史密斯生態

陳鑫高

摘要：在政策執行理論研究中，學者T.B Smith率先提出影響執行過程模型。在分析政策執行過程中，史密斯依托理想的政策、執行機構、目標群體以及環境因素構建執行過程系統，上承政策執行，下啟政策反饋。史密斯生態執行理論在研究政策執行方面具有重要的理論與現實意義，有必要對其內在邏輯進行研究。

關鍵詞：政策執行；理論模型；內在邏輯

中圖分類號：F234.5 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）012-00-02

一、史密斯生態—執行理論提出背景

政策制定或政策目標會和實際政策執行存在偏差，這是美國學者佩爾茲曼與Wildavsky在《執行》一書提出的觀點，其改變了民眾對于政府政策執行的結果持續滿意的現象，人們開始重新對政府政策執行進行績效考核，學者們開始將研究視角轉向政策執行并開始對執行理論進行大量研究。

從執行目的方面分析，瓊斯提出政策執行是將政策實際化的各項行動。①其中主要體現在政府主體的實踐上。

從執行過程來看，寧騷提出政策執行是執行主體為了讓政策現實化，實現政策目標的行動過程②。

從執行地位方面分析，羅秀紅認為，政策執行是整個政策過程的中介環節和重要階段， 體現行政管理和行政效能的終極目標。③

結合上述學者的觀點，政策執行包括決策的現實化與政策目標的追求實踐兩個方面，在此我們定義政策執行就是政府機構等組織將決策轉化為現實并加以實際行動使其變為實際化的過程。

新西蘭學者T.B史密斯在歸納總結前人研究基礎上，在“政策執行過程”一文中率先提出影響政策執行因素模型④，其是研究政策執行過程中各相關因素相互作用機制的理論框架，為政策執行研究開辟了新的道路，對政策執行分析意義非凡。

二、史密斯政策執行模型四大要素

1.理想化的政策。從合理性、合法性與可行性三個方面進行判斷。⑤理想化的政策是決定政策實現的前提，是政策執行的根本。

2.執行機構。將政策實際化的組織。這個層面對政策執行影響體現在機構的組成與機構的行為方式、機構的領導方式與技巧等。⑥執行機構是政策實現的路徑保障，若缺失政策執行機構，那么政策將會成為無翼之鳥。

3.目標群體。政策價值實現的受眾，也就是政策直接的受益對象。這個層面對政策執行影響體現在群體的組織化或制度化的程度、群體接受領導的狀態、群體現有的政策經驗。⑦目標群體是政策執行的載體，拋開目標群體來看，政策將變得毫無意義。

4.政策環境。影響政策執行的外部因素，這個層面的影響主要體現在政治環境、經濟環境、文化環境、社會環境、法律環境五個方面。⑧政策環境影響著政策執行效果，決定政策執行路徑。

三、史密斯政策執行模型內在邏輯分析

政策執行系統與政策制定系統構成了史密斯政策執行模型。政策執行系統由執行機構、目標群體、環境因素以及理想化政策因素組成，構成一個相互作用和相互影響的內部環境，各子要素出現張力后，通過組織對其處理，反饋到政策執行過程中，使得四因素平穩運行。另外，對政策執行結果的反饋到新的政策制定中，對于指導政策制定具有重要意義，至此，該模型形成一個相互作用的循環。

影響政策執行四要素之間的關系分析上，從六個方面展開：

第一，理想化的政策與執行機構的相互作用。政策是否符合執行機構的執行理念與愿望，直接作用于執行結果的成敗與執行效果的好壞。執行機構作為將政策的現實化的中介，其對于政策的理解程度、對于政策執行效率以及執行組織建設都影響著政策的執行效果。

第二，執行機構與目標群體的相互作用。執行機構對于目標群體的識別度以及執行方式影響著執行成敗。目標群體的主動與配合，會緩解執行壓力；反之目標群體缺乏內生動力，對政策執行起到消極作用。

第三，目標群體與理想的政策的相互作用。目標群體出現的社會問題及社會需求推動著理想政策的構建，是理想政策的來源，群體對政策的理解程度影響政策執行效果，而理想的政策是否被群體認知，宣傳是否到位又將會影響群體的行為是否朝政策目標前進。

第四，理想化政策與環境因素的相互作用。政策環境對政策執行的有利或者不利程度推動或者阻礙政策的有效執行，而環境因素又將反饋于政策執行，對理想化政策具有完善作用。

第五，執行機構與環境因素的相互作用。執行機構本身就是環境因素的部分，其對于自身的定位以及對環境的利用程度，均影響著政策執行效果。

第六，目標群體與環境因素的相互作用。群體價值觀與理念同樣作為政策環境中的主要組成部分，對于自身正確定位同樣影響著政策執行；而政策環境又反作用于群體的行為方式。

四、史密斯執行模型實踐意義

1.政策調整與政策出臺優化

史密斯生態執行模型中的調節機制對當前政策調整與未來政策制定具有指導意義。

從當前政策調整角度來看，在執行系統出現張力的情況下，該理論模型中的組織將會通過對環境信息的收集整合反饋給由執行機構、目標群體、環境因素以及理想化政策構成的執行系統與政策出臺組織。政策出臺組織會根據張力性質調整政策的相關配套措施，以達到政策不斷優化的效用。而執行系統會根據張力的狀態及原因調整內部行為，使得其與政策發展方向一致。

從未來政策制定角度來看，政策執行系統出現緊張情況下，組織將會對情況進行及時處理，再將張力處理后的結果反饋給政策出臺機構。政策制定來源于社會問題與社會需求，對之前政策系統出現張力的情況將會被總結、歸納、尋求改進方法，以期在未來的政策出臺上，避免相關局限性，從而優化政策的出臺。

2.執行機構執行行為優化

執行機構是將政策實際化的重要主體之一，史密斯生態執行模型對其執行行為具有一定的優化作用。

從執行機構與目標群體的相互作用角度分析，執行機構要將政策切實高效實行，首先要提高對于目標群體的識別精準度。政策受眾是誰？該如何將政策精準推廣？等等一系列針對目標群體識別的問題亟需解決。執行機構對于政策的宣傳推廣度、對于政策的重視度、對于政策的執行能力建設以及對于政策實施困境的及時處理等執行行為，在史密斯政策執行影響因素模型里都有所體現，這將給政策執行機構行為優化提供方向，而實現政策目標。

從執行機構與環境因素的相互作用角度分析，執行機構本身就作為環境因素的一部分，這將會引導執行機構對于自身定位的重新認識與正確認識以及加大對環境的利用程度，從而優化自身執行行為。

3.目標群體行為優化

目標群體是政策實際化的另一重要主體。

從目標群體與理想政策的相互作用角度來看，目標群體出現的社會問題及需求推動政策構建，通過史密斯生態執行模型內部系統之間的相互關系與作用，群眾將會積極主動參與關乎自身利益的政策，并且將會協同執行機構一起參與政策完善過程。

從目標群體與環境因素的相互作用角度分析，目標群體作為政策環境的主要組成部分，群體價值觀與理念構成政策環境的部分內容。當執行系統內部四要素出現張力的情況下，執行機構與社會環境會將政策出現的狀況及完善需要的條件反饋給目標群體，目標群體將會根據反饋的內容調整自身行為以匹配政策目標方向。

無論是從政策出臺、目標群體行為還是執行機構執行來看，史密斯生態執行模型均具有指導意義。對于其理論的內在邏輯分析及實踐意義總結為理論豐富提供助力，希望能對現實具有些許裨益。

注釋：

①C.O.Jones.An inmxiuction to the study of public policy，2nd.ed.（North Situate ，Mass：Duspury Press，1997，P193.

②寧騷.公共政策學[M]. 北京： 高等教育出版社，2003.

③羅秀紅. “政策執行”理論與提高地方政府執行力研究[J]. 理論與當代，2007，（07）：23-25.

④Thomas B. Smith. The Policy Process Implementation[J]. Policy Sciences， 1973，（ 4） ： 197 - 209.

⑤Thomas B. Smith. The Policy Process Implementation[J]. Policy Sciences， 1973，（ 4） ： 197 - 209.

⑥Thomas B. Smith. The Policy Process Implementation[J]. Policy Sciences， 1973，（ 4） ： 197 - 209.

⑦Thomas B. Smith. The Policy Process Implementation[J]. Policy Sciences， 1973，（ 4） ： 197 - 209.

⑧Thomas B. Smith. The Policy Process Implementation[J]. Policy Sciences， 1973，（ 4） ： 197 - 209.

參考文獻：

[1]C.O.Jones.An inmxiuction to the study of public policy，2nd.ed.（North Situate ，Mass：Duspury Press，1997，P193.

[2]寧騷.公共政策學[M]. 北京：高等教育出版社，2003.

[3]羅秀紅.“政策執行”理論與提高地方政府執行力研究[J].理論與當代，2007（7）：23-25.

[4]Thomas B.Smith.The Policy Process Implementation[J].Policy Sciences， 1973（4）：197-209.