試論養老保險轉移政策對統籌區域均衡性的影響

馬倩林

（中南財經政法大學 財政稅務學院， 湖北 武漢 430073）

試論養老保險轉移政策對統籌區域均衡性的影響

馬倩林

（中南財經政法大學 財政稅務學院， 湖北 武漢 430073）

養老保險轉移政策對區域均衡性指標具有一定的影響，它會影響人口遷移，加大經濟不發達區域的養老壓力。因此，國家應該通過統一各區域結算方式，提高統籌層次，提高養老保險基金的調劑水平，以解決養老保險統籌區域不均衡問題。

養老保險；轉移；均衡；區域統籌

提高養老保險統籌層級是社會保障工作的長期目標，統籌層次的提高，有利于提高養老保險覆蓋面。2010年頒布實施的《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，保障了省級統籌區域內的均衡。然而，我國每年有上億人口在跨省流動，其中90%以上的流動人口是勞動人口。為了提高人力資源的使用效率，提高經濟發展水平，政府從社會保障角度，制定了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）等政策，促進勞動要素的自由流動。《辦法》將農民工視同為城鎮企業職工，這個政策極大地方便了流動勞動人口的養老保障。《社會保險法》也規定：“個人跨統籌地區就業的，其基本養老保險關系隨著本人轉移，繳費年限累計計算。”［1］這里的“統籌地區”指的是省級行政區。因此職工在跨區域從業時，因區域選擇的偏好而受到的養老保障顧慮的影響就會大大減少。

另一方面，基本養老保險關系的跨區域轉移，在促進勞動要素自由流動的同時，也加劇了養老基金統籌區域的不均衡。區域間養老金累計結余額差距的增加進一步加劇了區域間的貧富差距，效率與公平難以兼備。因此提高養老保險基金的統籌層次，實現全國統籌是養老保險轉移后的進一步升華。但從2011年至今，統籌層次提高的步伐緩慢，全國統籌迫在眉睫。為此，本文將基于城鎮職工基本養老保險轉移政策對區域間基金的影響進行實證研究，為均衡統籌區域養老保險基金及全國統籌方案提出相關建議。

一、養老保險轉移政策效應的理論分析

養老保險作為社會保障體系中的第二層次，為老年人提供日常生活保障。因此，合理的養老保險制度設計更能夠保障低收入地區老年人的生活，減輕當期勞動力的負擔，在整體上促進工作的積極性，從而促進落后地區的經濟發展，形成低收入地區的良性循環，促進社會福利的上升。

（一）城鎮職工養老保險轉移政策對統籌區域養老金支付的近期、遠期影響

我國《社會保險法》規定，參保人工作期間承擔繳費義務，退休后享受領取養老金的權利。由于該保險法實施前的在職職工不需要繳交養老保險金，所以目前的在職職工（新人和中人）繳交的當期統籌金需支付給現在的老人（已退休人員）和未來退休的老人。而城鎮職工養老保險轉移政策規定，“參保人員轉出統籌區域時，除轉移個人賬戶的資金外，還需以年度實際繳費工資為基數，按12%的總和轉移”［2］規定中，剩余的8%留在轉出地。這會導致統籌區域間產生成本轉嫁。因為，雖然不管費率是12%還是20%（對應于單位繳費總額的60%和100%），都不會影響參保人的權益。但是，費率卻會對轉出、轉入統籌區域財政壓力產生較大影響，尤其是養老金的支付壓力。對于勞動力轉出地的統籌區域，由于轉移走了個人繳費和用人單位繳費資金，現在很多地區的城鎮職工養老金“空賬運行”與“實賬轉移”矛盾凸顯，必將明顯增加當期（或稱為現期、近期）該區域的基本養老金支付壓力。假如一個統籌區域在一個時期內參保人員轉出人數明顯多于轉入人數，那么該統籌區域當期養老金的支付壓力就會增加。據統計，多年來，中西部經濟欠發達地區都是勞動力凈轉出地，故這些統籌區域的當期（近期）養老金的支付壓力較大。同時，由于隨參保人轉入的統籌基金只是單位繳費額的60%，故轉入地統籌區域除了要補貼轉入參保人員40%的社會統籌基金外，還需要負擔轉入人員退休后更為長期的養老金支付責任。因此，對于勞動力轉入地統籌區域來說，假如勞動力轉入的統籌區域成為轉入者的退休地，勢必會加大轉入區域統籌基金的遠期支付壓力。從長遠看，企業職工尤其是農民工，將近退休時多數會轉回到出生地，即以前傳統的勞動力轉出地——中西部地區將變為勞動力回遷的主要地區。因此，中西部地區遠期的養老金資金缺口會進一步擴大，基金支付壓力會進一步增加，財政壓力也更加增加。由此可見，不管是近期還是遠期，經濟欠發達地區的養老金支付壓力、財政壓力都是很大的。

“屬地化”管理的養老保險政策，加上我國戶籍管理制度，勞動力的不對稱流動，使得發達地區反而更加容易將養老成本轉移到不發達地區，造成富者更富、窮者更窮的局面。因此，協調勞動力的流入與流出，需要靠完善的養老保險轉移制度。

（二）養老保險的碎片狀管理不利于各區域養老基金均衡

由于養老金的權責劃分不太清晰，現行的養老保險管理機構又分別隸屬于各級地方政府，碎片狀管理方式使資金的調動成為問題，不利于統籌區域養老金的均衡。而擁有調度權的上級政府又不了解地方的實際狀況，難以統籌協調，對癥下藥。因此，明確養老金管理的各方權責，加強地方權限管理，省級政府乃至中央政府必須嚴格按照要求進行統一管理。

二、養老保險轉移對統籌區域均衡的實證分析

（一）數據與模型

數據來自《國家統計年鑒》、《中國人力資源和社會保障事業發展統計公報》、國家統計局。由于部分年份的部分數據缺失，本文選取2008年到2015年全國31個省份的數據作為樣本，從養老保險轉移政策對勞動力轉移、老年人口轉移的影響，對于參保人數變化幾方面進行計量分析。

人口流動的四大因素包括經濟因素、政治因素、社會因素以及國家政策。養老保險的省級統籌，對人口流動同時有著經濟與政策的原因。

變量說明：如表1

表1 變量及說明

本文將做出假設:養老保險轉移政策通過影響勞動力的遷移，進一步影響老年人口遷移，最后影響區域養老壓力，并建立以下模型進行驗證:

模型1：勞動力轉移變化

模型2：老年撫養壓力變化

模型3：退休參保人數變化

1. 模型1：勞動力轉移變化

表2 不同年份回歸情況表

由此回歸結果可以看出，不同省份的在職職工參加養老保險人數與該省上一年經濟形式密切相關。若設定顯著性水平為0.001，則2010年以前，在職職工參加養老保險人數受GDP的影響不太顯著，而2010年后，在職職工參加養老保險人數受GDP的影響顯著，這恰好與2010年允許養老保險全國轉移的時間節點相吻合。也就是說，在《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》實行以后，人們在遷移中會考慮養老保障水平，由于養老保險可以轉移，那么人們趨向于經濟形勢更好的地區的意愿提升了。結果中的價格水平都不太顯著，唯獨2010年的時候，達到了0.01的顯著性水平，也就是說，政策實施的當年，受到了價格水平的影響，之后，政策推動勞動力的流動效果則十分明顯。當然，也有勞動者對教育重視的因素，在考慮養老的同時，同樣注重子女的教育問題。

2. 模型2：老年撫養壓力變化利用2012年數據可得出以下回歸結果：

表3 老年撫養負擔滯后一期影響因素

在此模型中，撫養比也就是撫養壓力受到了上期基本養老保險累計結余與離退人員參加養老保險人數的影響。上期基本養老保險累計余額越大，本期老年撫養壓力越小;上期退休參保人數越多，本期老年撫養壓力越大，這就說明，由于人口流動所形成的惡性循環，撫養壓力大的地區將會持續存在，如果其基金無法在省際間合理轉移，就意味著二次分配環節的不公平。同時，由于空賬戶的運營，養老保險轉移增加了相應的交易成本。社會保險基金的協調領域必須在經濟上達到目的，在養老金的協調領域付出更大的壓力。這種情況的出現導致了通過繼續借用個人賬戶來協調當地賬戶，以便臨時減輕為支持當前養恤金制度周期關系而運行的“空賬戶”個人賬戶的養老金支付壓力。

3. 模型3：退休參保人數變化

表4 不同年份回歸情況

此模型用 （參保）離退休人員人數反映老年人的省間流動情況。這個指標，考慮到《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》中不包括已退休人群，即已退休人員依舊在原歸屬地獲取養老金。而隨著社會發展，老人們的“落葉歸根”的想法逐漸消除，再考慮獨生子女因素，老人們更愿意追隨子女一起生活。而我們在模型1中知道，《辦法》極大的促進了勞動力的流動，在勞動力流向經濟更好地區的同時，老年人也在流出，只是規模要小一些。或許有人認為，已退休人員依舊在原歸屬地獲取養老金是一種權力和義務的對等。但是，我們認為，就目前而言，由于制度的歷史性，現期繳納的養老金是給現期的老人使用，而不是給未來的老人使用，如果統籌區域間的養老金無法流通，那么老人相當于在其他區域消費，而勞動力流出地的養老保險財政負擔將進一步增加，區域間不公平將進一步加大。

比較地理位置相近而經濟狀況不同的廣東和廣西兩個省份，就更加能夠看出區域間的不均衡，如圖2和圖3。同時，雙軌制養老保險待遇差距擴大，加大了收入分配不平等程度;統賬結合的養老保險制度在應對人口老齡化和制度轉軌成本時出現財政、養老基金支付危機;企業職工養老保險替代率不斷下降，多支柱養老保險建設未見成效，養老保險改革任重而道遠。

圖2 廣東養老保險結余與支出情況（2011-2015年）

圖3 廣西養老保險結余與支出情況（2011-2015年）

三、建議

（一） 未實現全國統籌前，統籌基金應隨參保人全部轉移

一方面，參保人在其他地方參保時繳交的統籌基金，僅部分（60%）隨其轉移到轉入區域，但轉入區域政府必須為其退休后的長期養老承擔責任，轉入區域政府承擔的責任遠高于其享有的權利。另一方面，參保人留存的部分統籌基金（40%）歸不再負有養老責任的轉出區域政府所有，不符合權利與義務對等的公平原則。因此，城鎮職工養老保險轉移政策應將“按年度實際繳費工資為基數的12%的總和轉移”調整為“按年度實際繳費工資為基數的20%的總和轉移”， 即全部統籌基金隨參保人轉移。

（二）建立統一的養老金結算方式

確定不同統籌區域職工參保人繳費比例和退休待遇，是養老保險全國統籌的重難點。城鎮企業職工養老保險轉移接續制度要保證個人賬戶和統籌賬戶的同步性，以保障參保人可以在退休后享有相應的養老保險權利。當然，在提高統籌層次的同時，要看到它對擴大風險分擔范圍的有效作用，肯定其對于提高養老保險的安全性作用。因此，應建立全國統一的養老金結算及支付辦法，以實現各體制間養老金的合理流轉。勞動者在不同養老保險體制間轉移基本養老關系，退休后采取分段計算養老金的辦法，這樣能夠有效解決三種制度之間繳費率、繳費基數、待遇水平的差距，緩解養老關系轉入地設置的各種制度性壁壘，緩解勞動者參加轉入地養老保險的矛盾。

（三）打破利益桎梏，盡早實現全國統籌目標

多年來未實現養老保險全國統籌，是地方利益與中央利益長時間沒有充分調整的結果。中央與地方的投入及分配的協調，區域之間的利益協調，不同區域參保人繳費比例和退休待遇的確定，養老金結余多的地區愿不愿意幫助養老金虧空的地區等問題都需要認真考慮。中央政府應該盡快解決這些問題。一是在全國范圍內統一支付標準，包括繳納養老保險費的比例和養老保險費待遇。二是由國家社會保險經辦機構統一負責管理養老保險業務，保持信息的充分與透明。三是統一調劑管理基金。各地征繳的養老保險費用于支付當期養老保險待遇后，結余基金除按規定留存外，其余全部上繳國家社會保險經辦機構，納入財政專一賬戶管理［3］。這樣，國家社會保險經辦機構才可統一實施對各區域的基金調劑，才能盡早實現養老保險全國統籌的目標。

（四）三保合一，提高養老保險覆蓋率

要實現養老保險總體上的社會化與公平化，必須將三種保險制度統一為一種養老保險制度。統一的養老保險制度是提高養老保險養覆蓋率，實現全民參保的重要途徑，同時也是均衡全國養老保險基金的途徑。如此，才能實現城鄉各類社會群體的公平，保障老年人的生活水平，提高勞動群體的幸福感。

［1］全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國社會保險法［M］.北京：中國法制出版社，2010.

［2］人力資源社會保障部財政部.城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法［EB/OL］.［2017-02-21］.http://baike.baidu. com/link?url.

［3］鄭秉文.中國基本養老保險基金投資管理改革［M］.北京：中國勞動社會保障出版社，2014:10.

Research on the Impact of the Pension Transfer Policy on Coordinating Regional Balance

MA Qian-Lin
（College of Finance and Taxation, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430073, Hubei, China）

The empirical analysis studies how the changing number of insured force have an influence on its regional balance. It is considered that the old-age insurance transfer policy will further affect the migration of the elderly population by affecting the migration of the labor force, and finally increase the economy underdeveloped areas of pension pressure. Therefore, this paper argues that to solve the problem of uneven regional distribution of pension insurance, we should unify the regional settlement methods, and then improve the overall level for the adjustment and mobility of pension funds before achieving regional balance.

pension transfer; equilibrium; regional coordination

H102

A

1007-5348（2017）04-0063-04

（責任編輯：王焰安）

2017-03-28

馬倩林（1995-），女，廣東韶關人，中南財經政法大學財政稅務學院學生；研究方向：財政學。