高校專項經費管理改革研究

彥++吳迪

【摘 要】 隨著高等教育事業的蓬勃發展，近年來我國高校的專項經費規模呈現大幅增長的趨勢，而財政管理體制的深入改革提高了對高校專項經費管理的要求。文章以廣東省“創新強校工程”專項經費為例，總結廣東省在進行高校專項經費管理改革方面出現的諸如缺乏有效的競爭性分配機制、完善的績效評價體系、對專項經費的內部審計以及現有的管理制度不符合學科建設規律等問題。為了進一步提高高校專項經費管理水平，促進我國高校專項經費管理改革，應從以下兩方面進行改進：宏觀方面，應優化政府管理體制，使之符合高校學科建設的要求；微觀方面，高校應從前饋、同期、反饋三個階段對項目的實施加強控制，使項目的建設更好地服務于高校的總體發展目標。

【關鍵詞】 專項經費； 資金管理； 改革

【中圖分類號】 F812.2 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）11-0120-03

引 言

隨著財政部門對高等教育的投入日益增加，對財政專項經費的管理成為提高財政專項經費使用效益的關鍵。現階段國內高校專項經費的統籌和支配權掌握在政府部門手里，在財政管理體制改革不斷深化的進程中，教育界呼吁政府“簡政放權”。高校財政專項經費改革的重點在于下放政府部門的權力，政府部門的角色由原先的資金統籌者轉換為資金使用績效的評價者。在賦予高校前所未有的自主權的情況下，高校如何承接好下放的權力，做好專項經費的財務管理工作，發揮資金績效效應，確保財政專項經費的規范運行和有效使用，政府如何改革管理體制以適應專項經費的改革，成為政府部門、高校以及社會各界普遍關注的焦點問題。

一、廣東省“創新強校工程”專項經費概述

（一）廣東省“創新強校工程”專項經費界定

高校專項經費是指由財政部門撥付給高等院校的、用于特定的項目建設或者具有特定用途的財政資金，具有專款專用、歸口結算的特點[ 1 ]。廣東省“創新強校工程”專項經費作為專項經費的一種，在《廣東省高等教育“創新強校工程”專項資金管理辦法》中有明確規定：“廣東省高等教育‘創新強校工程專項資金是結合省級財政整合專項資金的相關要求，以高校創新能力提升計劃（簡稱2011計劃）資金為主，統籌高等學校學科與專業建設、高等學校教學質量與教學改革工程、強師工程（本科高校部分）、廣東省高校人才引進專項等省級高等教育類的專項資金，專門用于廣東省高等教育‘創新強校工程的建設。”

（二）廣東省“創新強校工程”專項經費管理流程及特點

“創新強校工程”專項經費由省級財政部門制定專項資金年度安排計劃和具體使用計劃，各高校作為實施主體制定本校的項目規劃和資金實施方案，在資金分配、信息公開、經費使用和績效自評等方面與財政部門對接。高校內的項目組可按照高校的總體規劃進行項目申報，由各高校負責校內專項資金的管理，其具體流程如圖1所示。

與傳統的專項資金對比，廣東省“創新強校工程”專項資金的特點在于將資金的處置權下放到高校，賦予高校更多的自主權，高校對專項資金具有自主規劃和分配權[ 2 ]。在傳統的專項資金管理下，政府部門把控高校專項資金的統籌分配，高校處于“衣食無憂”但“難以進取”的狀態。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出建立“健全充滿活力的教育體制”，但全國的高等教育仍沒有實現這個目標，仍處于一種“政校不分，管辦不離”的狀態。廣東省率先提出“創新強校工程”，從高校作為獨立法人的角度出發，改革專項資金的管理方式，提升高等院校辦學活力，這對于全國高校專項經費管理的改革具有重要的借鑒意義。

二、廣東省“創新強校工程”專項經費存在的問題

（一）高校缺乏有效的競爭性分配機制

在“創新強校工程”專項經費下，高校具有項目經費分配的自主權，但現有的高校專項經費管理體制疏于對經費分配的管理，普遍的情況是眾項目分食專項經費這一“大鍋飯”，缺乏競爭性的分配機制。項目之間缺少競爭，使得項目的水平參差不齊，高質量的項目有可能得不到應有的資金支持，低質量的項目卻投入過多的資金。從眼前的利益來看，財政的項目供給達不到預期的整體效益，影響了高校“創新強校工程”的整體績效；從長遠的發展來看，教研隊伍缺乏足夠的動力提高科研質量，將導致高校整體學術水平下降，不利于高校的發展。

（二）高校缺乏完善的經費績效評價體系

高校專項經費的使用效益需要有專門的績效評價系統進行監督和審查。沒有建立績效評價體系或者流于形式的審查無法深入到經費使用的本質，導致高校專項經費使用效益和預算的執行結果不理想。在“創新強校工程”中，以學校規劃的所有項目為申報主體，而不是單個項目逐一申報。在項目申報的時候，項目負責人為了能夠申報成功，往往會在申報書中提高資金的使用效益，但在真正實施的過程中卻難以達到這樣的高效益。高校沒有建立完善的績效評價體系，會造成專項經費后續管理弱化。另外，在教育部門組織評審專家進行項目的績效評價時，虛增效益的項目會拉低高校總體的分數，使高校按照因素法和競爭性分配法所分配到的資金減少，間接影響其他項目的有效進行。

（三）高校缺乏對專項經費的內部審計

高校的內部審計工作較多的是外部法規所要求實施的審計業務，從高校開展內部審計的業務來看，主要側重于對經濟責任的審計，領導干部經濟責任審計業務所占比例為90.77%，其他方面的審計業務僅占很小比例[ 3 ]。“創新強校工程”專項經費管理模式是一種全新的管理模式，強調高校對資金統籌分配的權力，上級政府部門賦予高校更大的資金自主權，而高校內部審計缺乏專項審計，監督水平跟不上管理模式的轉換，使得項目負責人的道德風險、逆向選擇以及資金的使用不合理、經濟效益低等問題頻出，不利于專項建設目標的實現。

（四）現有的管理制度不符合高校學科建設規律

《中華人民共和國預算法》第四十二條：“各級政府上一年預算的結轉資金，應當在下一年用于結轉項目的支出；連續兩年未用完的結轉資金，應當作為結余資金管理。各部門、各單位上一年預算的結轉、結余資金按照國務院財政部門的規定辦理。”在廣東省“創新強校工程”專項經費中，按照新預算法的規定，假設一筆專項經費申請的使用時長為三年，年初申請，資金于年底下達，在該自然年度結束之后資金按規定結轉到下一年，第二年如果還未用完，則作為結余資金由財政收回，因此該專項經費的實際使用期限不滿兩年，大大縮短了資金的使用時長。高校的學科建設具有其自身的特點和內在的規律，這樣的規定使得經費的使用一味求快而不注重學科的建設成果，硬性要求資金的使用進度，會導致資金的使用效益下降甚至浪費。

三、對高校財政專項經費管理改革的建議

對于一項活動，管理者在該活動開始之前、進行之中以及結束之后應實施前饋控制、同期控制及反饋控制[ 4 ]。高校作為承擔專項經費管理的管理者，要對專項經費的管理實施控制，將控制貫穿于整個管理過程，以解決當前高校專項經費管理存在的問題。

（一）前饋控制中引入競爭分配機制

項目申請人向校內主管部門提交具體的項目資金規劃，明確項目重點規劃方向，由主管部門對所有項目進行匯總整理，將項目分解為必要性、可行性、建設目標、建設內容、資金預算及使用安排、項目實施組織及進度安排、保障措施、預期效益等要素，結合高校總體發展規劃，確定每個要素的權重，組織專家成立項目評價小組，分別對各個項目的要素進行打分，按加權總分進行排序，按照排序確定投資的項目以及分配的資金。對于建設目標、建設內容類似的項目，其評審標準要更為嚴格，減少重復建設。所有項目申請均應按照立項、論證、遴選等流程確定，并將資金分配明細項目及金額進行公示。

（二）同期控制中加強內部審計監督

高校應當擴展內部審計業務，加強對專項的審計，把專項經費的審計作為審計部門的重點工作，并將審計從事后審計擴展為對專項經費使用的“事前、事中、事后”全過程審計。首先，完善審計部門內部機構設置，對校內各個建設項目設立專門的審計小組。其次，審計小組應加強項目建設的全過程監督。事前參加各項目的預算評審；在項目實施的過程中對項目預算執行情況進行審計，及時發現問題并將審計結果及時傳遞給項目負責人，及時解決存在的問題；事后參與項目的驗收，對各級管理人員實施經濟責任審計，對專項經費的執行結果進行綜合審計（高校內部專項審計的具體內容如表1）。最后，審計部門將項目的審計結果公開，接受公眾監督。

（三）反饋控制中完善專項經費績效考評

高校的管理者需要關注專項經費的使用績效，績效的考評分為三個步驟：測量實際績效、將實際績效與標準對比、實施管理行為。構建科學合理的績效評價指標是實施績效評價工作的核心。一項專項經費批準的目的中包含了上級主管部門的目標、高校的目標、校內各部門的目標以及教研隊伍自身的目標，以這四個目標為基礎向下分解為管理類指標、效率類指標和效益類指標三個一級指標，每個一級指標按照其內涵分解為若干個二級指標。

1.管理類指標

管理是指高校主管部門在項目實施過程中各個環節的控制。它可以分為資金到位率、專項經費支出結構和專項經費支出比率。

（1）資金到位率。即專項考核期內實際的資金到位額占該專項預算資金總額的百分比。到位率=考核期內資金到位額/預算資金總額*100%。

（2）專項經費支出結構。即各類建設項目專項經費支出額占支出總額的百分比。以廣東省“創新強校工程”專項經費為例，建設項目包括體制機制改革與協同創新、高水平大學及特色高校建設等六大類，其中：體制機制改革與協同創新項目支出比率=體制機制改革與協同創新項目支出額/“創新強校工程”專項經費支出總額。

（3）專項經費支出比率。即在考核期內專項資金的實際支出額占計劃支出額的百分比。支出比率=考核期內專項資金實際支出額/計劃支出額*100%。

2.效率類指標

效率類指標反映資金投入與產出之間的關系，分為專項建設項目完成進度和專項經費目標實現率。

（1）專項建設項目完成進度。即在考核期內專項建設完成量占需要完成的總進度的百分比。在對其進行定量計量時有多項指標可以參考，從資金支出的角度出發有考核期資金支出占預期總資金支出的百分比、各項目資金支出占該項目預期支出的百分比，從項目取得收益的角度出發有專項經費整體收益占預期總收益的百分比、各項目收益占該項目預期收益的百分比等，具體使用哪個指標進行衡量視該項目的性質而定。

（2）專項經費目標實現率。即高校各年度所有的專項建設中按績效目標完成專項建設的項目數量占總項目數量的百分比。目標實現率=完成專項建設的項目數/項目總數*100%。

3.效益類指標

效益類指標衡量項目的直接效益和間接效益對高校總體建設目標的貢獻。

（1）投入與產出比。即項目的單位資金投入所得到的產出，這是項目產生的直接效益。投入與產出比=項目資金總投入/項目收益。

（2）專項建設項目產出質量。即項目建設的產出與項目立項時所預期達到的目標和效果的契合程度。

（3）社會效益。即建設項目是否達到預期的社會效益目標及達到的程度。

專項經費績效評價指標體系如表2。

在高校對專項經費績效考評體系的實際應用中，針對不同的專項經費項目要適當增減或修改指標以符合專項建設的實際需求。完成對各個績效指標的測算之后，按照項目的性質和實際情況選擇與高校自身歷史數據進行縱向比較、與其他高校進行橫向比較或者兩種比較方式相結合對建設項目進行系統的評價，據此對專項建設實施管理。

總 結

從廣東省“創新強校工程”專項經費實施所存在的問題來看，高校專項經費的改革仍面臨重重困難，要解決這些問題，需從宏觀和微觀兩個方面入手。宏觀方面，要優化政府管理體制以符合高校學科建設的要求，高校的經費管理不同于其他類型的資金管理，學科建設具有其自身特點和內在規律，經費績效應著眼于資金預算和使用的規范性、合法性，更好地服務于高等教育內涵發展；微觀方面，高校自身要建立完善的經費管理模式，從前饋、同期、反饋三個階段對項目的實施實行控制，使項目的建設更好地服務于高校的總體發展目標。

【參考文獻】

[1] 陳玉冰，宋金杰，劉艷玲，等.高校專項經費“雙控”管理機制探討：以河北農業大學為例[J].會計之友，2012（11）：84-85.

[2] 邵積榮，梁志勇，黃冬妮.對“創新強校工程”的認識和思考[J].中國高校科技，2014（10）：43-44.

[3] 呂先锫，王振清.我國高校內部審計現狀調查報告[J].會計之友，2012（10）：10-13.

[4] 斯蒂芬·P.羅賓斯，瑪麗·庫爾特.管理學[M].李原，孫健敏，黃小勇，譯.北京：中國人民大學出版社，2012：482-489.