我國預算制度歷史沿革概述

李靜靜

摘要：以史為鑒，才能推陳出新。雖然我國當前立法中并未對“預算”一詞做出法律釋義，但在學者研究及實務操作中被廣泛的使用著。我國預算制度的歷史發展沿革對我國當前國家及地方預算的進一步改革和發展具有歷史借鑒意義。

關鍵詞：預算；制度；沿革

預算在本質上就是對國家財政預算收入和預算支出的規范和管理。據史料記載，中國現代政府預算一詞于清朝末年最早出現。康有為在“戊戌變法”中提出“改革財政，編制國家預算”的財政體制改革建議，但因為變法以失敗而告終，事實上并沒有編制真正意義上的國家預算制度。光緒年問，為了推行新政，清政府制定頒布了《清理財政章程》，隨后，擬定《預算冊式及例言》，確定了預算年度，劃定了收支門類。由于當時清政府統治已經遙遙欲墜，各省成割據狀態，所以各省湊合的數字，只是形式上的統一。盡管如此，這次預算編制確實是我國的第一部現代政府預算。1911年10月出臺的《十九信條》規定，“本年度預算，未經國會議決者，不得照前年度預算開支”，同時規定，“皇室經費之制定及增減，概依照國會議決”。這在中國歷史上首次確立了現代財政預算的概念，標志著中國第一次有了制約皇室財權的制度規范。

1949年，《中國人民政治協商會議共同綱領》明確規定，建立國家預算決算制度，劃分中央和地方的財政范圍。1954年，第一屆全國人民代表大會通過的中國歷史上第一部社會主義類型的憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，分別把“審查批準預算和決算”規定為縣級以上地方各級人民代表大會的職權，正式確立了由我國地方各級國家權力機關對預算、決算進行審查批準的制度。然而，地方國家權力機關對預算的監督僅限于每年人民代表大會召開期間。而且，由于1958年大躍進和人民公社運動，涉及財政預算、決算和調整預算的規定都沒有經國家權力機關審議批準，便由黨內決定實施了。當時以黨的決議、文件代替法律，使憲法逐漸退出人們的視野。從建國初到1992年我國實行計劃經濟，在計劃經濟體制下，我國財政體系由中央財政和地方財政構成，但是，中央政府對整個的社會經濟生活實行嚴格的計劃管理和控制，不僅僅承擔全國性公共產品的提供責任，而且還承擔地方性公共產品的提供職責，甚至某些私人產品也由其提供。實際上，地方財政沒有任何獨立性，完全成為了中央財政的附屬物。雖然，1991年施行的《國家預算管理條例》明確規定“賦予地方相應的財政自主權”。但是，地方預算仍然由中央政府代為編制，地方預算的自主權受到一定的限制。

1992年鄧小平南巡談話和黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制，使我國的經濟體制改革和經濟社會發展進入了一個新時期。然而，改革開放以來的“放權”、“讓利”改革削弱了政府財力，財政收入的“兩個比重”（“兩個比重”是指財政收入占國內生產總值的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重）連續下降，1993年財政收入占國內生產總值的比重為12.31%，中央財政收入占全國財政收入的比重為22%，中央財政陷入困難，中央財政調控能力嚴重不足，中央與地方之間的財政關系紊亂、政府與市場關系不協調，妨礙統一大市場的形成。為適應新時期經濟體制改革和社會主義市場經濟發展要求，規范中央與地方財政分配關系，增強中央調控能力，調動各方面積極性，1994年實施了財政預算體制的重大變革，即實qy，分稅制”財政體制改革和預算管理的規范化、法制化改革。但是，由于濃厚計劃經濟色彩的地方預算管理制度沒有被完全打破，在政府預算體制方面沒有進行全面改革，地方預算自主無法取得理想的成效。

1994年3月22日，第八屆全國人大第二次會議審議通過了《中華人民共和國預算法》，1995年11月2日國務院第三十七次常務會議通過了《中華人民共和國預算法實施條例》，這兩部法律的頒布實施標志著我國政府預算制度和政府預算管理正式步入到法制化軌道，對于完善政府預算管理，規范政府預算行為，加強人大對政府預算的監督和制約都具有重要意義。

2003年10月，黨的十六屆三中全會進一步提出了“健全公共財政體制”的改革目標，并在此次會議中首次提出全口徑預算管理。全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出，要深化部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線改革，清理規范行政事業性收費，凡是能納入預算的都要納入預算管理，實行全口徑預算管理和對或有負債的有效監控。之后，我國政府預算改革朝著這方面逐步推進。2005年，國務院在《關于深化經濟體制改革的意見》中進一步指出，改革和完善非稅收收入收繳管理制度，逐步實行全口徑預算管理。2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的重點是經濟體制改革，經濟體制改革的核心是處理好政府與市場的關系；要改革預算管理制度，實施全面規范、公開透明的預算制度。黨的十八大和十八屆三中全會關于全口徑預算管理制度改革的要求，為新時期進一步推進全口徑預算改革指明了方向。

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了預算法修正案，新《預算法》自2015年1月1日起施行。新《預算法》不僅在第一條立法宗旨中集中表達了建立現代預算制度的理念、目標和核心制度，新法所有章節和條款都是緊緊圍繞這一法律精神來進行相應的制度設計，初步建立了現代預算制度的法律基礎，并為進一步深化預算制度改革預留了空間。