企業往往排放污染。盡管較早實行排污收費制度，但通過污染外部性內在化的手段修正污染者的行為效果有限。相關數據表明，廢水排污費在抑制水體污染方面效果并不明顯；許多企業寧愿交大氣排污費也不愿意加裝環保設備，防治空氣污染；排污費用于“污染處理補助資金”的比例很低[4]。政府治理的局限性和企業潛在的機會主義動機可能會使生態治理的效果達不到預期目標。沒有有效的財稅支持措施，缺乏正向激勵機制，在“環保逆淘汰”作用下，這些企業的污染減排工作難以推進，治理效果不佳。

（四）社會公眾環保意識不強，參與程度低

由于空氣污染、水污染現象頻繁出現，環境問題愈加嚴重，我國居民對環境質量改善的訴求迅速提升。但生態環境作為公共品，普通公眾存在“搭便車”心理，環保意識薄弱，很少采取有效的環保行動。在政府主導的環境保護管理中，缺乏健全的公眾參與機制，僅有聽證會、舉報電話等單一參與途徑，環境政策的制定、實施和效果評估過程中鮮見公眾角色。沒有完善的信息公開機制，缺乏暢通的參與渠道，導致社會公眾環保參與積極性低。

環保組織存在著規模小、與政府聯系薄弱等問題。據調查，全國僅有約15%的環保社會組織與當地部門聯系緊密，20%的環保組織與當地政府基本沒有聯系，41%的環保社會組織表示未能與政府建立溝通合作、信息分享機制[5]。京津冀地區的居民環保意識弱、環保組織規模小、參與程度低等問題不利于區域生態環境的治理和改善。

二、生態環境協同治理的基本路徑

京津冀生態環境的協同治理路徑應在政府主導管理模式下，打破省域、市域界限，制定規劃并更新推進，設立權威的協同治理管理機構對區域的生態環境實施統一規劃、統一標準、統一監管、統一執法，以行政、經濟手段管理生態資源、控制環境污染，加大對環保事業的資金投入、注重信息公開、加大公眾參與力度。北京、天津、河北三地應在統一決策、統一協調、統一管理原則下，組建跨區域的生態環境治理機構，在聯防聯控協調小組規劃的基礎上，構建環境治理績效評估體系、生態環境問責制度、生態補償創新機制、生態環境治理公眾參與機制等，形成全方位、成體系的多元善治的協同治理機制。如圖1所示。

跨區域生態治理機構負責協調制定統一的環境保護標準，以擴大環境容量、實現污染減量為目標，組織設立生態環保發展基金，推動生態環保基礎設施建設，構建環保治理績效評估體系，完善創新生態補償機制。環保資金來源方面，由于以中央財政轉移支付為主，區域橫向補償激勵不足，應組織設立生態環保專項發展基金，進行統一調配，為生態環境治理提供資金保障，初步設想為：根據預算，中央財政提供60%資金，北京、天津、河北三地根據經濟發展水平和污染程度組合權重配套剩余40%資金，權重計算按GDP占70%比重，污染程度占30%比重，增加橫向區際補償，降低河北地區的環保治理負擔。

協同治理強調多元治理，包括政府、私營部門、民間社會和社區等各主體內部及之間的合作關系、聯合管理和混合安排。目前，京津冀地區生態環境治理主要是政府環保機構在實施，通過環保機構進行簡易管理和實施，進而影響企業、公民的環境行為。但事實上，當環保任務從一級政府傳達到另一級組織，各種因素會使得環保效果被弱化，因此需要調動個人、志愿組織、商業機構等主體參與實施環境治理的積極性，形成自發管理行動。實現協同治理要充分發揮政府、市場、企業和公民的共同作用，注重構建多元合作治理新格局，強化政府部門職責，防止政府管理失靈；引導企業積極應用綠色環保技術；大力發展民間環保組織；鼓勵公眾積極參與環保治理，從而實現“政府主導、公眾參與、多元共管”的協同治理機制。

（一）推進區域生態環境協同管理

在大氣污染水污染聯防聯控、生態環境共建共享、區際橫向生態補償機制、跨流域水源治理、產業轉移等方面，京津冀地區應深化合作，加大環保執法力度，有序整合環保、林業、農業、國土等不同部門、不同層級的監管力量，實現跨區域的統籌規劃、聯合監管、綜合執法。構建跨區域環境監測預警機制，健全環境風險評估制度，制定生態環境污染應急預案，提高區域的聯防聯控能力。“APEC藍”經驗及霧霾應急措施表明，應將跨區域聯合執法、交叉執法常態化。按照統一標準、統一規劃、統一監管、統一執法“四個統一”要求，加快區域生態環保一體化的步伐。

多元主體的生態環境治理，需要發揮政府主導優勢，建立跨區域的生態治理機構，制定區域內統一的環境標準，通過構建區域生態環境的監測預警機制，實現對環境污染的聯防聯控，推進區域生態環境的協同管理。

（二）推動企業清潔生產，促進產業升級

工業化以來，企業應當對生態環境破壞承擔重要責任。只有充分調動企業自身的主動性、積極性，才能有效推進生態環境的協同治理。政府要加大對企業污染治理的支持力度，通過財政補貼、稅收減免解決企業環保改造的成本收益不匹配問題。推動企業不斷改進工藝設計，優化生產流程，實現生產全過程的污染控制，提高資源利用效率。例如，針對空氣污染嚴重的鋼鐵、煤礦公司推廣運用煙塵耦合處理等先進技術，鼓勵第三方專業的環保機構參與企業的污染治理，可由第三方完成企業的技術改造和煙塵的全面環保治理，政府對第三方環保機構予以補貼、監督，在確保企業提高治污效率的同時有一定綜合效益。

嚴格執行落后產能限產停產政策，推動石化、汽車制造、包裝印刷等重點行業污染治理和環保技改工程，落實高污染企業調整退出機制。加快建設京津冀產業承接平臺，明確產業定位，理順產業鏈條，尤其要推進京津商貿等第三產業的轉移和河北相關落后產業的轉型和升級。

（三）鼓勵社會組織、公眾參與環境治理

鼓勵社會組織、公益環保機構參與地區生態環境治理。簡化注冊程序，改革環保民間組織的雙重管理體制，降低民間組織的設立門檻，從法律上明確環保組織募集資金的條件、方式和程序，并對社會環保組織的募捐采取免稅、補貼等優惠政策，創造良好的外部環境，對社會公眾參與環境保護給予法律和制度上的保障。明確環保組織定位，構建完善的組織結構，制定嚴格的規章制度，加強環保社會組織的自身建設，提高環保組織的影響力。鼓勵社會組織發揮專業技術優勢，提供環境信息、政策咨詢、政策支持等服務，參與環保決策，提供環保服務，做好社會監督。

鼓勵公眾廣泛參與環境治理，建立有效的監督反饋機制。明確公眾是參與環境保護的權利主體，制定推廣參與模式，宣傳參與途徑，鼓勵公眾通過各種形式參與地區環境治理。為公眾提供通俗易懂的生態環境保護知識，加強環保活動的宣傳，倡導綠色消費，引導公眾增強環保意識，自覺采取環保行動。搭建信息溝通平臺，發揮公眾對生態破壞行為的強大的監督功能，建立全民參與的環保治理模式，既可以幫助監督政府部門，也可以協助監督生產企業和其他公民，防止政府監督失靈，形成無處不在、無時不有的生態環保監督網絡。建立有效信息披露平臺，及時公布環境熱點難點問題、環境質量狀況、環保工作開展狀況、公開曝光環保違法企業名單和環境違法典型案例、重大決策適時召開聽證會論證會。

三、創新生態環境協同治理的激勵機制

京津冀要實現協同治理機制創新，各級政府須改變過去行政命令干預式管理，更多注重利益驅動相融合，提高各參與主體積極參與生態環保治理的積極性，形成自我激勵式的治理機制。通過市場機制使相關主體基于自身利益出發自主地選擇協同治理行為，能夠積極推動京津冀地區的生態環境保護實踐。

（一）建立科學的官員政績考核機制

建立科學的官員政績考核機制，在政府部門考核中引入生態環境績效評估，建立“綠色GDP”的考核評價標準，加強對地方官員生態責任的問責性，強化政府官員做好環保工作的激勵機制，促使區域經濟發展目標與生態環保目標相統一。具體而言，一方面要設立獎金和基金獎勵地方政府生態環境治理中的表現；另一方面，可以在財政稅收、官員政績考核等方面做相應的政策調整，標本兼治，將生態環境協同治理貫徹到地方政府日常工作中、行動上，而非突擊式“檢查”、階段式“監督”。將生態環境績效評估納入官員政績考核，對生態環保工作突出的官員給予足夠獎勵，優先提拔、任用；環保工作不力的官員予以批評；對重大環境事故進行嚴格追溯，追究相關責任主體。跨區協同治理機構聯合省級單位建立環保督查機制，共同開展督導檢查，實現督企、督政“雙督辦”，問企、問政“雙問責”，嚴格落實京津冀區域生態環境的協同治理。

（二）建立科學的企業激勵、懲罰機制

對企業經濟激勵的手段主要包括補貼、貸款優惠、稅收、罰款等。通過正、負向的經濟激勵政策，引導鼓勵企業積極開展節能減排工作，走保護生態環境的循環經濟路徑。加大“綠色”政策調控力度，通過經濟政策工具約束企業排污的外部性行為，把強制監督轉化為內在約束機制。對采用環保技術的企業實行稅收優惠、給予補貼，如以取消增值稅、減免消費稅等方式給予鼓勵。建立有效的排污收費制度，對企業破壞環境的行為進行嚴厲懲罰。克服生態環保領域由于“市場失靈”“信息不對稱”導致的政策實施障礙，采用正、反雙向政策工具來激勵、約束企業生產行為的選擇。另外，建立企業污染排放信息平臺，要求企業實時公布排放數據，保證污染相關數據信息公開透明。建立“綠色金融信用體系”，對污染防治良好的企業實行綠色貸款優惠，而對污染環境的企業則限制貸款。

（三）激發公眾參與環境保護的積極性

通過組織環保公益活動，加大對公民的生態環保意識的教育，激發公眾參與環保的積極性。在學校、單位、社區加大環保教育，樹立日常環保節水意識、文明行為意識、環保消費意識。發揮新聞媒體的宣傳導向作用，制作環保紀錄片、公益廣告，培養居民低碳消費意識，倡導綠色生活消費方式，引導公眾形成良好的環保行為習慣。發揮論壇、微博、微信等新興媒介作用，引導公眾積極參與環保活動。

建立完善公眾環保參與激勵機制，鼓勵公眾監督政府部門、地方企業和其他公民的環境污染行為，防止政府監督失靈和市場失靈。實施環境違法有獎舉報制度，鼓勵公眾通過電話、網絡、微博、微信平臺等積極參與環保監督，污染行為一經核實，根據有獎舉報制度對舉報人給予相應的獎勵。

（四）完善生態補償激勵機制

完善生態補償激勵機制，通過制度設計實現生態環境這一“公共產品”成本與收益的合理性，使生態環保的投資者獲得合理回報，激勵生態環保產品的可持續生產。應遵循以生態系統服務功能為基礎，按照政府主導、社會參與、權利與責任對等、保護者受益、受益者補償等原則，加強生態保護立法，為生態補償制度提供法律依據。根據京津冀地區生態功能保護區劃分標準，明確生態補償范圍，核算生態保護造成的直接、間接經濟損失，通過生態補償基金等方式進行補償。如密云、承德等水源保護區不能發展某些污染產業、張家口風沙治理區限制牲畜的數量，造成的直接、間接經濟損失，科學測算，合理補償。

落實生態補償管理辦法，規范生態補償基金的使用，使實施生態保護的主體和受生態保護影響的居民能夠切實獲得相應補償，有效激勵生態保護工作。加大在國家級生態功能區的投資強度，重點支持具有重要生態服務功能的張家口、承德等地區，提高對生態保護區農民、牧民、漁民的生態補償標準，實現生態保護區的環保成本與收益對等，進而根治生態保護性返貧。實行生態補償產業合作，對生態保護區居民提供再就業培訓、指導，幫助居民實現異地再就業，保障居民生活水平。

參考文獻：

[1] 張彥波，佟林杰，孟衛東.政府協同視角下京津冀區域生態治理問題研究[J].經濟與管理，2015（3）.

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[5]中國公眾環保意識強，參與度低[EB/OL].[2015-09-10].http：//www.chinanews.com/cj/2015/09-10/7517360.shtml.