淺議城市居民小區違建治理

馮蘭會

摘 要：通過分析小區違建對社會公平、法治社會建設、鄰里關系和建筑安全的危害，以及與現今法律法規不健全、城管授權不明確、物業缺乏執行能力及意愿和居民自主治理不具約束力的治理困境，根據奧斯特羅姆的公共組織理論，運用公共權力與私人體制相結合的方法，提出應該從明確界定居民空間權利的角度完善相關法律法規、加強城管行政職能和提高行政效率、授予物業行政權力和鼓勵居民自主治理、加強監督等治理對策。

關鍵詞：城市居民小區；違建；治理

中圖分類號：C916.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）16-0192-04

現如今，大部分小區都存在違建現象，業主們作為追求自身利益最大化的理性人，都十分熱衷在住宅區內違建。這一現象屢禁不止，不僅影響了鄰里和睦關系，影響城管和物業對小區的治理，更影響了社會的長期穩定。本文從小區違建的類型、危害和治理現狀與困境進行分析，提出治理對策。

一、小區違建的類型

違建的主要類型有占用頂樓空間、私建地下室和占用公共用地這三種。

（一）占用頂樓空間

樓頂作為小區的公共空間，主要是供本樓棟居民晾曬衣服、被子之類的東西，但是，許多頂層住戶為了擴大自家休閑區域，在樓頂加蓋違建物，嚴重侵犯了其他業主的合法權益，并且造成了巨大的安全隱患。例如南寧市江南區的某小區在2013年交付使用時，頂樓大多都是超過200平米的復式樓，約15戶業主的樓頂上均出現違建現象，總面積多達2 400平米。由于樓棟的房頂高度有限，部分想私建陽光房的戶主見樓頂無法再加蓋就向下挖掘。40多厘米深的凹坑嚴重地破壞了房屋的保溫層和防水層，只剩下一些皮線裸露在外面，坑槽周邊散落著凌亂不已的磚頭和木板，由于施工引起的強烈震動使得臥室和客廳的墻皮大面積地脫落。

（二）私建地下室

隨著社會經濟的發展，市民們對居住條件的要求也逐漸增高，已經買完的房子其面積無法改變，于是一些居住在一樓或者別墅區的居民就想到了增加房屋面積的好辦法——私建地下室。吉林省長春市私挖地下室的現象出現得越發頻繁，市里某別墅小區內不少業主爭相私挖地下室，面積普遍在200平米左右，設置包括酒窖、健身區、電影院等，有的甚至挖到了地下五層。在這個別墅區里，住戶們對于開挖過后懸在空中的煤氣管道置之不理，對于私自開挖對附近山體可能造成的山體滑坡等危害也全不理會，甚至保安員巡邏時看到給地下室倒土的卡車也裝作沒看到。

（三）占用公共用地

隨著生活水平的提高，越來越多的居民隨意在小區空地畫圈占地來停車或者私自搭建小倉庫來裝些廢舊物品，有的小區居民甚至圈占公共綠地種植蔬菜，諸如此類占用小區公共用地的違建行為層出不窮。江蘇南京下關區的一所私立幼兒園由于學校教育用房面積不足，就用鐵柵欄將住宅小區兩幢樓之間一塊足足有200平方米的空地圈占起來，在空地上設置滑滑梯等娛樂設施，只留下一處小鐵門供日常進出，不用時就在鐵門上加了把鎖，使得這塊小區公共用地完全被幼兒園獨立支配。但是，該小區建設初期就沒有留下足夠車位，也沒有地下停車庫，自從幼兒園圈占了小區這塊空地做室外游樂場，就加劇了小區停車問題。

目前關于違建還沒有標準的概念。一般就是指違反了《中華人民共和國城市規劃法》規定，未經規劃土地主管部門批準，未領取建設工程規劃許可證或臨時建設工程規劃許可證，擅自建筑的建筑物和構筑物。小區違建即是指在小區內的違法建設。由于小區居民盲目跟風，抱著罰不責眾的心態跟隨違建業主一起違建，這種行為侵犯了所有小區業主的合法權益，同樣包含違建業主本身。而且房屋的建設是有嚴格的建筑安全標準的，任意對房屋結構進行改變都會直接影響到樓體的安全。面對違建行為，我們必須依靠公共權力來維護我們的合法權益。

二、小區違建的危害

（一）影響社會公平

黨的十七大提出：“實現公平正義是中國共產黨人的一貫主張，是發展中國特色社會主義的重大任務。”在新的歷史階段，社會主義和諧社會需要公平來作為一個標尺，衡量社會的和諧度，積極調動人民群眾的主動性和創造性投入到社會主義事業的建設中去。占用頂樓空間、私建地下室、占用公共用地都是占有了不屬于自己的利益，侵犯了他人的利益，影響了社會公平，不利于社會主義和諧社會的建設。

（二）危害法治社會建設

小區違建業主無視國家、地方頒布的法律法規，以個人利益為前提，違法建設自家的房屋，藐視法律的權威，損害遵紀守法的小區其他居民的合法權益，政府公信力也會消解[1]，不利于法治社會的建設。

（三）影響鄰里關系

小區違建行為嚴重破壞了小區的形象，影響了居民的正常生活，并且導致小區垃圾成堆、臭氣沖天，大量的違法建筑還容易產生許多的建筑垃圾，嚴重影響小區的衛生環境。伴隨著違建而來的外來工作人員，同樣加劇了小區的治安問題[2]。而且，居住在高樓聳立的小區里，居民們之間的情感交流程度、信任度都遠遠不及在以前的小區，因此，違章建筑更加容易引發小區鄰居之間糾紛，激化物業與業主之間的矛盾。有時甚至在調解失敗之后發展到口頭對罵，大打出手，嚴重影響了小區的鄰里和諧關系。

（四）存在建筑安全隱患

小區里違章建筑往往都沒有國家認定的合法的設計建筑單位設計，沒有嚴格履行建設的監管程序，沒有合法的建筑施工單位施工，施工標準低、質量差，存在安全隱患，有的甚至會堵塞小區安全通道和消防通道等。有時，由于強制拆除違法建設直接涉及到個人利益，當事人在執法部門行動時往往會采取極端行為加以阻撓，以暴力手段對抗執法，有些案件甚至造成了較大的社會影響，擾亂了社會秩序[3]。

三、小區違建的治理現狀及困境

（一）治理現狀

現今，我國城市居民小區違建治理現狀有三方面：第一，職能部門制定相關法律法規強制整改。例如，2011年4月27日，北京市住建委下發《北京市住房和城鄉建設委員會關于制止、報告物業管理區域內違法建設和違法經營行為的通知》；2013年1月23日福州市人大常委會修訂《福州市物業管理若干規定》；2016年3月1日根據市委市政府安排，蘭州市住房保障和房產管理局近日下發了《蘭州市物業小區安全生產整治工作實施方案》《蘭州市物業小區違章建筑排摸整治工作方案》。第二，城管和物業聯合整治。例如，江蘇南京市金沙江東街附近某個高檔小區，部分住在頂樓的業主們偷偷在自家露天陽臺上搭建了各色各樣的房屋33處，這讓所有居民感到害怕，生怕樓頂上違建的房屋太重，令樓梯承重墻難以承擔，紛紛投訴至物業。物業公司找到業主后下發整改通知書，制止其違規搭建陽光房，但是由于物業沒有執法權，違建業主們既拒絕見面，又不愿意停工，物業即向當地城管部門反映，聯合城管部門一起控制違建。但是，由于小區業主會和城管“躲貓貓”，導致違建難拆[4]。第三，居民自主治理。以上海市松江區某小區為例，該小區二期有住戶1 400多戶，3/4人口為外來人口，大多為30～40歲的白領。據調查發現，該小區存在眾多問題，最嚴重的是群租問題，數量多達三四十戶，特別集中在小區別墅區，經多次勸阻后仍無明顯效果。因此，希望能通過居民自治的方法，形成統一化管理，在這樣的情況下制定出《居民公約》。但是，由于居民自治的獎懲多以道德和精神層次方面，只能在前期對違建業主起到震懾作用，久而久之，居民便會消極對待，致使名存實亡，違建現象過后仍出現[5]。

（二）治理困境

1.法律法規不健全。雖然不少省份城市如今充分重視違建問題，但是制定的相關法律法規文本不健全，不足以解決此問題。首先，部分城市制定的法律中雖然規定私建地下室、占用公共綠地等為違建，但是違建方式層出不窮，法律很難完全列舉出所有的違建方式，同時，法律也并沒有清楚地規定操作規則和試用流程；其次，在已知出臺的關于違建的法律法規中，鮮少有明確指出違建所需承擔的法律責任，即使在訴訟到法院的情況下，大多數的判決也都是責令拆除，對違建業主沒有實質上的損害，并不能從根本上遏制違建現象，同時造成了極大的財富浪費；再次，違建執法機構——城管依法執行不健全，不按照國家規定的法律文本去執行；最后，國家相關部門雖然制定了不少法律，但是僅處于發布狀態，大多數并沒有得到貫徹落實，人們不知道相關法律，自然會出現違建現象。

2.城管行政職能授權不明確。《中華人民共和國城鄉規劃法》等相關法律法規的規定，城管作為解決違建的執法部門，要不遺余力地發現并拆除違建，發揮中堅力量。但是，就目前違建現象如此嚴重，城管部門人力有限、精力有限，在沒有人員舉報的情況下，難以發現違建行為[6]。另外，城管素質參差不齊，不同的地方城管執法水平不同，致使違建處理效果也不同。如深圳市不斷加強城管文明執法、人性執法教育，不斷提高執法水平，違建處理效果明顯好轉，而南京等地城管暴力執法，與業主發生直接沖突甚至拳腳相加，致使違建業主抵觸城管執法，違建處理難上加難。再有，城管部門查處一起違建從立案到執行完畢至少需要一個月以上的時間，同時還需要每天安排專人進行停工拆除監管，往往力不從心，也給業主利用空隙時間進一步加強違建的可能[7]。

3.物業缺乏執行能力和執行意愿。物業沒有執法權，在發現小區存在違建現象時給業主下發整治通知書，由于不具有法律效應，業主常常不予理會。之后物業通知城管來執法，中間不僅耗時費力，還有部分業主可能不予配合，增加監管成本，造成資源浪費。同時，物業作為維護業主利益和服務業主的企業，常常在就算知道業主存在違建行為的情況下也會假裝視而不見，毫無執行意愿，更有甚者可能在城管執法時幫助業主躲避責罰，導致解決違建問題遙遙無期。

4.居民自主治理不具約束力。即使小區居民形成了居民自主治理環境，但是由于其不具有約束力，對違建問題的治理也束手無策。首先，由于業主們都住在一個小區，礙于面子問題，可能即使在發現有違建問題存在的時候也選擇視而不見，不會想去管。其次，就算有的居民實在看不下去了想要管，但是本身居民自主治理是沒有執行能力的，違建業主根本置之不理。再次，在自治組織管理不成的情況下，小區居民去舉報，但是這一過程費時費力，還會產生一定的成本，很多居民到最后也就會放棄。

由于法律法規不健全、城管行政職能授權不明確、物業缺乏執行能力和執行意愿和居民自主治理不具約束力的治理困境，加上違建本身的隱蔽性和居民的盲目從眾、法不責眾的心理，違建現象日益加劇，所以要從更加系統的方面來治理違建問題。

四、治理對策問題展望

鑒于現有的方式都無法徹底解決小區違建問題，本文提出借鑒奧斯特羅姆的組織理論，運用公共體制與私人體制的多方面的結合的方案來解決違建問題。

（一）從明確界定居民空間權利角度完善相關法律法規

空間權作為公民、法人或其他組織利用土地地表上下一定范圍內的空間，并排斥他人干涉的權利[8]。首先，立法機關必須制定完善法律，明確界定居民空間權利，并明確指出如何利用公共空間來贏取經濟收益。而小區的頂樓、公共用地都是小區居民共有的，如果某一業主私自使用就是侵害了其他所有者的合法權益，理應受到處罰。其次，地方立法機關按照國家立法機關制定的法律結合本地實情，因地制宜地制定相關法規，確定當地居民的合法空間權利。最后，必須合理利用各種媒介來宣傳制定好的法律法規，讓居民們能夠時刻了解相關法律法規，避免出現違建問題。

（二）加強城管行政職能，提高行政效率

城管部門作為一個公共部門應該加強其管制職能，城管作為秩序維護者對秩序內容的具體主張應該強調去建立一種正當性的秩序狀態。在治理違建問題時，城管有著積極主動的行為去管理，對違反規定的小區業主進行處罰。同時，對違章建筑的治理設置“第一時間發現、第一時間拆除”的要求，明確處置時限和處置規范，完全杜絕因處置時限不明確、不具體而被迫延遲執法，最終不了了之情況的情況，提高了違建治理效率[9]。斯考切波在談及國家能力時，特別強調“忠誠且有技能的官員”，就是強調了國家行政人員的理念和能力。城管作為國家行政人員必須跟國家制定的法律政策理念一致，同時加強自身的行政能力，把握國家法律政策的精神實質，快速付諸行動，并能根據違建治理過程中出現的情況靈活有效地推進，對可能遇到的各種困難有所預計并能制定對策，對各種突發情況準確判斷，從容應對，正確決斷[10]。明確授權限度，清楚在不同的情況下使用不同的執法方式。例如在違建業主情緒激動無法安撫甚至武力抵觸城管執法時可使用暴力執法，而在其情緒不是很激動，可被安撫和穩定時可使用柔性執法。

（三）授予物業行政權力

城管授予物業一定的行政權，但行政權力必須限制在政策議程中。首先，一旦物業發現有居民違建，就向城管提出議程，提供違建信息；其次，物業規定內部管理條例，對違建業主進行通告批評；最后，為防止物業為了業主和個人利益置自身職責于不顧，城管可對物業實施績效管理，對違建問題發現并治理得當的物業給與物質與精神獎勵來促進其盡心盡力做好工作。同時，物業必須及時獲取到違建相關法律信息，及時地提醒居民相關的法律法規，避免業主因為無知而違建。

（四）鼓勵居民自治，加強監督

小區居民自治倡導的是業主對物業進行自我管理，城管部門必須給與該自治組織完全的自主權，不得隨意地利用行政權力來干預涉及活動。同時，自治組織制定內部的所有規則，成員必須遵守。亞里士多德曾經這樣評價過自治組織：“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關懷著自己所有，而忽視公共事物；對于公共事物的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事物。”[11]為了培養業主們的自治理念，同樣可以通過物質獎勵來吸引業主們的參與意識，并鼓勵小區居民們相互監督和舉報，而礙于鄰里之間面子問題，為了保護居民的信息隱私，可不實名舉報，轉移到物業方面來處理；對于檢查屬實的情況在公告欄上予以通報批評和責令拆除的警告，并在一段時間后進行回訪，查看違建拆除情況，對結果進行總結。

五、結語

通過從明確界定居民空間權利角度完善相關法律法規、加強城管行政職能提高行政效率、授予物業行政權力和鼓勵居民自主治理加強監督，通過多元主體參與，希望形成系統的治理措施，解決城市居民小區違建問題。

參考文獻：

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[11] 亞里士多德.政治學[M].吳壽彭，譯.北京：商務印書館，1965.

Abstract：Through the damage of the residential illegal construction to the social equality，the rule of law society construction，neighborly relations and construction risk，And the governance dilemma that current laws and regulations are not sound，city management authorization is not clear，tenement lacks the ability and wish to execute and resident of autonomous governance is not binding，according to Ostroms public organization theory，using the way of public power with private system，put forward the countermeasures that we should clear the definition of resident space right from the angle of completing the relevant laws and regulations，strengthen the city managements administrative functions and improve the administrative efficiency，award the tenement administrative power and encourage residents autonomous governance，strengthen the supervision.

Key words：urban residential community；illegal construction；governance

[責任編輯 陳 鶴]