高校招標采購電子監察系統的研究與設計

摘 要：建設高校招標采購電子監察系統是高校行政事務信息化對紀檢監察工作的必然要求。高校紀檢監察工作者通過認真梳理相關政策法規，分析目前高校采購工作的現狀和問題，結合北京航空航天大學的高校采購監察工作實踐，按照“可跟蹤、可查詢、可監督、可評價”的監察理念和監督的“主體層級化、內容立體化、過程痕跡化和結果多樣化”的設計思路，切實研究和探索“高效、實時、互動”的高校招標采購電子監察系統的實現路徑。

關鍵詞：高校招標采購；電子監察系統；設計思路；實現路徑

招標采購一直是社會各界廣泛關注的焦點，隨著國家對高等教育投入力度的加大，高校采購數量也逐年遞增。高校結合自身實際，積極開展具有自身特點并符合監察工作要求的電子監察研究和實踐，不僅有助于科學、高效地完成學校采購工作，保障良好的教學科研秩序，而且有助于防止腐敗現象的發生。

黨的十八大以來，中共中央發布的《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》指出，科學有效預防腐敗要加強體制機制創新，強化監督管理，要強化權力運行制約和監督；2016年10月，習近平總書記就建設網絡強國的講話中也指出：要深刻認識互聯網在國家管理和社會治理中的作用，以推行電子政務……以數據集中和共享為途徑，推進實現協同管理和服務。本文在梳理招標采購監察流程和分析已有電子采購監察局限性的基礎上，探索創新高校招標采購電子監察系統的設計理念并闡述具體的實現路徑。

高校采購業務和監察方式的現狀

一是采購手續繁瑣，效率低。采購的過程包括計劃、項目申報、制作標書并發布招標公告、組織開評標、發布中標通知書、簽訂合同和驗收等環節，目前流程資料都是紙質的，每個業務環節的審批都需一定的人力、物力，導致采購周期過長。

二是招標、投標過程不夠透明。招標、投標和評標過程中的信息不透明，容易出現招投標雙方私下溝通，投標人間圍標、串標等狀況，還有對必須招標的項目規避招標或者搞“明招暗定”的虛假招標，以及合同與投標文件、招標文件的關鍵技術參數和價格不一致，從而導致采購價格居高不下。

三是監察方式難以實現全覆蓋。目前，高校普遍采用的監督方式只是在開標評標時進行現場監督，即事中的監督，對事前的計劃、申報、發布公告、制作標書、投標情況以及對事后的合同簽訂和驗收等環節缺乏監督，不能做到既覆蓋全過程又聚焦關鍵環節開展監督。

高校采購和監察信息化亟待解決的問題

一是招標采購相關部門的信息共享和協調配合問題?？v觀我國目前電子化招標采購的發展現狀，招標方、投標方、代理機構以及行政監督部門等在電子化招標采購中還沒有充分地應用網絡和計算機技術，使得各方在信息共享方面不完全對等，存在誤差，而且各參與方之間的協調配合還達不到電子化招標采購的要求，也影響了電子化招標采購的發展。

二是招標采購信息系統的安全性問題。身份識別、信息準入、流程管理等安全問題是電子化招標采購的核心環節和關鍵部分。解決系統的安全性問題應嚴格落實《中華人民共和國保密法》和《中華人民共和國保守國家秘密法實施條例》等相關規定，建立并規范業務系統相關制度和保密監管制度，實行層級管理；保密安全主管部門對系統定期進行審查，排除安全漏洞；加強內部專業隊伍建設，通過信息技術專業知識、安全保密知識培訓，強化對信息系統運用工作的監管。

三是監察功能存在明顯的局限性。目前，已建設的高校招標采購系統中監察功能存在明顯的局限性，監察內容只是把“投訴信訪”作為一個子模塊，或只是事后的階段性數據統計，針對采購業務平臺進行實時動態的電子監察缺乏系統研究和實踐。

針對上述問題，北京航空航天大學紀委、監察處在實踐中注重加強監察工作與業務工作的融合，做到了監察的電子化與業務工作的電子化同步設計、同步建設和同步運行。

電子監察系統的設計與實踐

一是設計目標。第一，在系統中實現信息對等。根據權力有效監督的三圈框架模型的概括，實現對權力的有效監督，必須同時具備三個條件，即獨立、能力和信息。監督主體的獨立性和提升監督能力不多贅述，信息是指權力監督主體要能獲得被監督權力運行的信息或被監督者的行為信息。通過監察與業務系統共享后臺和運行信息，使監督信息與業務信息對等，并以設置監察點的形式，提升監督能力。第二，系統中包含采購業務運行監督和紀檢監察業務運行兩部分。在實現實時監控、預警糾錯、績效評估和信息服務等功能的同時，還兼備監察業務所需的監察留痕、效能投訴、信訪信息管理、統計與分析和誠信管理等功能。

二是設計思路。第一，監督主體的層級化。通過監督主體的層級化，范圍由小到大，逐層覆蓋，即通過招標采購業務部門的權力分配和制約的內控制度、監察部門的專責監督、全校師生員工的民主監督和面向公眾、媒體、輿論的全社會監督來實現，不同層級的監督范圍自內而外逐層擴大，形成全覆蓋的監督體系。第二，監督內容的立體化。基于“組織分解結構OBS”（Organizational Breakdown Structure）原理，即項目管理中體現的項目組織結構，OBS結構實質上決定了項目組織機構的分工、職能、參與程度和責任。由此，我們得出高校采購項目運行的OBS結構，在監察系統中，招標采購的事前、事中、事后所有流程環節得以細化，即在預算、申報、立項、編標、公告、開標、評標、定標、公示、合同、驗收等各環節中，根據各責任主體，即招標采購管理中心、代理機構、采購人、投標人、評標專家在各流程環節的參與程度，明確各責任主體的主要責任、參與責任或配合責任，不同環節重點關注不同的責任主體，確定監察重點，從而實現全方位、立體化的監督，即監督內容的立體化。第三，監督過程的痕跡化。監督過程的痕跡化，即實現招標采購業務流程和監察過程的痕跡化管理，保證所有招標采購流程環節和監察過程都留存記錄和數據，并通過監察點設置、實時監控、發牌互動、提出監察意見、監察記錄單和專項監察報告等自動和人工監察手段，與業務部門實時互動，隨時發現問題、解決問題，使招標采購流程和監察流程實現固化、實時并留痕管理。第四，結果運用的多樣化。監督結果的多樣化是指通過預警糾錯、督辦催辦、統計數據、各責任主體業務或違規統計、各流程環節違規統計等，運用統計工具進行數據統計與分析，在建立誠信檔案的同時，為學校宏觀決策提供科學依據。

通過系統實現監督主體的層級化、監督內容的立體化、監督過程的痕跡化和監督結果運用的多樣化，完成了從過去對采購的事中監督向事前、事中、事后監察相結合的轉變，完成了由人為彈性監察向規范的、固化的剛性監察轉變，也完成了由個人行為監督向個人行為和監督程序化并重的轉變。

三是實現路徑。第一，系統建設內容。電子監察系統的建立以學?；ê托蘅樄こ探ㄔO、貨物采購和服務租賃等為采購內容，以采購項目為單位，把采購流程中的各責任主體，包括采購人、招標采購管理中心、代理機構、投標人和評標專家納入監察范圍。通過系統固化和監察點，做到自動識別和預警；通過系統傳送實時錄像、人工書寫監察意見和輸出結果與監察業務對接，實現監察與業務系統的實時互動；通過數據庫實現監察業務全過程留痕；通過系統工具進行數據統計與分析并建立各責任主體的誠信檔案，為未來決策提供依據。從而實現以電子監察推動業務系統流程規范并不斷改進完善，建設“可跟蹤、可查詢、可監督、可評價”的電子監察系統，并形成業務流程與監察流程實時互動，信息互聯互通的數據中心。第二，實行模塊化管理。此系統主要有監察依據、流程監察、崗位監察、專項監察、監察處理、監察分析六個功能模塊。監察依據模塊是一切監察工作的基礎，通過文件管理、條款管理和規則管理，即監察點的逐步細化，實現監察工作的有法可依、有章可循。流程監察模塊是通過對采購項目的預算、申報、立項、編標、開標、評標、定標、合同、公告、公示等流程環節中相關責任主體的監察，以實現對采購全過程的實時監察。崗位監察模塊是監察人員針對不同的責任主體，查看與崗位相關的監察點所產生紅、黃、綠牌的處理情況和時間。專項監察模塊是監察部門針對正在進行或已完成的項目進行的專項監察，監察對象為采購相關責任主體，在系統中對監察過程及結果進行匯總，形成監察報告。監察處理模塊是通過監察部門在流程監察和崗位監察中對責任主體提出監察意見及相關處理辦法，實現與業務部門的互動，做到發現和解決問題的及時、透明和高效。監察分析模塊是對一定階段內，各類采購數據和監察數據的統計與分析，及時發現問題、總結規律，為今后工作提供決策依據，并建立各責任主體的誠信檔案。第三，系統功能體現。通過以上功能模塊的設置，利用信息技術手段設置預警形式，對招標采購組織及相關責任人、招標采購各關鍵環節進行立體化的電子監察；對學校各部門、各學院采購的集體決策情況、審批環節和招標采購流程環節進行實時監控；對辦事超期、關鍵數據未報送、延時報送等行為進行及時督察糾錯；對流程的合法性和信息公開的時效性、完整性實施監控、提醒、督辦和評估；提供輔助手段，采取隨機抽查、重點項目跟蹤和定期統計分析等方式；對各責任主體在業務流程中的違規、違紀、違法行為進行自動或人工監察，并納入誠信檔案管理。系統數據庫不僅實現了業務和監察流程的留痕管理，而且還能滿足各方對過程管理和數據的需求，統計與分析功能可為學校宏觀決策提供準確有效的參考依據，為使采購工作合法、科學和有效的開展提供了完善的監察手段。

高校紀檢監察工作者把“轉職能、轉方式、轉作風”的要求落實到采購監察工作中，并將電子監察推廣到高校財務管理、科研管理、人才引進、干部選任、職稱評審、各類招生等領域，逐步建立起與相關業務系統互聯互通的高校一體化電子監督系統，這將是推進紀檢監察理念創新、機制完善、工作方式轉變，不斷提高高校監察工作科學化水平的重要體現。

本文系教育部基本科研發展戰略及高等教育研究專項“高校采購電子監察系統的設計”（項目編號：YWF-15-FZGHC-013）研究成果

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（作者單位：趙穎，北京航空航天大學；張海蘭，西北工業大學）

[責任編輯：陳 栓]