開展農村宅基地不動產登記工作面臨問題及舉措

郭雅純

（401120 西南政法大學行政法學院 重慶）

摘 要：我國是農業大國，農民人口眾多，農村宅基地管理向來是國土資源管理的重頭戲。多年來由于缺乏行之有效的管控措施，導致村干部和村民依法用地意識淡薄，片面認為土地屬于村產和私產，發放宅基地和使用宅基地的隨意性強，使農村宅基地存在嚴重違法問題，客觀上阻礙了當前宅基地不動產登記的順利推進。當前對宅基地及其所建房屋進行不動產登記，是為了維護農民的合法權益，促進農村社會秩序和諧穩定的重要舉措，是深化農村改革，促進城鄉統籌發展的產權基礎。采取行之有效的處置措施解決面臨的突出問題勢在必行。

關鍵詞：宅基地；不動產；登記；管理制度

一、宅基地不動產登記面臨的問題

當前一些地區宅基地不動產登記工作推進緩慢，主要面臨的問題一是未批先建多。由于村干部法制意識淡薄，錯誤認為土地屬于村產，可以隨意發放甚至賣地生財。村民視村干部的默許為合法，在沒有取得土地使用權的情況下肆意建房，行政監管力量薄弱，最終難以遏制違法建筑的落成，導致住宅用地粗放，村莊不斷外延；二是批少占多較為普遍。1987年實施的《中華人民共和國土地管理法》對農村居民宅基地用地標準做出了明確規定。隨著農民收入水平的提高，農民對居住的需求傾向高宅大院，甚至不惜高價購買土地。以往由于宅基地超占違法成本極低，造成了農村一戶多宅、一宅超占的現象；三是住宅建設隨意，侵街占道，破壞了村莊的整齊和美觀。

二、我國宅基地管理制度的歷史變遷

1982年2月13日起施行的《村鎮建房用地管理條例》第九條、第十二條規定：縣級人民政府根據省級人民政府規定的用地限額，結合當地的人均耕地、家庭副業、民族習俗、計劃生育等情況，規定宅基地用地面積；集鎮內非農業戶建房用地的面積標準，由縣級人民政府參照當地城鎮居民的平均居住水平作出規定。第十四條規定：農村社員、回鄉落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉定居的華僑建房需要宅基地的，應向所在生產隊申請，經社員大會討論通過，生產大隊審核同意，報公社管理委員會批準。1986年6月5日實施的《中華人民共和國土地管理法》第三十八條規定：農村居民建住宅，使用原有的宅基地、村內空閑地和其它土地的，由鄉級人民政府批準。農村居民建住宅使用土地，不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。第四十一條規定：城鎮非農業戶口居民建住宅需要使用集體所有的土地的，必須經縣級人民政府批準，其用地面積不能超過省、自治區、直轄市規定的標準。這兩部法律法規將利用非耕地建房的審批權限旁落在鄉級人民政府，并允許非本村集體人員申請使用宅基地。使得浪費土地問題十分嚴重，農村居民點建設分散，用地超標。至1996年實際占地已達2.47億畝，農村居民人均用地達到190平方米，超過規定的最高標準150平方米的27%。基于土地管理的嚴峻形勢，1999年、2004年兩次修訂了《中華人民共和國土地管理法》。新實施的《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，但是村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地除外；第六十二條規定：農村居民一戶只能擁有一處宅基地。其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村居民建住宅，應當符合鄉（鎮）人民政府的審核，由縣級人民政府批準。新修訂的《中華人民共和國土地管理法》上收了鄉級人民政府的審批權，對宅基地使用權主體有了較為嚴格的限制，集體所有的土地只能由本集體及其所屬成員享有使用權。

針對不同時期的宅基地遺留問題，國土資源部下發的《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》作出了具體規定。一是在宅基地使用權主體方面，對非農業戶口居民（含城鎮居民和華僑）因轉讓、贈與房屋以及經政府審批建房等方式占用宅基地的，分1982年以前、1982年——1999年兩個歷史階段，按法律法規規定進行確權登記。1999年之后，非本農村集體成員（含城鎮居民和華僑）使用宅基地的，不予確權登記；二是宅基地使用面積超占分三個時間點處理。因宅基地使用面積標準是1982年《村鎮建房用地管理條例》規定的，1987年寫進《土地管理法》。超占宅基地確權分1982年以前、1982年——1987年、1987年以后3個歷史階段。具體登記規定是，1982年《村鎮建房用地管理條例》實施前，農民集體成員建房占用的宅基地，范圍在《村鎮建房用地管理條例》實施后至今未擴大的，無論是否超過其后當地規定面積標準，均按實際使用面積予以確權登記；1982年《村鎮建房用地管理條例》實施起至1987年《土地管理法》實施時止，農民集體成員建房占用的宅基地，超過當地規定面積標準的，超過面積按國家和地方有關規定處理的結果予以確權登記；1987年《土地管理法》實施后，農民集體成員建房占用的宅基地，符合規劃但超過當地面積標準的，在補辦相關用地手續后，依法對標準面積予以確權登記，超占面積在登記簿和權屬證書附記欄中注明。

三、對完善農村宅基地確權工作的探索

一是以開展建設美麗新農村為契機，對條件成熟的村莊，將亂占亂建的宅基地統一收回，統一規劃，統一開發。由過去農民自建房屋轉變為村集體統一開發，建設聯片開發、功能完善、集約利用的多層住宅小區。在收回注銷農民原有宅基地后，按照一戶一宅原則重新分配住宅，并進行不動產登記。二是宅基地面積超占的處置。宅基地使用權是集體經濟組織成員專享的一種權利，必須體現公平和公正。如果對肆意超占宅基地行為不加制裁，必然引起其它成員的不滿。拆房推墻硬性退還部分宅基地也不能夠實現村莊的整體規劃，還會給農民財產造成極大損失，不利于社會安定。在實施不動產登記時可以對超占宅基地予以登記，超占面積在登記簿和權屬證書附記欄中注明。對于超占宅基地的用戶，根據其超占面積，按比例對其承包地進行調整，多占宅基地退還相應面積承包地的方式來處置，確保村民平等的享有權利，也在一定程度上實現了規范宅基地的管理。

參考文獻：

[1]1982年《村鎮建房用地管理條例》

[2]1986年《中華人民共和國土地管理法》

[3]1999年、2004年修訂后的《中華人民共和國土地管理法》

[4]國土資源部《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權工作的通知》（國土資發【2016】191號）