資源稟賦、產業扶貧與一體化制度安排研究

劉大勇++劉登振++朱風華++翟麗瀟

摘 要：本文以山東省萊蕪市引導農業產業化龍頭企業參與產業扶貧為案例，剖析了政府以利益為導向，引導、協調、整合各類資源，為具有茶業生產資源稟賦的貧困山區構建了產業與扶貧一體化的平臺。該案例得到的結論是，努力激活貧困地區潛在資源稟賦，使其轉化為比較優勢，使產業扶貧具有可持續性；一致性的利益導向可以聚合各類資源共同參與扶貧開發。

關鍵詞：產業扶貧；資源整合；利益導向；一體化

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2017）02-0053-05

一、引言

不論是納克斯的貧困惡性循環理論還是納爾遜的低水平均衡陷阱理論，都論證了貧困是市場機制作用長期積累下的系統現象，因此難以通過對某個已有變量進行邊際調節來徹底改變這種狀態。要打破這種均衡，需要引入新的要素，同時更需要在貧困系統外尋得資金支持。

而包括政府扶貧資金和有扶貧意愿的商業化資金在內的貧困系統外資金畢竟是相對有限的，因此，由政府主導的、合理的扶貧開發策略就顯得至關重要。本文以山東省萊蕪市引導農業產業化龍頭企業參與產業扶貧為案例，剖析了政府以利益為導向，引導、協調、整合各類資源，激活貧困地區的潛在資源稟賦，使其轉化為現實的比較優勢，為具有茶業生產資源稟賦的貧困山區構建起產業與扶貧一體化平臺的過程。該案例成功的扶貧開發經驗既具有代表性，又具有普遍性，對各地扶貧開發具有較強的借鑒意義。

二、五福茶業扶貧蓮花山L村紀實

（一）政府扶貧重托

2013年5月9日，對山東五福茶業公司（下文簡稱為“五福茶業”）來說，是個特殊的日子。這一天，五福茶業迎來了由山東省萊蕪市扶貧辦、人民銀行和財政局組成的L村扶貧調查小組。調查小組開門見山地說明來意，受市政府委派，希望五福茶業將貧困的蓮花山L村開發成茶業基地核心園區。市政府之所以委托五福茶業參與L村的扶貧開發，關鍵是看中了五福茶業具有成熟的茶葉種植、經營、管理經驗和技術，有較高的市場知名度，也有做大做強產業的經營要求，有能力也有可能滿足蓮花山L村的脫貧需求。調查小組還告知，蓮花山L村曾經是多個單位、數年幫扶無果的“硬骨頭”和“老大難”村。全村共有2000余畝山場地，500余人，其中貧困人口就多達121人。2011年，當地政府試圖扶持發展農家樂項目，該扶貧活動也以失敗告終。因此，非常希望五福茶業能對L村實施產業扶貧。如果接受市政府的這一委托，五福茶業可以把基地建設中的困難、問題、要求和發展規劃等整理成一個專題報告，交由相關部門研究、探討和協商處理。

五福茶業是2006年4月投資900萬元成立的招商引資項目，主要經營萊蕪傳統茶葉“齊魯干烘”。2013年之前，五福茶業在安徽建有茶園，但所加工的茶葉主要在山東銷售。隨著公司業務不斷拓展，自營的茶園供不應求，鑒于公司從安徽收購、在山東銷售的茶葉成本明顯偏高，五福茶業隨即在萊蕪蓮花山區小規模試種具有50年種植史的“南茶北引”品種獲得成功，有意在萊蕪擴建茶園基地。市政府的設想與五福茶業準備擴展茶園基地的想法不謀而合。然而事件重大，須經五福茶業股東會研究討論，一周后給予正式答復。

政府委以扶貧大計，五福茶業當天就直奔距萊蕪市20公里的蓮花山L村調查、摸底。對L村的第一感覺是，雖然交通閉塞，但降水豐沛，自然生態較好，且土壤屬于弱酸性的沙壤土，疏松通氣，茶葉生長所需要的“酸、暖、濕”條件樣樣不缺，的確是個建設茶園的天然好地方。隨即，五福茶業提交了內容詳盡的專題報告，核心內容大致有如下幾條：第一，五福茶業承諾在L村新建茶園基地，但不承擔扶貧失敗的責任；第二，五福茶業有自主決定新建茶園用地的土地租賃價格的權利，負責土地平整和灌溉設備鋪設，但L村的土地流轉和路、電、網等基礎設施問題必須由政府解決；第三，政府需要幫扶企業解決茶園建設資金籌集以及相關聯的抵押、擔保難題。

（二）協調扶貧資源配套

接到五福茶業提交的專題報告后，萊蕪市政府組織相關部門進行了專題討論，認為五福茶業提出的三點要求合情合理，并做出了扶貧免責和政府部門負責協調資金、修路架電、流轉土地、服務配套等決定，責成相關部門分頭組織、落實，定崗定責。

為確保茶園建設后續資金需求，人民銀行萊蕪市中心支行（下文簡稱為“人民銀行”）負責五福茶業新建茶園的資金協調工作，希望當地農商行能給予資金支持。但農商行的第一反應是，曾經關注或參與的扶貧開發活動成功概率不大；而且五福茶業沒有足夠、有效的抵押和擔保。農商行認為，可以支持五福茶業對蓮花山L村的扶貧開發，但必須引入有實力的擔保公司，并且貸款風險超過20%就停貸并擇機退出。對于農商行提出的條件，萊蕪市政府多方協商，確立了“風險共擔、共同發展”的扶持政策，引入山東省農業融資擔保有限公司為五福茶業提供融資擔保，拿出1400余萬元財政資金專戶存到農商行作為風險擔保資金。2015年1月15日，萊蕪市扶貧辦順利與農商行敲定《萊蕪市扶貧小額信貸框架合作協議》，明確農商行承擔風險比例為20%，按風險擔保資金的15倍、即2.2億元額度作為五福茶業發展茶產業平臺項目貸款的投放總額度。

L村所在鎮政府全力支持茶園進駐L村，為能將土地從單戶農民手中流轉給企業，鎮、村兩級政府積極向L村村民開展了為期5天的宣傳動員。本以為會頗費周折的土地流轉，在蓮花山L村卻順利完成。原因是，貧困多年的L村村民在宣傳中預感到，五福茶業進駐、建立茶基地將會是擺脫貧困的機會，因此一致投了贊成票，并同意接納五福茶業開出的每年、每畝400斤玉米市價的土地租金，非常愿意成為茶場工人。2013年8月27日，L村成立土地股份合作社；9月9日，五福茶業與L村土地股份合作社正式簽訂了為期五年（五年后續簽）、1200畝的土地流轉協議；9月17日，五福茶業茶園建設施工隊正式進入L村，平整茶園土地，鋪設灌溉管道，建設茶葉生產車間與辦公區。同時為全力支持項目建設，市里提供500萬元資金進行配套基礎設施建設，鋪設茶園所需的高低壓電線路，修建L村進出道路及茶園生產用路，開工建設灌溉用水庫。2014年2月，五福茶業第一批茶苗正式入土栽種，1200畝茶園基地宣告建成。

（三）扶貧產業項目實施效果

變成茶園后的L村正在悄悄發生變化。除正常的土地租金外，茶園為L村提供了300個合同制崗位，月薪1500元，在采茶高峰期，茶園采用“采茶工人以量付薪”方式用工付薪。鑒于茶園運作良好，五福茶業同意當地鎮政府將發放給村民的50萬元扶貧救濟金變成股份，并簽訂每年不低于10%分紅的《保底收益協議》，用于救濟30名特困農戶。為引導五福茶業落實政府扶貧意向，人民銀行聯系農商行利用信貸優惠政策，激勵茶園吸收特困戶參與就業，每吸收一名特困戶可以有5萬元利率上浮不超過20%的低息貸款。截至2016年底，項目累計總投資5400萬元，其中五福茶業自有資金投入3000萬元，政府配套資金500萬元，農商行貸款1900萬元。因五福茶業吸收40名特困戶，農商行貸款中有200萬元為低息貸款。

到2016年末，蓮花山L村茶園基地建設已有3個年頭。據五福茶業保守估計，到2017年，L村的第一批新茶就會面市；預計年收入可達3000萬元，5年左右可收回投資資金。通過參與扶貧項目，五福茶業已經感覺到，參與扶貧開發與企業發展不僅不沖突，而且還能高度兼容、互利共贏。2016年，萊蕪市政府出臺萊政辦字1號文件《關于促進茶產業發展的意見》，正式將五福茶業作為龍頭企業，納入全市茶產業發展五年規劃中。萊蕪市政府將繼續支持五福茶業擴大產業規模，計劃2020年茶園種植面積增至2500畝，并以L村茶園為核心區域，與周邊11個村聯合建立萊蕪蓮花山“茶之旅”旅游項目。在政府的支持下，五福茶業規劃2023年建成萬畝生態茶葉觀光基地，實現茶葉種植生產、加工銷售、茶文化博物館與蓮花山風景區旅游觀光有機結合，支持蓮花山茶產業成為帶動農業轉調的新興產業，進一步實現茶農增收、茶企增利、財政增稅。

三、各方在扶貧中的成本與收益分析

通過案例故事可以看出，一個符合、甚至超出政府所預期的蓮花山L村茶園基地步入正軌，政府對蓮花山L村的幫扶意志得到了較完整的體現?，F在看，政府對蓮花山L村的扶貧開發活動，實際上是構成了一個由產業資本、政府扶貧資源、銀行信貸和農民土地、勞動力資源相互融合、取長補短和綜合開發的交易框架。在這個新的扶貧交易框架中，參與各方在利益導向下達成一致性。

（一）政府

在本案例中，新建的1200畝茶園基地既是蓮花山L村未來脫貧致富的平臺，也是五福茶業預料之外的產業擴展平臺。出現這樣一種一舉兩得的情形，或許正符合萊蕪市政府的政策設計初衷。在這場以L村扶貧開發為主導的活動中，萊蕪市政府實實在在的投入只有500萬元配套基礎設施投資和50萬元的入股資金；而存到農商行的風險擔保資金，只有在新建茶園出現風險代償時才是實際投入，就目前新建茶園運作良好的背景下，只相當于在農商行的資產儲備。按照目前五福茶業的保守估計，2023年之前，完成蓮花山周邊11個村的萬畝茶園基地是可以預期的。通過這種“政府搭臺、企業唱戲、市場運作、農戶參與”的扶貧開發模式，政府僅動用了少量財政資源，就可以撬動農商行2.2億元的扶貧貸款，撬動五福茶業上億元的產業資本，預計2020年將實現年產茶葉800噸，帶動周邊就業2000余人，使茶產業成為特色農業新的增長點，為農民脫貧致富開辟了新門路。

（二）五福茶業

從表面上，萊蕪市政府是搭了五福茶業的便車，實施了扶貧開發的政策意圖，但五福茶業卻從“被搭便車”中獲得了難得的、快速擴張的產業機會。單就眼下已建成的1200畝茶園基地而言，如果不是捆綁著政府的扶貧開發意圖，僅靠五福茶業自身的力量，很難獲得農商行1900萬元貸款的融資便利，也不會輕易得到政府500萬元的基礎配套?？赡芨鼮槔щy的是，如果不是政府部門的廣泛宣傳和動員，憑五福茶業一己之力，很難獲得L村村民的信任，要順利流轉1200茶園用地是難以實現的；即便能完成流轉，金錢和時間成本都會相當高。現在看，五福茶業實際上也搭了扶貧開發的“順風車”，才低成本地擁有了1200畝的新建茶園基地，才有了未來萬畝茶園的立項設計。

（三）農商行

同五福茶業一樣，作為市場主體的農商行，并沒有扶貧開發的必然責任。農商行參與L村的扶貧開發活動，是綜合權衡風險和潛在市場的結果。正是出于對扶貧開發不確定性的擔憂，農商行明確要求，必須存入政府資金作為風險擔保資金，必須引入有實力的擔保公司予以擔保，并且只承擔20%的市場風險。在做了較為完備的風險保障之后，才同政府簽訂了按擔保資金15倍、2.2億貸款總規模的《扶貧小額信貸框架合作協議》。如果五福茶業對L村的扶貧開發項目失敗，有完備的風險保障措施；如果項目成功，《扶貧小額信貸框架合作協議》則又排除了同行介入該信貸市場的可能性。按照上述五福茶業萬畝茶園基地估算，農商行獨占近2億元的信貸市場份額是可以預期的。

（四）L村村民

L村村民之所以能迅速完成土地流轉，也是綜合權衡的結果?？梢韵胂?，在單薄的山地上從事玉米、花生等傳統農作物種植收入微薄，L村始終常年無法摘掉貧困的帽子。即便不把勞動力成本計算在內，單薄山地的凈產出肯定不會高于五福茶業每年每畝400斤玉米的土地租賃費用；而且，不再從事耕種之后，其中的300名農戶每月可獲得1500元的茶園務工收入，不論是辛苦程度還是收入狀況，農戶顯然更傾向務工于新建茶園。因病因殘致貧的30名農戶，通過政府的扶貧資金入股分紅項目，每年能夠獲得2000元左右的效益收入。

四、進一步討論：產業扶貧、間接刺激與利益導向

通過上述分析可以看出，在一致的利益導向下，各參與主體忠實地履行了對蓮花山L村的扶貧開發使命，較完整地體現了政府扶貧開發的基本意志。因此，非常有必要對利益導向下的扶貧開發機制做進一步的梳理和剖析。

（一）產業扶貧：間接刺激

發展經濟學的觀點認為，要想讓貧困群體、區域突破或擺脫貧困陷阱，需要對其實施強刺激。簡要回顧一下萊蕪市所主導的整個扶貧開發活動，同樣能夠看到尋求強刺激的痕跡：那就是，政府借助五福茶業的產業平臺對貧困的蓮花山L村實施了外部強刺激。所不同的是，與以往的直接幫扶、救助和救濟等直接扶貧模式相比，這是一場由產業扶貧為主導的間接刺激。

五福茶業產業扶貧之所以能夠得到各方普遍認同并取得明顯成效，關鍵還在于，五福茶業的產業擴張需求與L村的自然稟賦具有高度兼容性。五福茶業從早期高成本地購銷安徽茶葉轉型到自建茶園自產自銷，試圖走出一條更高效率的本土化擴張之路，自身存在強烈的產業擴展需求。而L村的“酸、暖、濕”條件正是五福茶業產業擴張所必需的；政府所提供的基礎配套、資金協調、土地流轉和一系列傾斜、優惠同樣是五福茶業求之不得的。正如五福茶業最初所猜想的那樣，萊蕪市政府考慮到了自己產業擴張的意愿，看到了蓮花山L村潛在的茶葉資源稟賦，更是看到了2011年政府倡導發展無產業根基的農家樂失敗的慘痛教訓。因此，基于這種依托于資源稟賦的產業扶貧開發策略，才使得這場間接刺激得以順利實現。

（二）扶貧策略：一致性利益導向

隨著蓮花山L村1200畝茶園基地的初步形成，各參與方對未來都充滿期待。但在當初，五福茶業不會主動參與扶貧開發，更無法成為扶貧開發的生力軍；同樣，農商行更是對政府主導的產業扶貧存在疑惑，否則就不會提出設立政府風險擔保資金、引入有實力的信用擔保和20%風險底線等一系列要求。而在參與各方從疑惑到期待的轉變過程中，萊蕪市政府的利益導向策略發揮了至關重要的作用?？梢栽O想一下，如果萊蕪市不承諾協調土地流轉，不修路、架電、引水，不給予500萬元的配套資金，五福茶業在L村新建茶園的成本、進度和效率等都要大打折扣。同樣，如果萊蕪市政府不把1400余萬元風險擔保資金“押”在農商行，不引入擔保公司，不認可20%的風險底線，農商行對五福茶業新建茶園的信貸支持便有后顧之憂，新建茶園基地的資金來源就會成為大問題。

在五福茶業對蓮花山L村的扶貧開發中，總共有四類扶貧開發資源涉及其中：政府500萬元的基礎設施配套投入，農商行1900萬元信貸投入，五福茶業3000萬元產業資本，L村的1200畝土地及勞動力投入。而政府類的扶貧資源大致又可分解為兩個層次：第一層次是踐諾，包括為五福茶業在L村修路、架電、引水、流轉土地和協調信貸；也包括存入風險擔保資金，引入山東省農業融資擔保有限公司。第二層次是激勵，包括政府500萬元的資金配套和50萬元入股，人民銀行協調下的200萬元低息貸款。如果說前一個層次是對五福茶業和農商行做出的保證和穩定預期；而后一個層次則明顯帶有扶貧激勵的效應。正是在合理的利益導向之下，五福茶業才做出了在2023年之前完成萬畝茶園的后續扶貧規劃和設想，將自身發展與扶貧開發一體化了。同樣，金融部門也更多地流露出扶貧責任感，明確展現出五福茶業吸收特困農戶就業與低息專項貸款獎勵掛鉤的扶貧激勵傾向。

但不論是踐諾還是激勵，或許都體現了萊蕪市自始至終的扶貧利益導向，體現了政府對五福茶業和農商行代政府實施扶貧開發的利益關切；進而在一致利益導向下，各類資源良性互動、螺旋增長，都被悉數聚焦在扶貧開發的著力點上，使整個扶貧開發活動擁有了一個扎實、穩定和可持續的產業基礎平臺。

五、簡要結論與建議

綜上所述，盡管五福茶業新建茶園還沒有進入第一批新茶采摘期，盡管未來蓮花山周邊11個村莊的萬畝茶園處于立項規劃中，但現在可以有理由預期，萊蕪市所推行的產業扶貧和間接刺激的扶貧開發模式是成功的和可以持續的。簡單歸納一下萊蕪市對L村的扶貧開發脈絡，可以發掘出如下兩個基本結論：

第一，開展具有潛在資源稟賦的產業扶貧。萊蕪市把五福茶業打造成L村的扶貧開發平臺是建立在L村具有潛在的茶葉生長環境和五福茶業具有產業擴展意向基礎上的，是兩者供需之間的有效連接。萊蕪市政府在其中的主要角色是，通過一定的制度安排和扶貧資源投入，發現并有效激活了L村潛在的茶業生產資源稟賦，使其轉化為現實的比較優勢，在潛在供需之間促進了有效對接。

第二，利益導向下的一體化產業扶貧框架。盡管產業資本和商業化信貸都不具有扶貧開發的天然義務，但萊蕪市自始至終貫穿了一致性的利益導向，通過投入配套資金、風險擔保資金等措施，確保商業化主體在扶貧開發中的風險和利益關切，統籌協調各類扶貧開發，減少商業化主體在產業扶貧中的無端損耗，謀求各方互利共贏，并通過有效的激勵制度安排，激活和培養商業化主體的扶貧意識和責任，將產業平臺發展與扶貧開發進行市場化發展和一體化構建。

像萊蕪市蓮花山L村這樣的貧困現象在我國是比較典型和普遍的，各地潛在的資源稟賦同樣也是普遍存在的。因此，由萊蕪市所主導的這類產業扶貧模式也就具有了相當程度的普遍性和代表性，因而也具備了較為廣泛的復制和模仿價值。因此，各地在扶貧開發過程中，應著重開展以下幾方面的工作：一是要找準產業發展方向。產業方向選擇上，應立足于現有的農業產業化龍頭企業和生產合作社等產業平臺，通過合理的制度安排，立足于激活貧困地區潛在的資源稟賦，盡可能在兩者有機融合下構建產業扶貧平臺，確立比較優勢。二是政府要以市場利益為導向，以扶貧產業發展為核心，全面統籌項目資源配置；統籌兼顧各個參與主體間的利益與公平，引導資源向貧困地區和貧困人口傾斜；要做好基礎設施配套和各項服務工作，盡可能地控制扶貧開發的交易成本，增加扶貧收益。三是引導農戶積極參與。在實施產業扶貧過程中，農戶自主權有限，因此要廣泛發動宣傳，增加貧困農戶的參與度，提高其組織化程度；在追求產業發展效率的同時，兼顧農民意愿和利益，增強扶貧產業的本土化進程，增強農戶在扶貧開發和未來市場交易中的獲利能力。

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