我國政府采購中的尋租行為及防治研究

王珺+董飛

（安徽財經大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030）

[摘 要]人類尋求的直接的非生產性利潤的非生產性活動即尋租行為，對社會經濟市場及經濟生活大環境都具有極大的負面效應。在我國政府采購規模逐步擴大的背景下，越來越多的尋租行為不斷出現，不僅浪費了社會資源，降低了經濟發展效率，也給市場公平競爭的穩定環境造成了巨大沖擊，更使社會形成腐敗滋生、猖獗的溫床。若不進行有效防治，勢必會造成更嚴重的后果并損害政府公信力。因此，本文將剖析政府采購活動中的尋租行為，探究該行為的表現及原因，進而對其防治提出有效建議。

[關鍵詞]政府采購；尋租行為；防治

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.10.083

[中圖分類號]F810.45 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）10-0-02

1 政府采購中的尋租行為

1.1 政府采購中尋租行為的內涵

布坎南認為，人們憑借著政府保護進行的尋求財富轉移而形成資源浪費的活動就是尋租行為。一個人在尋租，說明這個人在某事上進行了投資，被投資的這種事情實際上沒有提高，甚至降低了生產率，但確實給投資者帶來了一種特殊的地位或壟斷權利而提高了投資者的收入，租金也就是由此所得的收入。尋租行為的本質是一種對既得利益進行再分配的非生產性活動，本身并不能產生價值，但通過利益的再分配使財富由勞動者向非勞動者轉移。尋租行為包括設租和尋租兩個方面。

在我國政府采購活動中，政府采購資金的提供者——納稅人，將公共權力委托給政府部門的相關代理機構，由代理方通過供應商采購所需的貨物、工程和服務。在這個過程中，一方面，代理方掌握著資金的使用權和采購權，而“理性經濟人”的特性意味著其尋求自身利益最大化，會人為設置需求障礙，制造一個獲取超額利潤即“租金”的條件，這是設租；另一方面，我國政府采購活動中涉及的商品、服務、工程數量和價值往往較大，因此供應商之間存在激烈的競爭，而缺乏競爭力的供應商為追求更高利益，往往會通過賄賂、買通代理人等非法方式進行尋租，謀求供應特權。

尋租行為往往與政府過度干預經濟、壟斷有關，且這種行為會對經濟市場的公平競爭造成嚴重破壞，也會帶來社會資源浪費等諸多負面效應。

1.2 政府采購中尋租行為的表現

1.2.1 采購主管部門和集中采購機構之間的尋租行為

首先，政府采購主管部門負責制定政策、程序、采購規模及限額標準等政府集中采購的要素；其次，采購主管部門還擁有采購審批權，這會直接影響物品使用單位的抉擇。因此，為了達到獲取采購權、降低限額標準甚至增擴權力范圍等目的，采購機構可能會向采購主管部門尋租。

1.2.2 物品使用單位和采購主管部門之間的尋租行為

《政府采購法》使政府集中采購機構擁有的物品采購權增大，也正因為如此，為維護本單位的采購權，增加設租的籌碼，物品使用單位可能會在采購活動前向采購主管部門尋租。

1.2.3 供應商和集中采購機構之間的尋租行為

由于政府采購往往是大規模采購，很容易造成壟斷。由此，集中采購機構就具備了較大的設租籌碼，許多供應商在利益的驅動下，傾向于尋租以獲取高額利潤。

1.2.4 供應商和物品使用單位之間的尋租行為

一方面，物品使用單位擁有驗收權，在其采購權被削弱的情況下，可能會促使其在驗收活動中進行設租；另一方面，質量不達標、缺乏競爭力的供應商為順利通過商品驗收，可能會對物品使用單位尋租。

1.2.5 供應商和采購主管部門及結算中心的尋租行為

就主管部門而言，供應商為了得到供應權，可能會直接利用高額傭金等手段向主管部門尋租而省去向每一環節尋租的過程。就結算中心而言，供應商為避免貨款被拖欠，為了加速資金周轉，也可能會對結算中心進行尋租，使自身權益在結算中心處罰、監管機制不健全的情況下得到保障。

2 政府采購中尋租行為的原因

從上述表現可以看出，我國政府采購活動中尋租行為出現的主要內部原因是利益的驅使。“理性經濟人”假說認為，即便是政府官員，也會以尋求個人利益、追求個人滿足程度最大化為基本動機，因而，在政府執行采購任務的過程中，各單位往往會將追求個體利益與企業謀取自身利益的動機聯結起來進行設租、尋租，或在不具備監管等外部條件的情況下盡可能地“鉆空子”，以獲得超額利潤。具體而言，外部原因主要有以下幾方面。

2.1 法律制度不完善

首先，《政府采購法》這部指導性的法律具有全局性，需要一套健全規范的體系與之配合才能發揮最大效用。然而，截至目前，依舊有相當規模的相關配套法律法規亟需制定，如特殊要求項目的采購制度、政府各部門職權分配、采購限額規范等尚不明確，阻礙了法律作用的發揮，進一步提高了尋租行為滋生的可能性。

其次，地方頒布的相關法律法規存在滯后性，導致整個法律體系出現不統一、不協調的問題。不同的地方政府對《政府采購法》的認識往往不同，制定地方法規的時間節點也存在差異，各地方情況差異也使體系的落實和協調難度較大，這些都導致地方制度難以上升到法律的高度，操作性和實施效果較差。

最后，個別地方政府采購方面的預算編制和執行具有較大的隨意性，普遍存在追加預算、隨意變更政府采購計劃的現象，同時還存在采購項目申報沒有合理的約束和標準。這些地方松散體制下的政府采購必然夾雜著個人利益和政治利益，直接影響政府采購的正常化、合理化。

2.2 監管機制不健全

政府采購在我國發展中，供應商對此產生質疑并需要投訴的，均可向作為政府采購監督部門與管理部門的財政部門提出，而財政部門又是政府的下屬機構，這導致無法保證財政部門在處理問題時保持絕對獨立。此外，一些地方財政部門會同時賦予采購中心采購、監督、管理等職能，但輕視監管，導致監督管理機制混亂，提高了各部門參與尋租的可能性。因此，建立獨立的監管部門和合理的制衡機制尤為重要。

同時，監督資源不足，納稅人的“搭便車”心理等導致監管機構無法有效履行監管職責，甚至造成無人監督的狀況。

2.3 信息不對稱

一方面，政府采購活動專業性較強，因而，政府采購人員一般比委托者、供應商擁有更多可靠、及時、相關的信息。通常情況下，擁有更多的有效信息意味著擁有更大的競爭力，相關部分為了獲得有效的政府采購信息，普遍存在向采購人員等進行尋租的現象。同時，采購人員也可能將有效、可靠的信息作為籌碼進行設租，以實現個人利益最大化。

另一方面，目前，我國不具備較為完善、效率高的政府采購信息傳播系統。當前，政府的采購信息或利用網絡進行公開，或借用媒體渠道進行宣傳推廣，或由采購發起人直接將信息發送給達到標準的相關供應商。模式的單一的信息公開方式提高了掌握采購信息的官員利用信息壟斷進行設租的可能性。此外，部分地區由于客觀原因未能在政府采購網絡平臺上及時公開信息也加大了尋租、設租的可能性。

3 政府采購中尋租行為的防治

3.1 健全政府采購相關法律法規，規范政府采購運行機制

3.1.1 完善《政府采購法》并健全相應的配套措施

與政府采購相關的法律法規存在沖突及漏洞是尋租行為頻發發生的最直接原因，因此消除沖突、填補漏洞至關重要。各級政府要以《政府采購法》為中心，對供應商資格要求、采購代理機構資格標準、仲裁程序及考核標準等方面進行明確界定和補充，實現有法可依，執法必嚴。

3.1.2 制定合理的政府采購地方性法規

政府采購法的有效落實是一個系統性工程，因此地方政府應根據《政府采購法》等制定出與地方情況、政府采購特點相適配的政府采購地方性法規，規范地方政府采購活動，實現“自上而下”與“自下而上”的合理循環，從而降低設租行為和尋租行為發生的可能性。

3.2 健全政府采購監管機制

如果不對權利進行控制，就容易發生權錢交易等現象。因而，必須加快完善政府采購監管機制，從而充分發揮內外部的監管作用。首先，就內部監督而言，應確保采購權、驗收權、付款權三權鼎立，采購當事各方，即采購主管部門、集中采購機構、供應商、結算中心、物品使用單位之間形成相互制約的機制，同時明確各當事人采購權限，細化監督職責，一旦出現違法行為，及時控告檢舉，以進一步促進政府采購健康、有序運行。其次，外部監督需要從監察部門與社會監督入手。一方面，司法、監察、審計等部門應加大對政府采購活動的監管力度，并根據采購方式的不同明確監督重點；另一方面，充分發揮媒體傳播和社會監督的作用，將招標活動公之于眾，定期披露采購情況及相關報表，盡可能保證政府采購活動信息發布公開、準確、透明。

3.3 加強懲治力度，加大尋租成本

任何尋租行為必然伴隨著設租人與尋租人的成本—效益分析，當人對收入的期望值遠高于成本的期望值時，就很可能進行尋租以謀取更大利益。而加強懲治力度能提高尋租成本，降低尋租行為發生的概率。因此，應從嚴懲治設租、尋租行為，視情形惡劣程度合理制定處罰制度，使尋租者放棄尋租。

3.4 普及和完善電子化政府采購

目前，電子化政府采購逐漸興起。該模式一方面會增加采購效率，降低尋租發生率；另一方面，釆購模式轉化為政府采購人員—網絡—供應商的模式，政府采購活動的全流程通過電子記錄在案，可以及時公開采購活動規范、標準等信息，極大促進了采購活動各項信息公開、透明，抑制了尋租行為的發生。因此，政府要努力實現電子化采購，制定統一完備的采購目錄，普及并完善電子化政府采購。

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