城鄉建設用地增減掛鉤政策的經濟學分析

牛勇平

(山東工商學院 經濟學院,山東 煙臺 264005)

理論經濟研究

城鄉建設用地增減掛鉤政策的經濟學分析

牛勇平

(山東工商學院 經濟學院,山東 煙臺 264005)

城鄉建設用地增減掛鉤政策的實施目的，在于保證農村耕地面積不減少的情況下增加城鎮建設用地面積。政策推進過程中應充分尊重農村居民的意愿、考慮農村居民的收入狀況，以避免帶來強拆、新社區爛尾等后果。同時，應認真反思建設用地指標流轉中出現的問題，并作出適當的政策調整。

城鄉建設用地;宅基地;指標流轉;土地流轉

我國新型城鎮化進程方興未艾,而當前最值得關注的無疑是城鄉建設用地增減掛鉤政策,政策實施效果的好壞關系到農村土地改革進程,也關乎千千萬萬農村居民的利益,值得認真研究。本文的思路是:首先描述目前城鄉建設用地增減掛鉤政策實施現狀,并針對該政策進行經濟學分析,找到農村新社區供求均衡的條件,然后分析當前城鄉建設用地節余指標流轉中的問題,最后提出相關建議。

一、城鄉建設用地增減掛鉤政策實施現狀

城鄉建設用地增減掛鉤政策的核心思想是:城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤,如果農村居民放棄宅基地和原住房而集中居住,則能騰出多余土地并復墾為耕地,這樣農村耕地面積就可以增加,于是就可以增加一些建設用地。因為控制建設用地的原則就是它擠占了耕地,現在耕地增加,顯然城鎮建設用地就有了增加的可能性。

我們可以設想,假如有個村莊,所有村民同意放棄原有宅基地和原住房,搬進農村新社區。假設騰退出2 000畝宅基地,新社區占地1 000畝,這樣就節約出1 000畝土地。這多余的1 000畝土地原來都是建設用地,如何使用呢?假設將500畝復墾為耕地,500畝作為建設用地例如農村公共設施、配套建設、商業設施和非農產業發展用地。如果再有結余,則可以將建設用地指標流轉到其它地區。這看起來是多方共贏的結果。

但問題也許并不那么簡單,因為這里面顯然涉及到幾方面的利益:村民、開發商、地方政府和國家國土部門。村民希望改善住房條件,但不愿支付太多成本;開發商希望盈利;地方政府需要政績,也希望獲得一些收入;國土部門希望耕地面積增加。如果項目能夠成功運行,則至少必須保證三點:第一,村民不用承擔太多費用(或能得到收益),否則村民不會搬遷;第二,拆舊后騰出的建設用地商業運作收益加上財政投入足以彌補建新、拆舊、復墾費用,否則開發商必然虧損;第三,建新占用耕地的補償應該與拆舊后騰出的建設用地商業運作收益(包括指標流轉收益)掛鉤,也就是說,這部分土地增值收益應該主要由村集體或村民獲得,否則必然引起糾紛。

在現實中,農村新社區建設失敗的情況很多,如2013年以來,河南省有1 366個新型農村社區停建,直接損失600多億元。此外,強拆事件也層出不窮。我們將這些失敗案例分為以下三種類型。

第一種情況是政府片面追求政績,搞大規模新社區建設,結果村民不買賬,建新爛尾,拆舊失敗。河南某地的一個案例是:耕地占用每畝5萬元,新房每平方米1 000元,村民原有房屋按每平方米420元的價格補償,即2平方米的舊房還換不來1平方米的新房。如果得到一套150平方米的住房,則要支付8.7萬元,加上裝修,合計要10萬元以上。因此村民不愿搬遷。

第二種情況是追求建設用地指標,項目不封閉,指標挪用,強行拆遷,引發各種沖突,帶來“三無”農民,建新拆舊變成“圈地運動”。典型案例如發生于2015年9月的山東省臨沂市平邑縣地方鎮后東固村強拆住宅致人死亡事件,這些事件的社會影響極壞。

第三種情況是追求經濟效益,開發商與政府分享占用耕地補償與拆舊建設用地之間巨大的價格差,村民則被排除在外。購買村民耕地只需要幾萬元一畝,但變成建設用地后就是數十萬乃至上百萬元一畝,其中的利潤不知去向。

顯然,問題主要集中在:第一,誰是新農村建設的主體?第二,誰來承擔新農村建設的成本?誰獲得收益?新農村建設應該是在基層政府支持和引導下,由村委代表全體村民結合市場化手段來推進的,顯然,成本也是由村民、村集體及基層政府來分擔。政府不能介入太多,介入的越多,承擔成本份額就應該越大。如果政府不顧實際情況,不進行充分的調查研究和科學論證而盲目推進,就很容易出現新社區“爛尾”或強拆現象。對于村民來講,這些行為很好笑:新社區的房子據說是給我們蓋的,卻不問我們究竟需要不需要。

二、增減掛鉤政策的經濟學分析

針對現實中發生的復雜情況,我們采用簡單的經濟學分析方法討論之。我們將描述這樣幾個問題:農村新社區供求均衡需要什么條件?為什么會出現不均衡?利益如何分配?

1.農村新社區供求均衡

圖1中,上圖表示地方政府的效用最大化,下圖為農村居民的收入與新社區需求。上圖中,橫軸I1表示地方政府在農村新社區方面的投入,縱軸I2表示地方政府在其它方面的投入。AB為最初的預算線,U1為最初的無差異曲線,均衡點為E點,對應在農村新社區方面的投入為Q1。下圖中,橫軸為新社區需求量,縱軸為農村居民收入,射線OG表示收入與新社區需求量成正比。初始時期,U1與AB相切,對應新社區供給量為Q1,此時農村居民收入為Y1,新社區需求量也為Q1,供給需求均衡。

如果地方政府偏好改變,增加農村新社區建設投入,則預算增加為AC。當然,其預算也可能不變,那么必須減少其它方面投入,為簡便見設為預算增加。AC與U2相切于F點,U2高于U1,表示政府通過擴大新社區投入獲得了政績,效用水平增加。F點對應的新社區供給量為Q2。此時,如果農村居民收入能同步增加為Y2,則需求量增加為Q2,同樣能夠保持供求均衡。

2.農村新社區供求不均衡

圖1 農村新社區供求均衡

圖2與圖1類似,唯一的不同之處在于:當地方政府提供的新社區數量為Q2時,農村居民的收入并沒有從Y1同步增加到Y2,而是僅僅增加到Y3。如果收入為Y3,則需求量為Q3,顯然,Q2Q3之間的距離就表示了新社區的供給過剩量。如果出現了農村新社區供給過剩,會帶來什么樣的結果?在現實中通常表現為兩種情況:

第一,地方政府比較強硬。強硬型政府有時會采取非常規手段,拆掉村民的房屋,就是用行政方法代替市場規則,也就表現為廣為詬病的“被上樓”現象。雖然此舉能夠達到供求均衡,但社會影響很壞。

第二,地方政府不太強硬。這種情況通常表現為地方政府推動、開發商墊資的“先建后拆”模式。房子建好了,村民不愿搬遷,新社區爛尾,開發商虧損,地方政府也無法收拾[1-2]。

3.拆舊建新中的利益分配

在下面的討論中,為簡便見,不再考慮新社區住房建設的成本(不含所占用耕地價格),假設這部分成本由村民和政府協商后分別承擔,沒有糾紛。

圖3中,O1A為原耕地數量,O2A為原農村建設用地即宅基地數量,縱軸為土地價格,初始點為A點。AB為建新所占用的耕地數量,AC為拆舊所騰出的農村建設用地量,顯然AC>AB。設定AB=CD,則AD為多出來的土地。P1為占用耕地價格,P2為拆舊成本(由于此成本很低,可忽略不計),P3為建設用地價格,P4為復墾成本。根據騰出建設用地是否復墾,可以分為三種情況:

AC全部沒有復墾。這意味著這部分土地將全部變為建設用地,這種情況通常出現在拆遷地塊距離城鎮接近的地方,土地市場價值較高,其價格為P3。圖中,AC×P3就是這部分土地的總價格,即圖中ACFE圍成的面積。當然,這一部分還要扣除掉建新所占用耕地的價格(因為沒有復墾)。于是凈收益等于AC×P3-AB×P1,在一些較發達地方,這一收益相當可觀。根據國務院、國土資源部的相關法規,這部分收益理應返還給村集體(或村民),但在現實中,常常被政府和開發商分割。這是拆遷糾紛的主要來源之一。

圖2 農村新社區供求不均衡

圖3 拆舊建新中的利益分配

CD復墾,AD沒有復墾。如果CD表示的土地能夠復墾,則農村居民耕地面積沒有減少。我們假設在規定時間內(通常為3年)復墾后土地質量能達到原來耕地水平,則占用耕地僅僅需要補償3年,可以忽略不計。這意味著AD這部分土地將變為建設用地,其總價格為AD×P3。當然,還要扣除掉復墾成本CD×P4。于是,凈收益為AD×P3-CD×P4。考慮到復墾成本較低,凈收益仍然很高,如果分配不合理,則容易引起村民不滿。

AC全部復墾。顯然,這種情況通常出現在較為偏遠的農村,因為騰出的土地市場價值不高。當AC全部復墾,則AD就是結余出來的農村建設用地指標。有了結余,建設用地指標流轉就應運而生了,這部分指標通過協議、拍賣等形式流轉到城鎮,也就是常見的城鄉建設用地增減掛鉤節余指標流轉。

以上分析可以說明,在農村新社區建設過程中,之所以出現爛尾和強拆事件,關鍵之處在于農村居民收入增長速度跟不上政策推進速度,我們應該將目光放在如何增加農村居民可支配收入上來,在推進過程中充分尊重農村居民的意愿,并且保證農村居民能夠得到其應得的收益,農村新社區建設才能水到渠成。

三、指標流轉中需要考慮的問題

2017年1月24日《中國國土資源報》發布《國務院中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補均衡的意見》提到,規范省域內補充耕地指標調劑管理。縣(市、區)政府無法在本行政轄區內實現耕地占補均衡的,可在市域內相鄰的縣(市、區)調劑補充,仍無法實現耕地占補均衡的,可在省域內資源條件相似的地區調劑補充。這個意見為指標流轉提供了依據。

各地的操作常常走在政策前面。據2016年4月11日《四川日報》報道,四川省首次嘗試城鄉建設用地增減掛鉤節余指標在省域內流轉使用,成都高新區將以442.5萬元/公頃的價格使用巴中市300公頃增減掛鉤節余指標,總金額達13億元。又如2016年5月12日新華網報道,貴州建成了全國首個城鄉建設用地增減掛鉤節余指標網上流轉交易平臺,且分三種類型:省域內跨市交易、市域內跨縣交易及縣域內就地交易。再如2016年9月19日新華網報道,忻州市岢嵐縣將節余的230畝增減掛鉤指標跨地區流轉到太原市,獲得指標流轉收益2 530萬元。

類似報道很多,有在全國鋪開之勢。以此勢頭推論,城鄉建設用地增減掛鉤節余指標在全國范圍內流轉、交易將是可以預期的。落后地區將用地指標出售給發達地區,一方得到用地指標,另一方得到資金,公平交易,似乎符合市場經濟原則,但實際上存在這樣以下幾個方面的問題[3-4]。

1.誰在出售,誰在購買?

以《四川省建設占用耕地易地占補均衡暫行辦法》為例,該辦法規定:結余指標(該辦法稱為補充耕地指標)的出讓方和受讓方都是指市(州)和縣(市、區)人民政府。但在整個《辦法》中,并未規定雙方確認出讓、受讓權利及交易數量的程序,也就是說,沒有規定賦予雙方權利的程序,誰賦予了出讓權利?誰賦予了受讓權利?出讓指標是否經過了當地人大的批準?是否經過了出讓指標涉及的搬遷村民的同意?

例如,某村進行了拆舊建新,原宅基地復墾后結余了建設用地指標,從道理上講這些指標的出讓就應該經過該村村民會議、鄉人大、縣級人大的同意。因為這不是簡單的用地指標的出讓,而是在一段時期內該地區發展權的出讓,這么重大的事宜應該經過村民會議、各級人大的同意。如果這方面把關不嚴,就難以保證一些地區以“賣指標”作為生財之道,而這種獲取資本的方法無異于殺雞取卵、涸澤而漁。一旦這些地區也需要建設用地指標,從哪里再買呢?

2.出售指標的收入怎樣分配?

國土資源部2011年第224號文(該文發于2011年12月,文件有效期6年)提到:要確保收益返還農村。具體來說,使用增減掛鉤指標的土地出讓凈收益要及時全部返還用于改善農民生活條件和支持農村集體發展生產。此處提到的土地出讓凈收益是指:拆舊后土地面積減去復墾土地面積剩余的土地價值減去拆舊建新復墾所花費的總成本。

雖然這個規定并未涉及指標流轉收益,但指標流轉收益也應該屬于“土地出讓凈收益”,這里的“出讓”可以理解為包含“指標出讓”。也就是說,這個指標出讓收益也應該返還農村。問題是返還多少?如何返還?最簡單的想法是全部按比例分配給涉及的村民,但這樣也有不合理之處,因為指標流轉后犧牲的不僅僅是當地村民(某村莊)的發展機會,而可能是若干個村、鄉鎮甚至整個縣域的發展機會。參考各地關于指標流轉的文件,并沒有規定收益分配的細則。有的地區是用于精準扶貧資金,如湖南省新邵縣與長沙市高新區的指標交易;有的地區用于精準脫貧和縣域經濟發展,如河北省武強縣與香河縣。分配規則不明確,各地自行其事,則容易帶來糾紛或對農村發展潛在的危害。

3.我們真的缺少建設用地嗎?

不可否認有些地區缺乏建設用地指標,但從宏觀上看,建設用地實際上存在著極大的浪費。目前,我國90%以上的地級市在規劃新城新區,全國新城新區規劃人口達到34億。我國城鎮低效用地占40%以上,處于低效利用狀態的城鎮工礦建設用地約5 000平方公里,占全國城市建成區的11%。開發區、工業園區、新區盲目建設,僵尸企業破而不倒,土地炒作等因素導致了這樣的怪現象——一方面大量土地閑置浪費,另一方面建設用地指標緊張。

農村固然也存在大量的建設用地浪費現象,如很多農村成為“空心村”,但農村土地浪費不能與城市土地浪費混為一談。第一,性質不同。農村土地浪費是一種被動的浪費,農村家庭成員為生活所迫離開了農村外出打工,還存在回鄉居住的可能性,城市土地則是一種主動的浪費。第二,成本承擔的主體也不同。農村的土地浪費(主要是宅基地)帶來的潛在損失由村民自己承擔,而城市土地浪費則通常由于政府的決策失誤或執法不嚴,這種浪費的成本則要由當地全體公民承擔。第三,糾錯成本不同,農村宅基地復墾為耕地的可能性要遠高于城市建設用地,所以農村閑置宅基地可以作為某種意義上的耕地戰略儲備,在土地利用上的緊迫性不高。因此,從以上幾個方面看,與其盯著農村宅基地拆舊建新那些結余指標,不如認真整理城市中大量浪費的建設用地。

4.我們一定需要耕地面積增加嗎?

2017年2月發布的《全國國土規劃綱要(2016～2030年)》提到,2015年耕地面積為18.65億畝,2020年為18.65億畝,2030年為18.25億畝,可見18億畝紅線依舊存在。相信18億畝紅線的劃定是出于糧食安全戰略的考慮,但值得進一步思考的是,確保耕地面積就一定能保證糧食安全嗎?且不說封建社會,就在幾十年前,耕地面積遠超現在,同樣出現過大面積饑荒,這可以說明耕地面積與糧食產量、質量沒有必然聯系。

我們認為耕地紅線不應僵化,要重視耕地質量而不是盯住18億畝數量,要重視生產能力而不是產品數量。根據國土資源部的報告,在我國2014年耕地中,低等地占17.7%,中等地占52.9%,耕地平均級別為9.97等(第1等最好,第15等最差),而優等地產量為低等地產量的10倍以上。耕地質量的差別固然有自然因素,也有投入不足的原因,如果能夠提高耕地級別,耕地面積重要性就會隨之降低。此外,從需求供給關系看,我們缺的不是糧食,缺的是符合需求的農產品,我們生產的牛奶得不到消費者認可,即使增加多少牧場也沒用,這也是中央多次提到農業供給側改革的原因[5-6]。

5.只有讓農村居民上樓集中居住才能騰出耕地嗎?

經過在一些地區的調研,我們發現至少存在以下渠道可以在無需農民上樓的情況下增加耕地。

第一,加快農村公墓建設。農村雖然在大力推廣移風易俗、文明喪葬,但墓地占用耕地現象仍然嚴重,如果能夠在一些不適合耕種的集體土地上建設公墓,則可以節約大量耕地。經調研估算,每一千畝土地如果清理掉墳頭(遷到公墓),可以節約大約1畝以上土地,全國來看就是180萬畝以上。

第二,撂荒、損壞耕地整理。隨著城鎮化的進行,有些村民已經舉家搬到城市。有的將耕地出租,有的則種上樹木,有的干脆撂荒。這部分耕地的閑置無疑是一種浪費。此外,很多村民認為,自己承包了耕地就擁有了隨意的處置權,有的村民在田地里挖土(宅基地需要填土),有的直接向外賣土,挖成大坑,不僅造成自己的耕地多年無法耕種,也影響周圍土地的耕作。應該控制這種損壞耕地的行為,恢復其生產功能。

第三,失依人口耕地、宅基地養老。農村存在很多失依人口,包括失依老人、無家庭人口、殘疾人等。根據調研,這部分人口占農村總人口2‰以上,總計超過150萬人,這些人口多數喪失勞動能力,養老困難。如果能夠以其耕地流轉、宅基地作為抵押,流轉、抵押收入用于養老(如沖抵養老院費用),待其過世后其耕地、宅基地收回集體(也可以復墾),一方面會保證耕地利用,另一方面解決其養老問題。

第四,控制占用耕地的違法行為。農村違法占用耕地建房的行為非常普遍,且并未得到有力控制。在實地調研中發現,這些房屋有的是占用自己的耕地,有的則是購買其他人的耕地(如每年給對方多少糧食)。奇怪的是,這些房屋幾乎全部辦理了房產證,村委和鄉政府收錢就可以辦理。有些農村家庭明明有很寬敞的宅院,依然要在自己的耕地中新建一所宅院。私自將耕地變為宅基地的不僅僅是普通村民,村干部同樣這樣做。

第五,農村建設用地增減掛鉤。農村同樣存在差別,中心村、中心鎮與偏遠鄉村之間也存在建設用地指標流轉的可能性。城鎮化并不意味著農民一定進城,從偏遠村莊向發達村莊的人口流動同樣值得關注。如果村民到發達村莊立足、置業,則可以鼓勵其將原耕地流轉、原宅基地收回復耕。這樣,偏遠村莊的結余建設用地指標就可以流轉到發達村莊。一方面,發達村莊的發展可以加快,逐步走向小城鎮、衛星城;另一方面可以減少鎮上置業、家中有房的土地浪費現象。

6.農村居民上樓意味著生活方式的轉變

對于農村居民來說,是否上樓居住應該是一個自然選擇的結果,而目前的運動式“推進”則顯得過于粗暴與野蠻。從分散居住到社區集中居住,不僅僅意味著居住環境的改變,也意味著生活方式的巨大轉變。首先是日常生活費用的增加,村民要支付物業費(電梯費)、取暖費,原來院落里飼養的家禽、家畜及種植蔬菜帶來的一部分收入將隨之消失;第二是家庭及鄰里關系的改變,原來一個大院子可能四世同堂,上樓居住后則很難保證這一點,傳統的家族觀念面臨進一步解體的局面;同時,由于建筑類型由平面結構轉向立體格局,原來農村那種推門進屋、脫鞋上炕的親密鄰里關系也會受到極大影響;第三是傳統村落結構改變后帶來的文化遺失,原來的農村民居固然有占用土地面積較大等缺點,但正是這一點提供了更大的文化包容性,如建筑藝術、世代流傳的物件、失去實用功能的生產生活資料等均可以保留,而面積狹小、千篇一律的新社區則將這一切快速掩埋。我們的子孫后代將不知道幾十年前的農村為何物,這不能不說是一種遺憾。

四、進一步思考

我們要重新審視城鄉建設用地增減掛鉤政策的初衷——城市發展需要建設用地指標,因此就讓農村居民集中居住以騰出指標,這樣的思路合理嗎?這種思路縱然具有歷史上的合理性,但不具備邏輯上的合理性。這種思路具備濃厚的“父愛主義”“功利主義”色彩,這與社會主義共同富裕、共享改革成果的核心價值觀未必是完全一致的。

理論上講,增減掛鉤注定是短期的“過渡性”政策,因為它暗含了對農村的某種歧視。減少農村建設用地以增加城市建設用地,難道農村永遠不需要增加建設用地嗎?等到那一天,是否需要反向增減掛鉤?它本質上是讓農村為城市提供土地(指標),整體上類似于“階梯型壓榨”——中心城市大城市壓榨小城市、中小城市壓榨農村、中心鎮壓榨周邊農村、中心村壓榨偏遠農村。這項政策需要認真反思,也要求我們盡快制定出農村土地改革的路線圖,不能在政策的收放中損害農民的利益。我們認為,農村土地改革應該注意以下幾個方面:

第一,停止增減掛鉤中的違規行為,在項目設置和項目推進中必須充分尊重農村居民的意愿,嚴禁基層政府和村委會越俎代庖。未開工的項目要嚴格審查其規范性,已經開工的項目要優先保證村民的利益,從國家層面盡快制定結余建設用地指標交易細則。

第二,明確土地承包期限,在農村社會保障制度不健全的前提下,建議給予村民無限期承包權,直至社會保障制度均等化、全覆蓋為止。

第三,一方面嚴格保護村民宅基地、住宅權利;另一方面通過經濟、法律手段控制農村宅基地亂占耕地現象,確需自建房屋的鼓勵村民按規劃進行。

第四,耕地紅線不應僵化,要重視耕地質量而不是盯住18億畝數量,要重視生產能力而不是產品數量,建議將耕地紅線修改為潛在耕地紅線。

第五,建議城市建設用地改審批制為備案制,不要再用指標來控制,指標控制已經成為一種游戲。要充分發揮地方人民代表大會作用,通過當地人大監督、聽證會制度、村民會議等手段來限制地方政府關于土地使用的權利[7]。

[1]上官彩霞,馮淑怡,陸華良,等.城鄉建設用地增減掛鉤政策實施對農民福利的影響研究——以江蘇省“萬頃良田建設”項目為例[J].農業經濟問題,2016,(11):42-50.

[2]張海慶.集體土地登記確權對城鎮化的影響[J].財經理論研究,2016,(2):71-79.

[3]譚林麗,劉銳.城鄉建設用地增減掛鉤:政策性質及實踐邏輯[J].南京農業大學學報(社會科學版),2014,(5):76-84.

[4]趙國玲.農戶農地流轉意愿的影響因素分析——以內蒙古地區為例[J].財經理論研究,2015,(1):43-49.

[5]易小燕.城鄉建設用地增減掛鉤背景下農民對集中居住環境滿意度評價——以江蘇省典型村莊為例[J].中國市場,2015,(42):147-149.

[6]史官清.從“掠奪之手”到“扶持之手”——城鎮化的反思與轉型[J].財經理論研究,2015,(2):7-13.

[7]任平,周介銘. 城鄉建設用地“增減掛鉤”制度評價與研究展望[J].中國農學通報,2013,(5):97-102.

[責任編輯:劉 煒]

10.3969/j.issn.1672-5956.2017.03.001

2017-01-20

2016國家社科基金項目“新型城鎮化產業支撐與成本分擔均衡路徑研究”(16BJL062)

牛勇平,1973年生,男,河南安陽人,山東工商學院副教授,碩士, 研究方向為產業經濟學、西方經濟 學,(電子信箱)niuyongping2@163.com。

F

A

1672-5956(2017)03-0001-08