基于管理視角的高校預(yù)算管理內(nèi)部審計研究

孫賢榮

山東大學(xué)

摘要：高校預(yù)算管理審計已從預(yù)算執(zhí)行審計深入到開始對預(yù)算編制、預(yù)算績效進(jìn)行審計。由于預(yù)算管理審計涉及面廣、審計量大，審計人員很難從中選取突破口。本文另選角度，從管理視角分析預(yù)算管理過程中的重點和難點來分析預(yù)算管理審計的重點內(nèi)容，并對預(yù)算管理審計中的預(yù)算編制審計、績效審計、預(yù)算執(zhí)行審計等提出了建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理審計 預(yù)算管理 內(nèi)部審計 高校

一、現(xiàn)狀

目前，國內(nèi)對高校預(yù)算管理審計研究集中在預(yù)算執(zhí)行審計、預(yù)算執(zhí)行績效審計，預(yù)算編制審計涉及較少且研究不夠深入。最新相關(guān)研究中，江進(jìn)[1]從“事前參與，加強(qiáng)預(yù)算編制管理的監(jiān)督”方面進(jìn)行了研究；盧寧文[2]等探討運(yùn)用平衡計分卡方法確定高校績效審計的評價指標(biāo)， 并以績效指標(biāo)為導(dǎo)向來編制資金預(yù)算的可行性， 在此基礎(chǔ)上提出對高校預(yù)算管理進(jìn)行績效審計的新思路。

按照教育部《關(guān)于加強(qiáng)直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計工作的意見》（教財[2015]2號）文件的要求，高校應(yīng)“強(qiáng)化預(yù)算管理審計，促進(jìn)提高資金使用效益”，包括預(yù)算編制管理審計、預(yù)算執(zhí)行過程審計、預(yù)算執(zhí)行績效審計三方面。目前，高校預(yù)算審計執(zhí)行的是《內(nèi)部審計實務(wù)指南第4號——高校內(nèi)部審計》[3]，在其第三章第二節(jié)“預(yù)算執(zhí)行審計”中，分別說明了預(yù)算管理審計、收入預(yù)算執(zhí)行審計、支出預(yù)算執(zhí)行審計中應(yīng)獲取的資料、應(yīng)關(guān)注的風(fēng)險領(lǐng)域、審計內(nèi)容和審計方法。在具體實施過程中，高校預(yù)算管理執(zhí)行審計已經(jīng)比較成熟，預(yù)算管理績效審計在實踐中也有所摸索，預(yù)算編制審計涉及較少。

二、預(yù)算管理審計實務(wù)中的難點

在目前所做的預(yù)算管理審計中，根據(jù)《內(nèi)部審計實務(wù)指南》的要求，審計內(nèi)容不僅包括預(yù)算管理全流程，還幾乎涉及學(xué)校所有的資金。在預(yù)算管理的實務(wù)操作中，由于預(yù)算涉及全校所有單位、預(yù)算資金涉及各方面，真正切實可行的校內(nèi)預(yù)算又必須全面、細(xì)致，學(xué)校預(yù)算管理部門一般需要3個月甚至于半年的時間來編制下一年度預(yù)算。相應(yīng)的，在審計實務(wù)中，對涉及面如此之廣的預(yù)算管理進(jìn)行審計如果沒有明確的重點，也必將耗費(fèi)大量的審計力量，卻達(dá)不到滿意的結(jié)果。如僅對收入是否全面反映就很難審計。對支出預(yù)算的審計也存在此類問題，有些規(guī)模較大的高校，每年支出的資金都幾十億，如何選取支出審計項目就非常重要。因此在審計中必須將對預(yù)算管理流程的審計與預(yù)算管理重點項目的審計結(jié)合起來進(jìn)行審計內(nèi)容的篩選。而目前《指南》中沒有說明哪些為重點項目，審計人員一般沒有預(yù)算管理的背景，面對如此大規(guī)模的審計量，很難摸到頭緒。一般來說，預(yù)算管理的重點和難點，也必定是預(yù)算管理審計的重點。本文通過分析預(yù)算管理過程中的重點和難點，來分析高校預(yù)算管理審計的重點，提高審計的效果。

三、高校預(yù)算管理的重點和難點分析

（一）重要收入項目的實現(xiàn)情況

高校收入類型繁多，包括財政等各類撥款、科研經(jīng)費(fèi)、教育事業(yè)收入、捐贈收入、投資收益、利息收入、其他收入等。高校一般“量入為出”，收入的確定決定著學(xué)校的收支規(guī)模。在這幾類收入中，占學(xué)校收入比重比較大的是財政撥款、科研經(jīng)費(fèi)、教育事業(yè)收入，直接決定了學(xué)校收入總規(guī)模；比較難以估計的是捐贈收入、投資收益、其他收入。依據(jù)重要性原則，財政等各類撥款、教育事業(yè)收入的收入實現(xiàn)情況是預(yù)算管理的重點。

（二）重大項目支出預(yù)算安排情況

學(xué)校重大項目支出包括學(xué)科建設(shè)支出、人才培養(yǎng)和創(chuàng)新團(tuán)隊建設(shè)、基建支出、大型基礎(chǔ)修繕支出、實驗室建設(shè)支出等，是學(xué)校在維持正常支出之外，為提升學(xué)校發(fā)展等產(chǎn)生的支出，是學(xué)校資金安排的導(dǎo)向性支出。重大項目支出涉及資金量大，其支出對學(xué)校發(fā)展和實力提升影響重大，是學(xué)校支出預(yù)算管理中的重點。

（三）基本支出中的增量支出預(yù)算

基本支出包括人員經(jīng)費(fèi)支出和公用經(jīng)費(fèi)支出，是維持學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的支出。基本支出內(nèi)容一般比較固定，尤其是公用經(jīng)費(fèi)支出，通常是支出經(jīng)費(fèi)壓縮的重點。基本支出中的增量支出是支出預(yù)算安排中需重點審查的內(nèi)容。

（四）預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定

預(yù)算管理的一個重要作用就是對資源進(jìn)行分配，以期達(dá)到預(yù)期的建設(shè)效果。要實現(xiàn)對預(yù)算項目的績效考核，關(guān)鍵是設(shè)立可考核的預(yù)算績效目標(biāo)。績效目標(biāo)的設(shè)定，可以使預(yù)算管理人員在安排預(yù)算時就可以知道項目達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)和效果，并可以在項目建設(shè)中期或項目建設(shè)結(jié)束后，依據(jù)預(yù)算績效目標(biāo)對項目進(jìn)行考核，考核的結(jié)果可以作為是否繼續(xù)建設(shè)或建設(shè)是否達(dá)到預(yù)期的依據(jù)。目前有的高校已經(jīng)嘗試對新設(shè)項目必須設(shè)立預(yù)算績效目標(biāo)，不設(shè)績效目標(biāo)的不予立項。

（五）預(yù)算調(diào)整的管理

預(yù)算調(diào)整向來是預(yù)算管理的重點和難點。在預(yù)算調(diào)整實務(wù)中存在的問題是：一是過于強(qiáng)調(diào)預(yù)算剛性，不能根據(jù)環(huán)境變化而及時調(diào)整，導(dǎo)致資源重大浪費(fèi)；二是有的學(xué)校走向另一極端，預(yù)算調(diào)整的隨意性較大，影響了學(xué)校年初收支預(yù)算計劃的實現(xiàn)，容易入不敷出，有的學(xué)校因此而無法進(jìn)行有效的預(yù)算執(zhí)行評價，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性。對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，必須按照一定的程序進(jìn)行。預(yù)算調(diào)整工作是預(yù)算管理的重要工作之一。預(yù)算調(diào)整的程序和分級授權(quán)，是預(yù)算調(diào)整管理的核心。

（六）收入預(yù)算、重大項目支出的預(yù)算執(zhí)行情況

對預(yù)算執(zhí)行情況的關(guān)注，實際上是通過對預(yù)算執(zhí)行情況的分析，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的過程管理，以保證預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)。學(xué)校預(yù)算執(zhí)行情況主要包括預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，預(yù)算執(zhí)行內(nèi)容是否按預(yù)算，有否超預(yù)算等。

四、關(guān)于預(yù)算管理審計的建議

（一）關(guān)于收入預(yù)算編制審計

對于收入預(yù)算編制審計，可以采取跟蹤審計，也可以采取事后審計。預(yù)算編制審計除按《指南》的原則進(jìn)行審計外，應(yīng)重點關(guān)注財政等各類撥款、教育事業(yè)收入政策的變化，審查其與往年的對比情況。其他收入比較適合用來虛增收入，也應(yīng)成為審計的重點。

（二）關(guān)于支出預(yù)算編制審計

對于支出預(yù)算編制審計適合進(jìn)行事前審計，或者跟蹤審計。因為支出預(yù)算一旦安排，如果因預(yù)算不合理造成損失，進(jìn)行事后審計是無法彌補(bǔ)的。在支出預(yù)算編制審計中，一是應(yīng)重點審查重大項目支出的預(yù)算安排，包括學(xué)科建設(shè)支出、人才培養(yǎng)和創(chuàng)新團(tuán)隊建設(shè)、基建支出、大型基礎(chǔ)修繕支出、實驗室建設(shè)支出，檢查這些項目的可行性報告、預(yù)算編制的基礎(chǔ)，屬于往年延續(xù)項目的，審計其往年項目的預(yù)算執(zhí)行情況，預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算的偏離程度，項目進(jìn)度情況等。同時審查預(yù)算安排的過程中是否按規(guī)定程序?qū)徟欠窬幹瞥綄W(xué)校財力的預(yù)算。還應(yīng)審計這些重大項目與學(xué)校規(guī)劃的一致性、適應(yīng)性，有無偏離學(xué)校長期計劃，造成重大浪費(fèi)。二是重點審查基本支出中的增量支出預(yù)算。審計增量支出的預(yù)算編制是否合理，增量內(nèi)容是否合適。

（三）關(guān)于預(yù)算績效審計

此項審計可以進(jìn)行事前審計，可以事后審計，也可以將兩者結(jié)合起來進(jìn)行。開展事前審計，重點審查項目建設(shè)的預(yù)期成效，績效目標(biāo)的設(shè)定是否合理可行，可否用于未來的考評。開展事后審計，重點將項目建設(shè)成效與績效目標(biāo)進(jìn)行對比，審計項目的預(yù)期目標(biāo)是否已達(dá)到，項目的績效目標(biāo)設(shè)定是否合理。

（四）關(guān)于預(yù)算調(diào)整的審計

預(yù)算調(diào)整審計可以進(jìn)行跟蹤審計，對重大預(yù)算調(diào)整項目進(jìn)行跟蹤；也可以進(jìn)行事后審計，對全年所有的預(yù)算調(diào)整項目進(jìn)行審計。重點審計預(yù)算調(diào)整是否全部按流程辦理，是否進(jìn)行了分級審批，預(yù)算調(diào)整的原因是否合理，預(yù)算調(diào)整是否隨意，調(diào)整后的預(yù)算是否嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行。

（五）關(guān)于預(yù)算執(zhí)行情況審計

預(yù)算執(zhí)行審計是目前開展得最廣，經(jīng)驗累積最豐富的預(yù)算審計。目前開展的一般只是預(yù)算執(zhí)行情況審計，審計的內(nèi)容側(cè)重于支出是否真實、合理。下一步，應(yīng)將預(yù)算執(zhí)行審計與預(yù)算編制審計、預(yù)算績效審計結(jié)合起來，通過預(yù)算執(zhí)行審計來協(xié)助做好預(yù)算編制審計和績效審計。

總之，以上幾種審計可以單獨開展，也可以合并開展，視審計力量情況而定。比如，可以在審計重大項目預(yù)算編制情況時，同時審計其之前年度的預(yù)算執(zhí)行情況、績效情況，本年的績效目標(biāo)設(shè)定，將這幾項結(jié)果綜合起來，可以綜合提升審計質(zhì)量。在審計中一定要選取重點項目，“抓大放小”，否則審計就很難取得成效，也達(dá)不到預(yù)期的效果。

參考文獻(xiàn)：

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[3]教育部財務(wù)司.教育內(nèi)部審計規(guī)范[Z].2010：42-45