存量住房交易資金監管模式的選擇

曾國安+裴兵+雷澤珩+劉博宇

伴隨我國存量住房交易規模不斷擴大，存量住房交易資金的規模也相應不斷增長，在一些城市，存量住房交易資金規模已經接近甚至超過商品住房交易資金規模，因此加強存量住房交易資金監管，防范交易資金被侵占、挪用的風險就顯得十分重要和迫切了。2016年，住房和城鄉建設部等部門發布的《關于加強房地產中介管理促進行業健康發展的意見》再次明確要求，要健全交易資金監管制度，加強交易資金監管。那么選擇何種監管模式能最有效地實施監管呢？許多城市在實踐中進行了探索，形成了不同的模式。按監管主體的不同，可以分為政府監管模式、銀行監管模式和社會機構監管模式，其中政府監管模式按是否進行強制又可分為政府強制性監管模式和政府柔性監管模式。這些模式各有其利弊，需要根據監管目標要求和現實環境進行合理的選擇。

一、政府柔性監管模式是現階段存量住房交易資金監管模式的適宜選擇

存量住房交易資金監管模式的選擇不僅應該與市場規模和市場發育程度相匹配，與市場主體監管服務供給能力和意愿相契合，還要能與中介服務市場特征相耦合。

從前述三種模式來看，在當前發展階段，合適的選擇還是政府監管模式。特別是當前存量住房交易資金風險防范的重點是中介侵占、挪用客戶的資金和卷款行為，銀行監管和社會機構監管均無法解決這一問題，所以可做的選擇就是政府監管。

從政府監管來看，有其缺陷，也有其優勢。從缺陷來看，主要在于：第一，效率低。政府機構的性質（壟斷、非營利等）以及對安全性的過度關注決定了監管效率比較低。第二，可能過多集中資源和過度監管。效率低以及對政府強制力的軟約束可能導致為了監管而投入過多的資源，可能為了安全性而進行過度的管制。第三，政府承擔的風險大。在政府進行監管的條件下，一旦制度設計出現疏漏或者管理過程出現疏漏而造成被監管資金被侵占、挪用，就會造成嚴重的經濟損失，并且還要承擔信用風險和政治風險。

但政府監管也有多方面的優勢，主要體現在以下幾個方面：

第一，公信力最高。政府作為公共權力機構，享有制定法規的權利，又有征稅權，風險救濟能力強，并且是非營利機構，因此由其監管更能取得社會信任。

第二，具有信息優勢。相較于其他機構，能更快更充分地獲取房屋產權等方面的信息，還能憑借政府的特殊性質要求其他機構提供相關信息，因此在產權轉移和登記過程中、在交易資金占管和轉移中能更好地維護交易雙方的權利。

第三，協調能力強。政府可以通過立法規定相關單位進行配合的責任和義務，可以動用強制力督促各相關單位履行職責，在監管協調方面享有超越其他主體的能力。

第四，配套服務能力強。政府可以通過立法將監管權力延伸至所需要的各個環節，可以實現從買賣合同簽約、登記發證和交易資金結算“一條龍”服務。

第五，公益性最強。政府不是營利機構，又有財政支持其運行，因此不需要從監管中謀取私利，也可以保持中立和公允，從這個角度看，有助于降低監管成本。

選擇政府監管自然是要利用政府的優勢。上述政府監管的缺陷是否可以免除呢？完全免除這些缺陷是不可能的。但若能在政府監管中合理選擇政府監管的具體模式，是可以最大限度地弱化這些缺陷的。從前文對政府強制性監管模式和政府柔性監管模式這兩種實踐模式的討論可以看出，如果選擇政府柔性監管模式就可以最大限度地弱化這些缺陷。

從現實情況來看，政府單位和下屬事業單位工作人員編制約束和財政支出約束也使得選擇強制性監管模式不具有可行性，并且上述政府監管模式的缺陷會充分暴露出來。而若選擇柔性監管模式，則可以規避、弱化政府監管模式的部分缺陷，可以減輕政府監管的風險，提高政府監管的效率。由此來看，政府柔性監管模式是現階段適宜的選擇。

既然如此，我們所要關注的重點就是如何設計政府柔性監管模式。

二、監管制度設計需要把握的基本原則

第一，自愿原則。所謂自愿原則就是存量住房交易資金是否納入政府監管體系，交由政府監管機構監管，還是交由第三方（指交易雙方之外的經濟單位）監管，應由資金的所有者自主選擇，政府不做強制性規定，但政府要提供監管制度供給。強調和遵循自愿原則是保護產權所有者的產權利益和維護市場在資源配置中的決定性和基礎性作用的需要。

第二，契約原則。政府之所以對交易資金進行監管，只是作為市場經濟中“看得見的手”來發揮作用，是為了防范違法違規者侵占、挪用資金所有者的資金，保護資金所有者的權利，構建存量住房交易市場的秩序，促進存量住房交易市場的健康穩定發展。政府向社會提供了一項監管制度，資金的所有者就可以根據是加入還是不加入這個制度的比較利益來做出決策。監管制度的核心關系是資金的所有者和監管人之間的契約關系，如果資金的所有者愿意將其所有的資金納入監管體系，資金的所有者和政府就都須履行監管制度所規定的各項責任和義務，享有監管制度所規定的各項權利。

第三，安全原則。政府監管屬于政府的主動作為，鑒于政府的主動作為和政府的能力，相對于其他監管主體，政府應該保障資金監管最大限度的安全性。市場本身是具有防范交易資金支付中風險機制作用的，政府進行監管或者是代替市場的風險防范機制（安全機制），或者是對市場風險防范機制的補充。如果政府監管不能保障資金監管最大限度的安全性，這種監管就沒有存在的價值。

第四，公平原則。其一是監管制度的整體設計要遵循公平的原則，不能傾斜于某一個或某一類主體；其二是包括監管權力與風險責任、資金被占管期間的收益和收益分配結構等各項權利的配置要符合公平的要求；其三是監管服務供給要具有公平性和高度的開放性，條件設定要公平，只要符合條件，監管申請均應被接受，并應均等地享受權利。

第五，效率原則。效率原則意指要以最小的交易成本實施存量住房交易資金監管。如果因為監管而造成巨大的交易成本，那就不需要這種監管。不能以安全性和政府機構內部協調的困難而犧牲交易效率。按照效率原則，在監管制度設計中，就需要做到精準選擇審核要件，精準設計審核程序，建立起有效的監管激勵機制和約束機制。

三、處理好政府監管與市場防險機制及健全經紀服務市場管理的關系

推進政府監管不是要排斥市場自我保護機制，而是與市場自我保護機制并行。始終要尊重市場，始終要尊重市場主體的自由選擇和自我避險的機制選擇，交易雙方的審慎選擇是防范風險的重要基礎，要繼續利用和鼓勵市場主體的自我防范，這既有利于促進市場成長，也有利于降低交易資金風險。應繼續筑牢市場自發防范機制這個保障交易資金安全的第一道“鐵門”。

實現政府監管的有效性還需要健全經紀服務市場管理制度和對經紀服務市場進行有效的管理。經紀人的代收代付行為，經紀人侵占、挪用交易者的資金，卷走交易者的資金是最大的風險點。政府監管的有效性不太可能建立在無序、失信的經紀服務市場基礎上。形成科學的經紀服務市場管理制度和進行有效的經紀服務市場管理是保障交易資金安全的第二道“鐵門”。

在筑牢保障交易資金安全的第一道和第二道“鐵門”的基礎上，政府介入存量住房交易資金監管才能收到事半功倍的效果。

四、設計好監管模式的構架

1.監管主體

在政府監管下，無論實行的具體模式是什么，主責機構必然是政府。政府部門當由此擔當，也應為此做好制度設計。

監管的具體事務很多，因此需要做好權能結構設計和配置。政府部門做好制度設計，制定相關法規和政策，對委托機構進行選擇、監督管理。監管的具體事務委托給專責機構，由其承擔資金監管的各項具體工作和責任。同時根據監管需要做好監管權能的后續委托和監督管理工作。

2.監管交易的范圍

任何交易行為均可納入監管體系，監管制度設計本身不排他，也就是無論是通過中介進行的存量住房交易，還是交易雙方自行進行的存量住房交易，無論存量住房交易是發生在親友之間，還是非親友之間，均有享受監管制度安排的監管服務的權利。但遵循自愿和契約原則，凡不愿意被監管或者不愿意接受監管制度安排的，不被納入監管體系。這樣一方面最大限度地確保私權，確保市場主體的自由決策權，另一方面最大限度地發揮監管制度作為公共物品的非排他、非競爭、公益性、規模性的效能。

3.監管資金的范圍

存量住房交易資金主要涉及定金、自付款、購房貸款，相關的資金還有應支付給經紀機構的傭金。從制度安排（供給）上，只要資金的所有者愿意，所有資金均可納入監管范圍，不必將特定資金排除在外。

從被監管方（需求方）來看，可以考慮由當事人自行決定選擇納入監管對象的資金范圍，因為由監管人確定具體的監管金額和比例既困難也不合適。在自愿選擇監管資金范圍的情況下，監管人管多少資金就負多大責任。

4.監管人的責任

一旦被監管人選擇加入監管體系，按照監管制度設計，監管人接受了被監管人的申請，監管人就應該按照契約原則履行相應的責任，包括失責的賠償責任以及其他相關責任。

同時在履責鏈條中，要明確政府部門、受托監管機構各自應負的責任，政府作為最終的責任單位和履責擔保人，受托機構承擔所應承擔的具體責任。可以考慮引入商業保險機制，通過商業保險機制，分散可能出現的賠償責任。

5.被監管資金的收益分配

被監管資金可以作為商業銀行負債，商業銀行應向被監管資金支付利息。被監管資金的利息收入（固定收益）歸屬應由交易當事人決定，原則上應歸屬資金所有者（產權歸誰，收益歸誰）。被監管資金的其他收益應根據監管責任機構各自承擔的責任和做出的貢獻進行分配。

6.監管機制

應將原則性監管、預防性監管、規則性監管結合起來，實現事前、事中和事后監管的有機協調；將積極有效的經濟激勵機制和為實現權責利對稱的強制機制結合起來，努力實現監管的高效率；將充分利用市場機制與發揮政府干預機制的作用有機結合起來，更大程度地保障交易資金的安全性。

做好存量住房交易資金監管是為了維護交易者的權利，是為了確保交易資金在監管期間的安全，以此促進存量住房市場的持續健康發展。盡管存量住房交易資金監管制度建設面臨諸多復雜的問題，但只要不斷加強理論研究，不斷推進實踐探索，就能不斷完善存量住房交易資金監管制度。

李求軍/責任編輯