論行政法誠實(shí)守信原則的適用

摘 要 我國行政法體系中的重要原則其中包含了誠實(shí)信用原則，它不但是當(dāng)代法治社會(huì)的必要產(chǎn)物，也是中國法治在行政法上探索的必經(jīng)之路，而且信賴?yán)嬉脖话谡\信原則當(dāng)中。

關(guān)鍵詞 誠實(shí)信用 行政法 信賴?yán)?保護(hù) 公信力

作者簡介：梁小婷，云南大學(xué)法學(xué)院研究生，研究方向：民商法。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.149

在我國，對(duì)于誠實(shí)信用原則在行政法體系的適用也得到了一定的改善，在時(shí)代變遷、多元化社會(huì)的今天，公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任也越來越依賴于公民對(duì)制度的認(rèn)可。提高政府公信力的主要方法是行政法體系對(duì)行政職能的平衡，其中它著重顯示了當(dāng)今的法治社會(huì)發(fā)展趨勢。本文從多方面闡述誠實(shí)信用的淵源、概念、誠實(shí)信用原則在我國的確立、發(fā)展、近況、目的、價(jià)值、與民法中誠實(shí)信用的區(qū)分以及實(shí)踐如何運(yùn)用行政法中的誠信原則，進(jìn)而提出建議來更加完善誠信原則，推進(jìn)國家機(jī)構(gòu)依法行政，改善當(dāng)局公信力，為民眾造利。

首先，我們先來看看案例：某市政府與香港某房地產(chǎn)簽署合同，把A地出售，由該房地產(chǎn)一方對(duì)A地實(shí)行開建。一開始省政府批準(zhǔn)了該市報(bào)批的包括讓開發(fā)商對(duì)A地進(jìn)行建設(shè)的總規(guī)劃，而不久，該市政府單位卻做出撤銷該開發(fā)商的土地使用權(quán)的行為。根據(jù)法律規(guī)定，只有確實(shí)因?yàn)楣怖妫皇栈貙⒃馐苤卮髶p失，才能收回出讓土地。根據(jù)誠信原則而言，此事政府是不該收回土地的，政府失去與公民間的公信力。所以對(duì)誠信的討論，我們要更加大力度對(duì)它進(jìn)行再研究。

一、誠實(shí)信用原則的淵源及內(nèi)涵

人類社會(huì)發(fā)展早期，人類為了生存的必要，誠信觀念因而形成。最先大家形成了統(tǒng)一的誠信意識(shí)，一致覺得只有互相誠信，合作共贏，才能在人際時(shí)代中生存下來。同時(shí)，誠信作為了一種習(xí)俗。誠信原則開始有類似法律的約束力是在習(xí)慣法出現(xiàn)之后。古羅馬在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的形成了的私法體系，包括契約法，誠信原則的法律化也形成了。

近代國家在發(fā)展中期三權(quán)分立制度的局限性，導(dǎo)致誠信原則的發(fā)展受到空前的阻礙，它的保護(hù)功能也不能發(fā)揮好自身的作用。

誠信原則概括了利益保護(hù)原則，在現(xiàn)代國家多元化的情況下，法律法規(guī)也明文規(guī)定此原則。不但在理論上，在社會(huì)實(shí)踐當(dāng)中的案例下，它的適用越來越廣泛，已經(jīng)涉及到合同、債等。

（一）誠實(shí)信用原則的含義

也包含信賴?yán)姹Ｗo(hù)，為了達(dá)到國家對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任目的，行政行為必須是明確的，不虛假表示。

（二）誠實(shí)信用原則的原因

政府的存在以相對(duì)人的信任為基礎(chǔ)，才能維持良好的關(guān)系，行政才能得到公民的支持。

（三）誠實(shí)信用原則的內(nèi)容

1.行政行為不能隨意被撤銷，行政行為要有誠信度，法律明文規(guī)定為例外。

2.國家機(jī)構(gòu)制定具有強(qiáng)制力的文件，必須沒有溯及力，然而對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生有利的溯及力除外。

3.因擅自撤回行政行為而收到一部分利益，行政機(jī)關(guān)不但要返還給相對(duì)人，還要對(duì)相對(duì)人信賴?yán)孢M(jìn)行支持。誠信原則逐漸開始賦予了法律性質(zhì)。行政法上誠信原則的含義包括為了保障保護(hù)公民利益，對(duì)于已生效的行為，行政部門不得擅自廢止。

二、行政法體系與誠信原則

在立法方面，我國立法沒有明文規(guī)定誠信原則，但是從中可以體現(xiàn)出這一規(guī)則的特征。其實(shí)，我國已經(jīng)在法律制定里開始對(duì)誠信原則進(jìn)行進(jìn)一步反映。并且立法應(yīng)該與人為本，保障公民權(quán)益，讓民眾監(jiān)督制定好的法律規(guī)范。

在執(zhí)法方面，行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)行，雖然行政法體系沒有法典，但是從執(zhí)行方面也是保護(hù)著公共利益，多方面呈現(xiàn)出誠實(shí)信用原則。

在司法方面，也就是在行政賠償中，為了達(dá)到保護(hù)公民利益，減少損失的目的，行政賠償也方方面面對(duì)誠信原則的支持。

誠實(shí)信用在我國的行政法這塊領(lǐng)域里的建設(shè)，需要法律制定、法律執(zhí)行、司法活動(dòng)上的推波助瀾，創(chuàng)立新的法律，設(shè)立新的制度也是當(dāng)務(wù)之急。為了構(gòu)建我國現(xiàn)代行政法治，其在立法、執(zhí)法和司法等方面對(duì)法律進(jìn)行約束，讓法律關(guān)系表現(xiàn)出來，最終建立起完善的誠信原則。在英美等發(fā)達(dá)地方的誠信原則法律化發(fā)展歷史可以得到經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)、文化、教育、經(jīng)濟(jì)也同樣給該原則法制化建設(shè)提供大量的條件。

本人認(rèn)為誠實(shí)信用不但要保持信息真實(shí)有效性，而且還要保護(hù)民眾的合法權(quán)益。首先，國家機(jī)構(gòu)發(fā)布的內(nèi)容要精確、真實(shí)，不然要擔(dān)起對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任。其次，在法律沒有允許的情況下，政府機(jī)構(gòu)也不能隨意撤銷，不然，由此帶來的不利也應(yīng)由其負(fù)責(zé)。

行政法中關(guān)鍵原則包含了信賴?yán)妫淠康闹饕潜Ｕ厦癖姷臋?quán)利，行政機(jī)關(guān)未經(jīng)許可撤銷行政具體行為，將造成一定的損失，政府的公信力也會(huì)大大降低， 所以，國家機(jī)關(guān)不能隨意撤改已經(jīng)發(fā)生效力的具體行為。

但是也有例外，比如出現(xiàn)公共利益沖突，以前的法律、法規(guī)被廢止或者客觀事實(shí)產(chǎn)生了巨大的不同。這種情況下已經(jīng)發(fā)生效力的政府行為是可以撤改的，同時(shí)對(duì)民眾給予相應(yīng)的賠償。

三、誠實(shí)信用原則的特點(diǎn)

（一）誠信原則對(duì)行政機(jī)關(guān)的要求

實(shí)踐運(yùn)用中，有一個(gè)不確定的因素，行政機(jī)構(gòu)不一定能一直恪守承諾，一直中立地使用權(quán)力。政府、法院以及社會(huì)都進(jìn)行著約束。誠信原則要求政府恪守中立，在法律的約束范圍內(nèi)行使權(quán)力，同時(shí)也要維護(hù)社會(huì)公共權(quán)益。

（二）保護(hù)相對(duì)人權(quán)益

社會(huì)的快速發(fā)展中，制定法的主要義務(wù)也是保障民眾的正當(dāng)權(quán)利。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，它的特點(diǎn)不但有持續(xù)性，還有積極主動(dòng)性。在國家的發(fā)展進(jìn)程中，多元化的社會(huì)，讓政府權(quán)力上漲。誠信原則也扮演著重要的角色，為達(dá)到保護(hù)公民權(quán)益的目的，在行政法體系中，加強(qiáng)誠信原則的運(yùn)用的力度極為必要，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展。人民的利益也需要被保護(hù)，國家機(jī)關(guān)應(yīng)該發(fā)揮作用保護(hù)廣大人民的權(quán)益，減少損害的發(fā)生。在行政法律領(lǐng)域里，保護(hù)公共利益就是保護(hù)民眾的利益，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行任務(wù)的同時(shí)，要隨時(shí)保護(hù)公民的利益，不能違背此原則。

（三）與民法中的誠實(shí)守信的比較

二者既有相同點(diǎn)，又有區(qū)別點(diǎn)。首先說說相同點(diǎn)，二者都具有誠實(shí)，遵守承諾，不能隨意改變的特點(diǎn)，并且都有信賴?yán)姹Ｗo(hù)的特點(diǎn)。區(qū)別點(diǎn)在于，行政法上的誠信原則法律本質(zhì)是在公法領(lǐng)域上，調(diào)整的法律關(guān)系的當(dāng)事人之間是不平等的。但是民事法律體系上的誠信原則是在私法領(lǐng)域，整治彼此同等權(quán)益的當(dāng)事人的法律關(guān)系。民事領(lǐng)域上的誠信是對(duì)平等主體間信賴?yán)娴钠诖?，行政領(lǐng)域則側(cè)重于政府機(jī)關(guān)的所作所為，公權(quán)力是否合法合理。

在政府方面觀察，國家機(jī)構(gòu)與相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)是有差距的，并且差別很大。政府機(jī)關(guān)掌握著權(quán)力，應(yīng)該對(duì)公民的誠實(shí)信用加以監(jiān)督、必要時(shí)給予處罰。但是當(dāng)政府機(jī)關(guān)在實(shí)行行政措施的時(shí)候，與誠實(shí)信用原則背道而馳時(shí)，造成行政相對(duì)受到一定程度的損害，因?yàn)槎叩牡匚徊粚?duì)等，維權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，這時(shí)候誠實(shí)信用原則發(fā)揮作用，要求行政單位給予補(bǔ)給。行政機(jī)構(gòu)不能違反誠信，不能隨意取消或更改做出的決定，違背承諾等。相反，民法體系上，誠信原則只要相互平等地位的當(dāng)事人誠實(shí)守信，不給對(duì)方造成損害。

隨著21世紀(jì)迅速的發(fā)展，在過去里，行政法領(lǐng)域主要是保護(hù)公共利益，但是社會(huì)在變遷，現(xiàn)在的行政法體系不但要保護(hù)公共利益不受損害，而且還保護(hù)著私人權(quán)益不受傷害。

對(duì)于信賴原則，德國是它的發(fā)起地。人們開始承認(rèn)這項(xiàng)原則還是在二戰(zhàn)以后。但該項(xiàng)原則存在著不足之處，仍然需要實(shí)踐上與理論上的改善。跟著十八大的步伐，加強(qiáng)“責(zé)任機(jī)構(gòu)”推進(jìn)，在法律制定上和規(guī)范框架上，中國不斷加大完善該原則力度。在以前私人、單位、組織還有整個(gè)社會(huì)都大量有著失信的現(xiàn)狀。不管是英美法系社會(huì)，甚至是大陸法系社會(huì)，在歷史長河里，它只是被用于民法糾紛中，僅僅是私法方面的運(yùn)用而已。理論研究也主要受困在民法的“小圈子”，但是該原則如何適用其他法，還是沒有更細(xì)的解釋。在 “干預(yù)行政”型國家機(jī)構(gòu)邁向“給付行政”型國家機(jī)構(gòu)的同時(shí)，公民加大對(duì)行政機(jī)關(guān)在制度上的期望值，此原則至私法范疇跨界公法范疇里面，并開始向行政法體系及其他法靠攏。在有些國家誠實(shí)信用甚至成為一項(xiàng)憲法原則。

四、中國誠信原則的發(fā)展及意義

通過社交媒體的報(bào)道，我們可以發(fā)現(xiàn)，我國的政府機(jī)關(guān)的公信力在民眾的心里在下降。一方面表現(xiàn)在，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部失去信任。二是國家機(jī)構(gòu)隨意改動(dòng)已實(shí)踐的措施或決策不能取信于民。

根據(jù)我們國情來看，一切以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ) ，相互之間基本的誠實(shí)信用不能完全得到保證。本人認(rèn)為，可以對(duì)該原則采取兩步走的方式。第一個(gè)步驟，國家行政機(jī)構(gòu)做好帶頭作用，堅(jiān)決維護(hù)此原則。這樣的話政府的誠信才能得到一定程度的認(rèn)可，不管是在政府內(nèi)部也好，還是在公民的認(rèn)可度也好，它都將會(huì)在適用上大大提高。

從熱播劇《人民的名義》可以看出，人民要對(duì)當(dāng)前的行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生信任，那么行政機(jī)關(guān)在處理事務(wù)的時(shí)候要隨時(shí)保持公平公信。治本需尋根，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在人民群眾間逐漸失去信任，最主要的原因就是，在體制內(nèi)存在著貪污腐敗這顆定時(shí)炸彈，逐漸降低人民對(duì)政府的信任度。

中國提倡依法治國，現(xiàn)階段行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行還主要依靠的是人治，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的信任需要公眾對(duì)法律制度和原則的信任?？偠灾?，為了達(dá)到完善誠信的標(biāo)準(zhǔn)，我們必須從行政法律的角度，來進(jìn)一步研究此原則。從另一方面講，行政機(jī)關(guān)違反誠實(shí)信用原則，它會(huì)造成行政成本的劇增以及效率低下。其主要原因就是，人民對(duì)政府失去信任，作為社會(huì)的一大主角，民眾的心里將產(chǎn)生抵觸心態(tài)。政府倡導(dǎo)的活動(dòng)，民眾就漠視或變相“抵抗”。

行政法體系中該原則的研究具有重大意義，它是行政體系中的基礎(chǔ)概念，本人將它的研究意義歸納如下：

一方面，誠信原則的理論研究也就是行政領(lǐng)域內(nèi)的概念研究，促進(jìn)了行政法體系關(guān)于誠實(shí)信用原則的研究，對(duì)我國的理論研究有幫助。另一方面，它可以加強(qiáng)行政法和憲法領(lǐng)域里的相交互動(dòng)，例如對(duì)民主憲政有進(jìn)一步的理解和觀點(diǎn)；此外，研究意義還體現(xiàn)了當(dāng)前中國“依法治國”的需要，對(duì)法治政府、誠信政府的建設(shè)提供了強(qiáng)大的理論支撐。國家機(jī)構(gòu)的公信力上漲，公民介入管理事務(wù)的情況也會(huì)大大增進(jìn)。隨著行政機(jī)關(guān)與行政主體之間信任度的提高，政府機(jī)關(guān)的效率也會(huì)大大提高。行政機(jī)關(guān)之間，因?yàn)橹匾暫驼\信，相互承認(rèn)彼此的作為，同時(shí)在辦事上給予支持和幫助，行政效率也會(huì)大大地提高。

我們來比較一下英美法系的一些國家，他們并不會(huì)對(duì)法律實(shí)施私法與公法的細(xì)分，所以也沒有像我們一樣私法范圍里的原則在公法范圍中適用的現(xiàn)象，即不像我們國家的誠信原則既在民法中出現(xiàn)，又在行政法中體現(xiàn)這種交叉問題。

它的功能就是為了維護(hù)法律安定性，讓各種權(quán)益達(dá)到平衡的狀態(tài)，對(duì)民眾的信賴進(jìn)行保障。所以，該原則屬于法律范圍內(nèi)所有原則的上位原則，也是最高層次的解釋。換句話講，誠實(shí)信用原則既包含了信賴原則，也包含很多其他相關(guān)的規(guī)范。它作為一項(xiàng)具有劃時(shí)代意義的行政法準(zhǔn)則，可以通過在此法領(lǐng)域政府機(jī)關(guān)的撤銷等行為表現(xiàn)出來。

五、結(jié)論

我國行政法體系對(duì)公民信任利益保障進(jìn)行了明文確定，但是也從中體現(xiàn)了誠實(shí)守信原則。在社會(huì)主義初級(jí)階段，為了順應(yīng)依法治國的號(hào)召，也為了保護(hù)公共利益和民眾的權(quán)利，我們要加強(qiáng)法治政府的建設(shè)，加大人民的監(jiān)督力度。因此，一步一個(gè)腳印，我們必須從實(shí)踐中加大對(duì)行政法體系中誠實(shí)守信的建設(shè)和完善。從理論制度、執(zhí)法、司法、國家機(jī)構(gòu)、當(dāng)事方等角度來完善誠信原則。

誠實(shí)信用原則的適范圍必須得到擴(kuò)張，這樣才能保證它及時(shí)得到推廣，及時(shí)保障大家利益。例如，政府機(jī)關(guān)做出兩個(gè)彼此矛盾的具體行為時(shí)，在一般情況下，其中一行為是對(duì)于民眾的權(quán)益有保護(hù)作用， 而對(duì)立面的那個(gè)行政行為對(duì)人民的權(quán)益產(chǎn)生損害，此時(shí)，對(duì)于當(dāng)事人就應(yīng)當(dāng)采取誠守原則；在政府行政許可行為后， 發(fā)生撤回、撤改等情況下，也應(yīng)當(dāng)采取誠實(shí)信用原則；不是因?yàn)楫?dāng)事人的本身行為違法，而是因?yàn)榭陀^政策的突變，當(dāng)事人的行為從合法變成違法行為，這個(gè)時(shí)候也要采取誠信原則來處理；政府的補(bǔ)償條款或者惠明條款出爾反爾，也可以采取誠實(shí)守信原則。

誠實(shí)信用原則被國家機(jī)構(gòu)使用的根本要求是：第一，從行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員本身出發(fā)，保護(hù)公共利益是政府職能的初衷，誠實(shí)善良為本質(zhì)。要保證政府與公務(wù)員持有誠實(shí)善良的態(tài)度，并且政府管理領(lǐng)域也要使用誠實(shí)信用原則；第二，從行政相對(duì)人出發(fā)，公民的利益保護(hù)也至關(guān)重要；第三，從表達(dá)的意思出發(fā)，政府機(jī)關(guān)的意思表示必須保持統(tǒng)一性和真實(shí)性。法律的救濟(jì)是民眾利益非常重要的保護(hù)手段。政府機(jī)構(gòu)在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，務(wù)必保持真實(shí)的意思表達(dá)；政府機(jī)構(gòu)公然發(fā)布、發(fā)表的消息必須可靠，真切，不能有偏差，不違背原來的本意；還有在為老百姓服務(wù)中也要講究效率和便民。同時(shí)我們也要改善司法制度來保障權(quán)利。

如果要讓行政機(jī)關(guān)在公民那里取得威信，那么在行政機(jī)關(guān) 內(nèi)部之間也要時(shí)刻養(yǎng)成嚴(yán)于律己，誠信守信的習(xí)慣。政府機(jī)關(guān)必須先做到不在授權(quán)范圍之外辦事。其次，行政行為不要違法。最后，對(duì)同一事件不能進(jìn)行多次處罰。在立法方面，伴隨社會(huì)發(fā)展，誠信原則也是必要的，誠實(shí)信用原則也要貫通在立法上，這樣行政相對(duì)人才會(huì)認(rèn)可此立法性文件。在司法中，我們要保持最嚴(yán)格、最徹底的誠信。信用值越高，行政當(dāng)事方對(duì)國家機(jī)關(guān)的信用度越大。所以行政執(zhí)法的過程中，方方面面都要保持誠信至上的原則。

綜上所述，盡管政府機(jī)關(guān)的裁量權(quán)相對(duì)自由，但是整個(gè)司法過程中一定要遵守此原則。為了保障公共利益、私人利益的目的，我們應(yīng)該辯證地結(jié)合主觀誠信與客觀誠信，讓行政職能也能高效便民，社會(huì)穩(wěn)定。在我國，行政主體在行使行政職能中，違反法律規(guī)定的程序也存在，但總體呈下降趨勢。所以在執(zhí)法方面，為了增加行政機(jī)關(guān)的公信力，我們還是要完善具有嚴(yán)格性、合法性、誠信、普遍性的法律制度。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊翔.論行政法上的誠實(shí)信用原則.湘潭大學(xué).2004.