產學合作：從模式研究到國家制度建立的探索

張萌+張光躍

摘 要 職業教育產學合作，過去主要研究的是其合作模式和合作方法，這些模式主要停留在經驗層面的探索。隨著產學合作向持久和深度融合方向發展，迫切需要國家層面法律制度的建立，從法律上保障產學合作各方的職責、義務和規范各自的行為。通過對我國職業教育產學合作發展模式的回顧，借鑒發達國產學合作的歷程和經驗，我國應構建由國家、地方及產學指導機構構成的多級產學合作管理制度，并通過建立中介機構和遴選“產學合作”評價指標來監督和保證產學合作的有效實施。

關鍵詞 職業教育：產學合作；國家制度：法律規范；監督與評估

中圖分類號 G717 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）10-0046-05

一、產學合作發展模式回顧及其現狀

我國職業教育開展“產學合作”以來，堅持“洋為中用”和自主創新的兩條道路，先后引入了德國的“雙元制”產學合作模式、英國的職業資格證書教育產學合作模式、澳大利亞國家資格框架下產學合作模式以及北美的能力標準產學合作模式等。在學習和消化國外先進合作模式的基礎上，探索出適合我國國情的一些產學合作模式，如：職業院校與企業組建職教集團化的“校企一體”模式、“區域性產學合作聯盟”模式、企業與職業學院互相持股模式以及校辦廠、廠辦校等合作模式。在具體實施方式方面，有產學研合作、產教結合、工學結合、工學交替、半工半讀方式，也有雙元制、現代學徒制、合作教育等不同形式[1]。國家層面也出臺了許多支持開展職業教育產學合作的政策和法規。1991年10月《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》中首次提出了“產教結合”和“工學結合”的要求。1996年9月頒布的《職業教育法》指出：“職業學校、職業培訓機構實施職業教育應當實行產教結合。”2004年9月《教育部等七部門關于進一步加強職業教育工作的若干意見》提出，“推動產教結合，加強產學合作，積極開展訂單式培養”。2005年10月《國務院關于大力發展職業教育的決定》再次要求，大力推行工學結合、產學合作的培養模式。教育部在2014年發布的《關于開展現代學徒制試點工作的意見》（教職成[2014]9號）中提出，逐步建立起政府引導、行業參與、社會支持，企業和職業院校雙主體育人的中國特色現代學徒制。

隨后在2015年，職業教育與成人教育司發布《關于開展現代學徒制試點工作的通知》（教職成[2015]2號）。2016年12月16日，教育部高等教育司為貫徹落實《國務院辦公廳關于深化高等學校創新創業教育改革的實施意見》（國辦發[2015]36號）文件精神，創新產學合作協同育人機制，組織開展有關企業支持高校教師和學生共同開展產學合作協同育人項目。在國家的號召下，各地方政府也制定出相應的政策條例，支持和鼓勵區域內職業教育開展產學合作。2007年，山西省人民政府出臺《促進產學研合作推動科技成果轉化的實施意見》（晉政發[2007]29號），提出要組建產學研合作聯盟，并在煤炭、焦炭、冶金、電力、煤化工、裝備制造、新材料及旅游等八大支柱產業領域組建產學研合作聯盟。2007年2月，上海市出臺《關于本市推進產學合作培養高技能人才工作的實施意見》。2009年3月，山東濰坊市出臺《關于大力推進產學合作加快技能型人才培養的實施意見》。2009年12月，重慶市永川區推出《關于加強職業教育產學合作辦學的指導意見》。這些措施有力推動了各地產學合作教育發展，并在各種模式實施和推廣中，逐步將“產學合作”由一個單一的概念，演變為具有特殊性、常態性和普遍性意義的職業教育創新理念。

國家和各級政府的積極推進，職業教育產學合作在我國開展取得了一定成效，促進了我國職業教育發展和理念的創新。但長期以來，職業教育“產學合作”研究的重點主要針對不同的合作模式和合作經驗，各種形式的“產學合作”基本上還處于一種模式探索和方法創新層面，如：工學結合培養模式、“雙元制”培養模式、訂單培養模式、新型學徒制培養模式及頂崗準就業實習模式等，這些模式主要停留在經驗層面的探索上。產學合作的雙方主要是職業院校積極而企業往往處于被動狀態，參與產學合作的各個主體之間存在體制間的壁壘，各自為政，缺乏部門、機構統一協調運行的保障制度，相應的政策和法律制度還有待完善。受地域、條件、環境及實施對象的限制，產學合作表現出即時性和短期性，難以持久，深度融合和長久合作機制還沒有形成。國家和各部委雖然出臺了一些相關政策和法規，但大多僅僅是原則性規定，切實有效、可實際操作的國家制度機制還沒有真正建立和完善起來。產學合作的深度融合仍面臨諸多困難和問題，其核心是缺乏行之有效的國家制度來保證職業院校和企業的合作[2]。因此，職業教育產學合作的深入研究應有一個轉折和提升，即從合作的模式研究轉向國家法律制度建立的研究；從微觀研究轉向宏觀研究；從實踐性問題研究轉向理論和制度研究；從單一的校企層面問題研究轉向政府層面機制研究；從產學雙方關系的研究轉向對其成效和過程監督和評估的第三方職能研究。

二、產學合作國家制度的法律規范功能

世界各國在發展職業教育產學合作過程中，政府都實時制定出各種制度和法律來支持和保障產學合作的開展。德國在1969年9月制定了《聯邦職業教育法》，隨后頒布的《企業基礎章程法》和《青年勞動保護法》，對企業的培訓進行了全面規范，國家立法干預產學合作，賦予“雙元制”作為開展產學合作的法定身份[3]。美國國會1862年通過 《莫里爾贈地法》（The Morrill Federal Land-Grant Act），首次搭建起了學校與農業之間、知識與技能之間的橋梁，標志著產學合作的形成。隨后在1963年頒布《職業教育法》，1982年通過《工作培訓合作法》，1994年又推出《從學校到工作機會法》，美國通過立法使企業與學校開展合作教育計劃，實施教育為工作準備的生計教育（career education）[4]。英國在1964年推出《產業訓練法》，1973年又頒布《就業與訓練法》，這兩部法案明確和強化了教育部門與產業部門在職業領域開展產學合作共同承擔的職責，推動了英國現代產業訓練制度的建立與完善，并從國家層面立法保證職業資格證書教育和工讀交替學徒培訓制的實施，在促進產教結合方面取得了顯著成績。日本在1951年6月推出《產業教育振興法》，用法律形式規范職業教育產學合作，1958年7月設置“產學合作委員會”，1960年12月制定《國民收入倍增計劃》，確立了產學合作的職業教育體制，并在全國實施。1978年推出多次修改的《職業訓練法》，使產學合作制在法律框架下在全國順利開展[5]。

國外職業教育的成功范例有力地支持了產學合作是職業教育創新發展的必由之路，分析這些國家產學合作模式，其最大特點是各國政府建立了完善的法律和制度，通過法律法規體系規范參與產學合作各方統一協調運行、各盡其職，有效保障了各級產學合作的成功展開。

（一）規范合作各方的權利與職責

職業教育中，產業、教育及監管的組織管理體制彼此分割，產學合作各方處于不同行業、不同系統、不同領域，要實現產學深度合作和有效對接，權責分擔，必須有國家法律制度統一協調和規范，通過法律法規政策規范合作的主體與客體，各自的工作內容、承擔的責任、享有的權利以及對社會的義務等。

（二）規范合作各方的利益分配

利益與風險并存是職業教育產學合作不能回避和不穩定的因素。我國產學合作的瓶頸體現在法律制度實際操作性相對欠缺，最為深刻的是利益分配和風險共擔制度不完善。產學合作各方由于對利益分配有不同的目標值，特別是對產學合作成果與智力資源效益的歸屬權、產學合作涉及的其他參與組織的利益分配，往往存在較大的分歧。通過國家制度和法律的建立與完善，能夠規范參與各方的利益分配、利益共享和風險共但機制，使產學合作各方合作愿望和合作持久性增強。

（三）法律的規范與制約

職業教育產學合作涉及多元主體，涉及企業、學校、金融及中介評估機構多種社會關系，需要完善和統籌各種社會關系及明確相關主體責任的法律責任。國家法律制度的建立，可以從法律層面確立對各個社會關系的統一調節和制約機制，使各方各盡其職，形成合作力量，從而解決長期以來教育主管部門不能對企業進行足夠約束的難題。對參與產學合作的主體而言，從法律上明確企業必須接納學生到企業參加實習和實訓。此外，對職業院校的未成年人學生參與企業實習，也應有明確的法律保障學生的相關權利不被侵害。

（四）規范財政支持

產學合作需要中央和地方的財政支持和投入，通過國家法律制度將產學合作的經費來源納入各級財政預算，規范資金的正確使用，對套用或挪用財政專項資金的各方給予相應的法律處罰。明確國家資金投入的作用主要體現在社會效益上，譬如：增加學生就業率，校企文化建設，促進企業和學校為社會培養更實用的人才、保持社會穩定等。規定產學合作的財政資金投入必須專款專用，對職業院校主要通過設置產學合作專項經費進行控制，對企業而言，即使財政少投入或不投入資金，也應出臺對企業用工、稅收減免等方面的制度和相應的優惠政策予以補償。

三、多級政府管理的產學合作制度構建

產學合作政策和法規制度的建立是國家實施職業教育方針，推動地方經濟發展，促進就業的準則和行為規范，引導企業和職業院校合作的意志和行為的重要保證和依據。

在市場經濟條件下，解決職業教育產學合作的困難和問題應主要依靠市場機制，從市場中找辦法、找出路。但是，這并不意味著政府可以不管或者少管，沒有政府參與的產學合作是一種游離、不穩定的利益合作，合作雙方很難長久堅持和深度融合。產學合作必需在政府的指導和監管下進行，由各級政府制定各種制度來保證實施。政府既是職業院校和企業的舉辦者或管理者，又是“院校—企業”雙方實現合作的重要保障和粘接劑。政府在產學合作中，可扮演雙重角色：一是扮演企業的角色，通過資助和制定一些管理政策來支持企業的發展和開展產學合作；二是扮演職業院校的角色，通過制定符合社會需要的教育方針和評估指標體系來規范職業院校的發展和促進產學合作。同時，政府還可以直接參與或委托第三方對產學合作的過程和效果進行監督和評估。

職業教育產學合作的深度融合和長久機制的建立可以通過構建多級政府管理制度機制來實施。這種管理機制由三個層級和一個第三方的監督評估機構組成[6]，見圖1。

第一層級為國家層面的決策制度構建，由國務院相關機構、財政部、教育部、人力資源社會保障部等組成，主要是制定《產學合作法》《職業教育企業資格法》《學生勞動保護法》等法規文件。《產學合作法》規定產學合作當事人（企業與職業院校）的參與資格、合作方式、合作程序、合作合同、質疑與投訴、監督與檢查、法律責任等條例；《學生勞動保護法》對學生勞動對象安全保護范圍，未成年人的保護、確定勞動環境、勞動條件等，明確預防和處理意外傷害的管理機構、管理辦法，建立責任應急機制等；《職業教育企業資格法》要明確參與產學合作企業的資質，并非所有企業都適合開展產學合作，重點依托國有大企業或行業龍頭企業，規定參與校企合作企業應享受的國家政策、財稅優惠條件和獎勵辦法等，對涉及產學合作的相應政策和法規進行規定，組織并籌措政府、行業、企業、社會等各方面的資金，并制定合理的資金管理和使用辦法。

第二層級為地方省級決策制度的建立，主要由省級政府辦公廳、財政廳、教育廳及人社廳等機構組成，其任務是按照上述國家層面的法律、法規文件制定出各地相應的實施細則，組建地方政府層面的產學合作指導機構，對產學合作進行指導和調控，利用行業和部門的優勢，依據政府《產學合作法》《職業教育企業資格法》《學生勞動保護法》制定相應的地方制度和實施辦法，譬如：遴選合作企業和職業院校，協調和規范合作各方的職責、權利與義務、利益分配和風險共但，委托教育中介組織制定產學合作評估指標體系和監管措施，搭建合作平臺，為企業和職業院校雙方提供信息和交流平臺，加強對內對外的宣傳，營造社會氛圍，為產學合作提供適宜、寬松的政策、資金和社會環境。

第三層級是產學合作的運行層面。2011年教育部印發了《教育部關于充分發揮行業指導作用推進職業教育改革發展的意見》，強調了行業對職業教育指導的重要性，強調要完善機制，探索和構建職業教育行業指導工作體系，充分發揮行業在指導產學合作中的重要作用。產學合作的運行層面由行業協會、各級教育部教學指導委員會、合作企業及職業院校組成，主要的工作是制定產學合作的標準、合作目標、合作計劃、合作內容及相關的學習資源開發，對產學合作的理論和實踐進行研究，為國家和地方制定職業教育產學合作政策、法規、制度和措施提供依據。

產學合作的監督和評估實施組織，是存在和獨立于介于政府、學校、企業三方之間，以提供產學合作的評估和監督服務的中介機構，是一種相對獨立的專業組織，可由政府委托第三方中介組織或直接由中立的教育評估機構實施，其主要任務是對產學合作各方進行監督和過程控制，制定評估指標體系、過程監控、信息反饋和評價反饋等制度條例。并將監督和反饋信息送達政府、職業院校和企業，同時對外發布產學合作評估報告。

四、產學合作的評價和監督指標體系構建

職業教育“產學合作”活動實施過程中，對合作的效果、質量和水平需要進行客觀的認定和評估，產學合作的過程也需要對參與各方進行監督。中介機構對產學合作質量的評估和監督就是通過動態獲取產學雙方及社會的主要信息，按事先制定的評估指標對信息進行統計分析和科學評價，形成評估報告和反饋信息，是客觀、公正、公開、具體評價產學合作質量和社會效果的主要方法。我國現行的產學合作評估體制中，基本由政府壟斷，沒有其他權力機構對其進行約束，難免出現不真實甚至弄虛作假。此外，對評估的過程和最后的結論都有很強的封閉性，評估主體采集的數據來源、評估方法和指標體系缺乏系統性和透明性，沒有調動企業積極參與產學合作的主觀能動性。

產學合作的質量和過程監控需要獨立于政府、學校、企業的第三方機構即中介機構來完成。在國外，一般是通過依法成立的獨立的社會“中介團體”（Intermediary Body）對產學合作各方進行評估和監督，出具客觀的評價報告，并定期向社會進行公布。這些社會中介組織往往受政府的委托和資助，接受產學合作雙方的申請，開展對產學合作質量和社會效果的鑒定。中介機構的基本職能是在評估服務中進行溝通、協調、監督和對服務機構完成信息反饋，具有相對獨立的地位，能提供專業性評估服務，獲取的信息要客觀、公正，價值取向應保持“中立和公平”[7]。我國職業教育“產學合作”的評價與監督，可以借鑒國外的思路，并按圖2所示的框架結構進行。圖2中的中介機構可以是政府指導下的第三方機構或者是具有專業資格的民營組織，其主要任務是獨立完成對產學合作內容、過程、質量、社會效果及存在問題的評估和監督，并出具客觀、公正、權威的評價報告。中介機構的工作對象面向四個方面，與各個對象之間的工作信息是雙向流動的。對政府，是提交產學合作的年度評價報告和對產學合作的開展提出政策建議；對產學合作雙方，給出評價、監督和信息反饋；對行業和產業協會，則對其制定的產學合作標準、內容、考核方式進行反饋與指導。中介機構對職業院校和企業的合作評估至少包括四個評價子系統：企業、職業院校的質量評價系統、具體合作項目的質量評價系統、產學合作的社會效益評價系統、學生在企業實習質量綜合測評系統。以這四個評價指標為一級指標，每個一級指標又可分解為多個二級指標，根據需要，每個二級指標還可以分解成若干個三級指標，各一級指標和其包含的二級指標的主要內容如下。

（一）企業質量評價系統

評價指標包括：參與合作的愿望、合作的歷史背景、企業文化的氛圍、對國家產學合作法的理解和執行情況、學生實訓和生活環境、企業師傅參與比例、產學合作計劃的制定、提供實習的經費、設備和材料的投入、產學合作儀器設備的使用率、學生工作崗位的安排、合作檔案的建立、與學校分享合作成果及產學合作良好氛圍的塑造等。

（二）職業院校質量評價系統

評價指標包括：完成產學合作協議的效果、合作歷史、產學合作教育工作計劃與總結、學校領導對產學合作的重視程度、激勵機制的建立、實習經費投入、學校教師參與合作的比例、實習計劃和內容安排、學生就業指導、指導教師工作態度、對社會人才需求了解程度、教師參與產學合作科研情況、合作企業的遴選、校企共建校外實訓基地、實習管理和組織機制、學生完成實習目標等。

（三）具體合作項目的質量評價系統

具體指標為：完成產學合作計劃書、雙方指導教師合作愿望、校企文化的融通、完成產學合作的成果、學生的綜合素質，職業能力培養、體能素質、學生實訓環境考核、優秀學生成為企業員工、產學合作成果以及社會的認同感等。

（四）學生在企業實習質量綜合測評系統

評價指標包括：學生的職業態度、知識技能的掌握、團隊合作能力、獨立工作能力、公共職業道德、社交能力、上進心、法制觀念、組織紀律、創業能力、用人單位的重視度、對企業和學校的認同感等。

（五）產學合作的社會效益評價系統

評價指標包括：學校和企業的社會聲譽、媒體輿論影響、行業協會信息反饋、學生就業率、畢業學生的社會認可度、社會服務成果、社會獲獎與榮譽及教育評價機構公布的影響因子等。

上述各項評價指標中，可按照評估要求分成不同的層級并分配不同的權重，各個測評指標的權重系數可根據考核的期望值和重要性確定，權重的分配是動態的，可以根據產學合作教育的特征和不同時期社會的需求進行實時調整。其中職業院校、企業和學生實習評價指標的權重系數要高于其他各項評價指標，這樣更能體現產學合作實際效果。按上述評價指標設計出各種產學合作評估和監督表格，分別對參與產學合作的各個子系統進行評價，根據各子系統的分值高低，就可以評價出他們對產學合作國家法律制度的執行情況、承擔的責任和義務、利益分配與風險共擔、產生的社會效益等數據信息，作為政府和社會對產學合作效果考核與促進的依據。

參 考 文 獻

[1]張書義. 國外高等職業教育“產學合作”模式及其啟示[J]. 信陽師范學院學報：哲學社會科學版，2009（7）：73-76.

[2]楊真. 現階段我國校企合作模式分析及發展建議[J]. 河南教育：中旬，2011（9）：61-64.

[3][4][5]賀國慶，朱文富.外國職業教育通史：下冊[M]. 北京：人民教育出版社，2014：10-16.47-49.97-98.

[6]耿潔. 職業教育校企合作體制機制研究[D]. 天津：天津大學，2012：150-154.

[7]霍妍. 產學研合作評價指標體系構建及評價方法研究[J]. 科技進步與對策，2009（10）：125-128.

School-enterprise Cooperation： Exploration from Model Study to the Establishment of National Institution System

Zhang Meng， Zhang Guangyue

Abstract The study on cooperation between enterprises and vocational colleges mainly focuses on its cooperation model and cooperation methods in the past， and these models and methods mainly stay in the experience level. With the deep development of the cooperation， it is urgent to establish national laws system to protect the cooperation partys duties， obligations to regulate their behavior. Through the review of the status of the cooperation in vocational education， learning from foreign developed countries in the cooperation between enterprises and vocational colleges， we should build the multi-level cooperation management system by the national， local and industry-oriented institutions， and it is also necessary to establish an intermediary organ and select the evaluation index to supervise and make sure the industry-academy cooperation to carry out.

Key words vocational education； school-enterprise cooperation； national system； laws system； supervision and evaluation

Author Zhang Meng， lecturer of Chongqing Industry Polytechnic（Chongqing 401120）； Zhang Guangyue， professor of Chongqing Industry Polytechnic