“互聯網+”背景下區域地方政府協作治理研究

鄭迦元　李瑞

2016年3月5日，在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上，李克強總理提出了大力推行“互聯網+政務服務”，充分體現了互聯網在現代社會的重要性。隨著信息技術的發展，移動互聯網、云計算和大數據等新技術被廣泛應用于社會生活，我國區域地方政府合作治理也深受“互聯網+”時代浪潮的洗禮。因此，區域地方政府協作治理如何經受住“互聯網+”時代的考驗成為一個亟待解決的重要現實問題。

一、“互聯網+”與區域地方政府協作治理的含義

黨的十八屆三中全會指出，要推進國家治理現代化就必須實現政府治理現代化，因此實現區域地方政府協作治理現代化尤為關鍵。要探討“互聯網+”背景下區域地方政府協作治理的相關問題，首先要對概念有清楚的認識。

（一）“互聯網+”

簡單來說，“互聯網+”的含義可以是“互聯網+各種傳統行業”，但實際上“互聯網+”不只是兩者簡單的結合，而是通過現代信息技術網絡平臺，使互聯網和各個傳統行業深入交融，開發全新的發展模式。它是一種新社會形態的代表，即將互聯網在社會資源配置中的優化、集成作用最大化發揮，提高社會創新和生產能力，形成更廣泛的以互聯網為基礎設施和實現工具的經濟發展新形態。

（二）區域地方政府協作治理

自21世紀以來，西方的公共管理學者提出了“整體性治理”、“復雜性網絡治理”等概念，強調政府在進行公共事務治理時不僅要對政府內部各部門的機構與功能進行整合，而且要促使跨區域政府之間進行協作。[1]區域地方政府協作治理包括兩層含義：一是從縱向來看，不同層級政府間可以構建超越本行政區域管轄權限的機構，來有效處理跨行政區的公共事務。二是從橫向來看，同級地方政府或政府職能部門之間，從管理系統整體特征出發，應協同開展橫向協商與聯合行動。[2]

“互聯網+”背景下地方政府協作治理是利用目前正在發展的新型科學技術，把以前的治理合作模式進行顛覆性的改變，打破傳統的“碎片化”治理模式，形成區域間更緊密的協作，以多方協作促發展，打造一個具有跨時代意義“互聯網+”背景下的政府協作治理。

二、區域地方政府協作治理現狀

區域地方政府進行協作治理是政府治理現代化的題中之義，受到學界關注，但因歷史文化等各方面因素影響，我國區域地方政府協作治理仍存在如下問題。

（一）區域地方政府間治理理念碎片化

實現跨域治理的重要前提與目標在于政府內部建立有效的治理理念，認識其核心內涵與價值意義。但由于各地方政府所管轄地區的經濟發展水平與社會文化的差異性，對區域的協調合作理念的認識也有所差異。

有些地方政府在制定政策時皆以本地區的利益為主，并未主動與相鄰區域的地方政府進行相應的溝通。針對相同的公共問題所付出的成本不同、難易程度的差異，都會使各地方政府對協調合作的認知產生差異，進而影響地方政府的跨域治理的合作程度與效率。部分地方政府對跨域治理的認識不足，各自為政，嚴格遵守行政區劃，“下級服從上級，地方服從中央”，極少關注跨行政區域的公共性問題，很難形成一致的跨域治理理念。政府官員的績效與地區的經濟發展水平相掛鉤，忽視整個區域的協調發展，對實現區域經濟社會協調發展的合理性認識的缺失，導致出現諸多公共性問題。[3]

（二）區域地方政府間經濟水平失衡化

近年來，隨著國家西部大開發戰略的實施，經濟社會事業得到長足發展，取得顯著成效，但國家相互間經濟發展的不平衡問題仍比較突出。一是經濟總量差距較大，二是經濟運行質量差距明顯，三是群眾生活水平差距明顯。國家各區域經濟發展水平不同，則意味著不同的利益訴求，意味著合作的利益和成本的分配是不平衡的。首先，經濟發展不平衡表現為各地區企業處于產業鏈的不同位置，這雖然有利于發揮各自的比較優勢，但也容易產生各種摩擦；其次，經濟發展不平衡還體現在各地區法治環境與市場制度的差異上，這種差異既不利于深層次的合作，又增加了法律、政策協調等方面的成本。由此可見，各地區的經濟發展差距較大將會增加導致跨區域的地方政府進行協作治理的難度。

（三）區域地方政府間利益分配矛盾化

新一代信息技術的應用使政務數據流通共享，公民意志表達和社會監督方式便捷高效，為地方政府治理帶來機遇。政府是最大的信息集合，只有實現數據整合和資源共享的統一，打破長期以來地方政府之間缺乏協調、信息煙囪的現象，才能使地方政府之間互聯互通成為可能。[4]

地方政府希望借助信息平臺建設的東風，為公眾提供更便捷、更高效的公共服務，增強政府公信力和社會治理能力。就地方政府而言，這種信息技術資源在政府部門內部是一種可競爭的核心資產，擁有更多的數據和技術意味著將掌握更大的核心競爭力。地方政府內部原本存在的競爭和利益沖突已經讓部門與部門之間、上下級之間產生矛盾，再加上對這一新資源的爭奪，部門利益割據的現象就更加嚴重。各方利益匯集后，當各部門為了保證自身利益不受侵害，可能會通過手中掌管的權力保護自己的利益，最后損害了整體利益。因此，各地方政府可能因利益趨使，導致政策執行偏離目標，最終無法形成區域間地方政府的良好協作。[5]

（四）區域地方政府間人才建設滯后化

互聯網時代的政府治理，并不是做幾個政府門戶網站就行了，政府部門也應該主動適應和引領互聯網時代發展的潮流。要建立適應互聯網社會需要的政府治理機制，就必須發掘高質量的專業人才。

但目前，大部分市級及市級以下的相關科技人才建設都相對滯后，主要原因包括：其一，地方政府資金投入有限。我國雖然經濟總量已經躍居世界前列，但全國平均水平仍非常低，區域發展水平不均衡。因此，經濟發展制約了對信息技術及人才培養的資金投入。其二，路徑依賴所造成的路徑阻塞。在信息化建設的過程中，由于缺乏整體的設計和統一的標準，導致地方政府信息技術發展各自為陣，難以形成合力。其三，原有的信息技術和人才培養基礎薄弱。互聯網時代對信息技術的要求并不是一蹴而就的，各地方高等教育水平和高級技術人才、管理人才優劣同樣影響著大數據對地方政府治理的作用。

三、“互聯網+”背景下推進區域地方政府協作治理對策

在“互聯網+”背景下，我國應該充分利用新興互聯網信息技術資源，從區域地方政府協作社會治理問題發生的根本原因著手，以全新的“互聯網+”視角解決當下地方政府協作所存在的主要問題。

（一）重塑整體性合作治理理念

在“互聯網+”時代背景下，跨區域地方政府應該使政府治理更移動化、數據化、智能化，對治理不同區域之間政府部門關系及信息系統等碎片化問題進行有機協調與整合，不斷從分散走向集中，從破碎走向整合，以整合、協作的方式實現跨域治理。重塑整體性合作治理理念，可從這幾方面努力：

第一，利用新媒體平臺實現跨區域治理。整體性治理理論強調“整合化”的組織形式，摒棄傳統的行政區劃的束縛，實現資源的有效利用。具體操作上，地方政府可通過微博、微信、博客等新媒體渠道，將大量的跨行政區域的公共問題納入到政府管理范圍之內，共同合作促進協調發展。

第二，利用網絡實現協同性治理。構建跨區域地方政府網絡化管理，通過互聯網將各個區域內的政府與社會，信息與事件融合成一張密不可分、渾然一體的大網，并在這些地理網格內，建立涵蓋人、地、物為核心的基礎數據庫。這種跨區域的網格化管理模式，從主體和性質上講，它既是一張社會網，又是一張政府網。從屬性和形態上講，它既是一張地理意義的實體網，又是一張技術意義的互聯網。[6]

第三，進一步發揮互聯網平臺自動化、智能化的特點，構建整體性治理的政府溝通與協作機制。各區域地方政府應利用互聯網最新技術，如物聯網大數據、云計算等，建立良好的對話溝通平臺。突破傳統僵化的行政區劃的限制，建立完善的區域信息共享平臺，完善信息公開制度，實現信息公開與透明，保障信息完整性，促進區域協調發展。

（二）縮小差異實現經濟一體化

“互聯網+”時代背景下，信息網絡以其開放性、便捷性、低成本性無處不在，這為不同區域的經濟發展提供了基本相同的條件，為區域平等競爭提供了基礎，為實現區域經濟一體化提供了可能，從而有利于打破因經濟發展不平衡導致的區域地方政府協作障礙。因此，要注意以下幾個方面的問題：

第一，利用互聯網縮短地區間距離。網絡時代的生產要素是以無形的知識、技術、信息為核心，空間距離對區域經濟的影響越來越小，距離成本的花費越來越少，從而為發達地區向不發達地區的經濟技術擴散提供了有利條件。第二，樹立互聯網思維，加強協同創新。網絡經濟具有受環境的影響小、投入少、市場進入門檻低等特點，這些因素特別有利于技術含量高的、新興中小企業的發展。這對于地處偏遠、交通不便的不發達地區中的中小企業的發展具有更重要的意義。第三，建立普惠金融、云物流和自媒體等經濟發展的新模式。落后地區應抓住這種歷史性的機遇，憑借具有相同技術含量的網絡與發達地區同步，研究全球的經濟動態，尋找機會，以后發優勢直接進入網絡經濟時代，實現跨越式發展，實現區域經濟一體化。

（三）實現跨區域利益公平分配

“互聯網+”時代背景下，只有實現政府部門的跨區域、跨部門整合，才能真正實現政府的有效治理，從而提高政府治理能力。實現跨區域利益公平分配，要做到以下幾個方面：

第一，制定相關的法律制度。跨區域政府可以充分利用互聯網這一平臺將法律制度落實其中，讓廣大人民群眾對地方政府的政策制定進行監督，構建一個以制度為依據的和諧社會。第二，建立大數據開放平臺。地方政府智慧門戶網站將是當前地方政府數據開放平臺的發展方向。在這一平臺，不僅實現了數據的從無到有，從少量到多數，還將進一步發展為地方政府部門之間、公眾與社會組織對政府的監督平臺。第三，以政務服務平臺為基礎，加大力度推進政務公開。如一些地方部門初步構建互聯網政務服務平臺，積極開展網上辦事，取得一定成效。這一做法，充分利用互聯網信息技術，在頂層設計、制度建設、硬件投入、平臺宣傳等方面下足功夫，杜絕腐敗、推動民主。

（四）加強互聯網技術人才培養

“互聯網+”時代背景下，只有培養更多的相關技術人才，才能使互聯網信息技術作用于區域地方政府協作之中，最終實現“互聯網+政務服務”。加強互聯網技術人才培養，可從以下幾個方面著力：

第一，推進高等院校培養網絡技術人才。高等院校一直為我國技術開發創新培養和輸送大批優秀人才，是我國科技發展所需人才供給的前沿陣地。互聯網時代，高等院校開設電子商務、計算機軟件工程等專業，為社會培養一批符合時代需求的新型人才。

第二，加快人才聯合培養力度。聯合培養人才是一種新的教育理念和模式，在這種模式下，可以使人們獲得更實用的工作能力，加快復合型人才的輸出。

第三，實施技術人才引進。在人才儲備薄弱的情況下，地方政府可以通過優厚的獎勵性政策吸引人才，這樣一方面可以幫助地方政府打開大數據使用的僵局，另一方面有利于帶動和培養一批新的技術人員。

國家社會科學基金項目“‘互聯網+背景下推動地方政府治理精準化的機制創新研究”（16XZZ016）

參考文獻：

[1]崔晶.都市圈地方政府協作治理[M].中國人民大學出版社，2015.

[2]于鵬，李宇環.地方政府協作治理模式：基于戰略問題的類型學分析[J].行政論壇，2016（4）：42-46.

[3]崔萍.地方政府實現公共事務跨域治理的有效途徑研究—基于整體性治理的視角[J].經濟研究導刊，2013（21）：218-220.

[4]張勇進.智慧政務與政府治理轉型[J].傳媒：MEDIA，2015（3）：21-23.

[5]龔瑋.我國區域地方政府合作的困境探析[J].經濟看點，2013（3）：79-80.

[6]劉力銳.網絡社會的合作治理：賦能的技術與能動的政府[J].中共杭州市委黨校學報，2015（2）：53-55.

作 者：中共重慶市委黨校碩士研究生

責任編輯：宋英俊