精準(zhǔn)扶貧：中國扶貧開發(fā)模式的 內(nèi)生變革與治理突破

[摘要]貧困問題是我國“十三五”時期全面建成小康社會進(jìn)程中需要解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。基于從扶貧開發(fā)的時間進(jìn)程維度和扶貧開發(fā)規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)角度來闡述精準(zhǔn)扶貧是中國特色扶貧開發(fā)模式的戰(zhàn)略調(diào)整。從精準(zhǔn)識別貧困人口、精確把握致貧原因、滴灌式的精準(zhǔn)幫扶、共享發(fā)展成果等方面來全面把握精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵，指出精準(zhǔn)扶貧是中國特色社會主義扶貧開發(fā)體系的建構(gòu)要素；并從精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)、精準(zhǔn)扶貧方式、精準(zhǔn)扶貧主體、精準(zhǔn)扶貧過程等方面分析了精準(zhǔn)扶貧治理模式轉(zhuǎn)型，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧是中國特色社會主義扶貧開發(fā)政策的豐富拓展。精準(zhǔn)扶貧的治理突破路徑在于堅(jiān)持以人為本的理念、建構(gòu)全面全程精準(zhǔn)化的機(jī)制、完善政府主導(dǎo)下的多元參與格局和貫徹新發(fā)展理念的價值導(dǎo)向。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧；扶貧開發(fā)；內(nèi)生變革；貧困治理；共享發(fā)展

[作者簡介]莫光輝，廣西大學(xué)中國貧困治理與社會政策研究中心副教授

本文系國家社科基金2015年度一般項(xiàng)目“滇桂黔石漠化片區(qū)精準(zhǔn)扶貧績效提升機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號：15BMZ057）階段性研究成果。

中國政府主導(dǎo)的扶貧政策經(jīng)過多次調(diào)整，有效解決了近7億貧困人口的脫貧任務(wù)，為世界減貧事業(yè)作出了巨大貢獻(xiàn)。本文通過梳理中國扶貧開發(fā)進(jìn)程，對比分析精準(zhǔn)扶貧與傳統(tǒng)扶貧的契合點(diǎn)及差異性，深入探討精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的發(fā)展過程和內(nèi)生變革規(guī)律，從傳統(tǒng)扶貧開發(fā)模式的治理轉(zhuǎn)型和體制創(chuàng)新解讀精準(zhǔn)扶貧模式的演進(jìn)邏輯，并提出精準(zhǔn)扶貧模式創(chuàng)新的貧困治理突破路徑，以期加強(qiáng)新時期扶貧政策實(shí)踐對話，推進(jìn)國家脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程和貧困治理能力現(xiàn)代化。

一、精準(zhǔn)扶貧：中國特色扶貧開發(fā)模式的戰(zhàn)略調(diào)整

新中國成立后，中國政府始終高度重視緩解和消除貧困問題，特別是20世紀(jì)80年代以來，以政府為主導(dǎo)的國家扶貧開發(fā)政策不斷調(diào)整完善，大規(guī)模的宏觀區(qū)域扶貧開發(fā)逐步轉(zhuǎn)型過渡到針對貧困人口的微觀精準(zhǔn)扶貧，這正是富有中國特色的扶貧開發(fā)模式和貧困治理能力現(xiàn)代化的有效實(shí)踐變革路徑。

（一）從扶貧開發(fā)的時間進(jìn)程維度來看，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略是中國扶貧開發(fā)進(jìn)程的延續(xù)

新中國成立后，完成過渡時期三大改造，中國政府開始進(jìn)行社會主義制度建設(shè)探索，整個國家在經(jīng)濟(jì)落后、“一窮二白”的基礎(chǔ)上進(jìn)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)嘗試，扶貧也以小規(guī)模的救濟(jì)方式為主。1978年，中國政府開始實(shí)施農(nóng)村經(jīng)營體制改革，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為緩解農(nóng)村貧困和提高農(nóng)民收入奠定了制度基礎(chǔ)。1982年，中國政府在甘肅的河西和定西以及寧夏的西海固等地方開始實(shí)施“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)計(jì)劃，拉開了有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模扶貧開發(fā)的序幕。1986年，中國政府成立了國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，以政府為主導(dǎo)的有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的國家專項(xiàng)扶貧政策和扶貧行動開始實(shí)施。2002 年，中國政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在農(nóng)村扶貧工作方面逐步形成了一個集區(qū)域政策、行業(yè)政策和社會政策于一體的“大扶貧”局面。2013年11月，習(xí)近平在湖南湘西土家族苗族自治州花垣縣排碧鄉(xiāng)十八洞村進(jìn)行考察時指出，“發(fā)展是甩掉貧困帽子的總辦法，貧困地區(qū)要從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，把種什么、養(yǎng)什么、從哪里增收想明白，幫助鄉(xiāng)親們尋找脫貧致富的好路子”{1}，這是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略理念形成的雛形。

（二） 從扶貧開發(fā)規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)來看，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略是中國扶貧開發(fā)模式的深度調(diào)整

1994年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》，以貧困縣為扶貧對象的縣級區(qū)域性扶貧戰(zhàn)略不斷推進(jìn)；2001年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，以貧困縣為扶貧瞄準(zhǔn)對象的區(qū)域性扶貧開發(fā)逐步過渡到以貧困村為扶貧對象的村級區(qū)域性扶貧戰(zhàn)略；2011年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，針對14個集中連片特困地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)扶貧，這是進(jìn)入21世紀(jì)初期中國實(shí)施區(qū)域性扶貧開發(fā)政策演進(jìn)。2013年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，強(qiáng)調(diào)要建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，識別貧困人口，做到“扶真貧”。2015年11月23日，中共中央政治局召開會議審議通過了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，強(qiáng)調(diào)把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本方略，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。從國家扶貧規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)的扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃到扶貧開發(fā)綱要再到脫貧攻堅(jiān)，可以看出，從貧困縣、貧困村等區(qū)域扶貧開發(fā)探索逐步發(fā)展到以貧困人口為扶貧瞄準(zhǔn)對象，中國特色的扶貧開發(fā)道路是在建設(shè)中國特色社會主義制度不同發(fā)展階段背景下進(jìn)行的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略謀劃，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略正是在扶貧開發(fā)基礎(chǔ)上的政策調(diào)整，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的有效保障。

二、內(nèi)生變革：精準(zhǔn)扶貧模式的演進(jìn)邏輯

（一）精準(zhǔn)扶貧的概念界定：中國特色社會主義扶貧開發(fā)體系的建構(gòu)要素

黨的十八大以來，創(chuàng)新扶貧開發(fā)機(jī)制，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實(shí)需求更為強(qiáng)烈。2015年6月18日，習(xí)近平在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會上，就加大力度推進(jìn)扶貧開發(fā)工作提出了“對象要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)”的“六個精準(zhǔn)”和“通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批”的“五個一批”{2}，豐富了精準(zhǔn)扶貧的思想內(nèi)涵和操作方法，逐漸勾勒出精準(zhǔn)扶貧的基本輪廓。2016年2月，習(xí)近平在江西看望慰問干部群眾時指出“扶貧、脫貧的措施和工作一定要精準(zhǔn)，要因戶施策、因人施策，扶到點(diǎn)上、扶到根上，不能大而化之”，這進(jìn)一步完善了精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵，體現(xiàn)在國家扶貧開發(fā)政策的頂層設(shè)計(jì)上，以精準(zhǔn)扶貧為基線的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略正在逐步成型。中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心指出精準(zhǔn)扶貧的含義：“精準(zhǔn)扶貧最基本的定義是扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上清除導(dǎo)致貧困的原因和障礙，達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)。”{3}筆者認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧是中國特色扶貧開發(fā)政策的豐富完善，在實(shí)踐操作上通俗理解為將扶貧對象瞄準(zhǔn)貧困區(qū)域和貧困群體，誰貧困就扶誰，實(shí)施精確化扶貧，做到對貧困人口精細(xì)化管理、對扶貧資源精確化配置，解決“扶誰”“誰扶”“怎樣扶”“扶得怎樣”等扶貧關(guān)鍵問題，實(shí)現(xiàn)扶貧模式從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”的轉(zhuǎn)變，確保扶真貧、真扶貧、真脫貧。要全面把握精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵，需要把握以下幾個關(guān)鍵點(diǎn)：endprint

1.精準(zhǔn)識別貧困人口

精準(zhǔn)扶貧的核心內(nèi)涵在于精準(zhǔn)識別貧困群體，只有識別出誰是真正的貧困人口，才能夠從根本上解決中國扶貧開發(fā)存在的貧困人口底數(shù)不清、針對性不強(qiáng)、扶貧資金和項(xiàng)目指向不夠精準(zhǔn)等扶貧對象瞄準(zhǔn)問題。在以往的扶貧開發(fā)進(jìn)程中，一個重要的特征是以貧困縣、貧困村、集中連片特困地區(qū)等為對象的區(qū)域性扶貧開發(fā)模式，行政區(qū)劃的貧困對象認(rèn)定并不能完全甄別誰是貧困人口，造成貧困地區(qū)通過區(qū)域性扶貧政策支持獲得了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而處在這個貧困地區(qū)的貧困人口并不一定能夠享受到扶貧開發(fā)成果，仍然處于貧困線邊緣。同時，在區(qū)域性扶貧開發(fā)政策實(shí)施的過程中，還使得一些地區(qū)為了享受到國家扶貧開發(fā)的各種優(yōu)惠政策支持，出現(xiàn)了“脫貧不摘帽”“慶祝獲得貧困縣”等把貧困縣當(dāng)成一種扶貧資源獲取手段的扶貧異化現(xiàn)象，造成扶貧資源的幫扶偏差。因此，推進(jìn)貧困人口的精準(zhǔn)識別，很大程度上還可以遏制以往的貧困識別中出現(xiàn)的人為排斥、制度排斥等問題，極大降低了在識別過程中出現(xiàn)誤差的可能性，精準(zhǔn)識別貧困人口是實(shí)現(xiàn)新時期的脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的基礎(chǔ)。

2.精確把握致貧原因

精確把握致貧原因就是在精準(zhǔn)識別貧困人口之后，需要對精準(zhǔn)識別出的貧困人口的致貧原因進(jìn)行分析和歸類整理，以便采取差別化、針對性的精準(zhǔn)幫扶方式對貧困人口進(jìn)行有針對性的扶持，實(shí)現(xiàn)對癥下藥、因戶施策、因人施策，只有把扶貧資源有效分配到貧困人口的真實(shí)脫貧需求上，使扶貧資源的利用效率達(dá)到最大化，才能夠從根本上解決貧困人口的脫貧問題。如果貧困人口是因?yàn)槲幕瘜哟蔚汀o技術(shù)造成的貧困，就需要對這類貧困群體進(jìn)行教育技術(shù)培訓(xùn)，通過提高貧困人口技能實(shí)現(xiàn)脫貧；如果貧困人口是因?yàn)榧膊≡斐韶毨Щ蛘咭驗(yàn)榧膊》地殻托枰卺t(yī)療保障制度上給予傾斜幫扶；如果貧困人口是因?yàn)樯眢w殘疾或者無勞動能力造成貧困的，就需要在社會救助和社會保障機(jī)制上對這類貧困群體進(jìn)行救助政策保障。

3.滴灌式的精準(zhǔn)幫扶

“滴灌式”的精準(zhǔn)幫扶是指根據(jù)貧困人口的致貧原因進(jìn)行有針對性的扶貧，這是突破以往“年年扶貧年年貧”“脫貧又返貧”等扶貧開發(fā)現(xiàn)實(shí)瓶頸問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。精準(zhǔn)扶貧的理念不僅僅體現(xiàn)在精準(zhǔn)識別環(huán)節(jié)的精準(zhǔn)，更在于治理環(huán)節(jié)的幫扶精準(zhǔn)。以往“大水漫灌”式的資金覆蓋已經(jīng)難以解決剩下7000多萬貧困群眾的脫貧問題，因此，講求針對貧困群體對癥下藥的“滴灌式”貧困治理模式能在很大程度清除在以往扶貧開發(fā)工作中被忽略的盲區(qū)，其具體內(nèi)涵在于精準(zhǔn)利用扶貧資源：首先，對治理群體精準(zhǔn)定位，在此基礎(chǔ)上嚴(yán)格按照財(cái)政部制定的《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》管理使用扶貧資金，扶貧資金的運(yùn)用需直接體現(xiàn)在貧困群眾；其次，注重貧困群體的發(fā)展能力培育而非直接以錢物的形式補(bǔ)貼貧困群眾，注重貧困群眾的可持續(xù)發(fā)展能力提升而非一時的經(jīng)濟(jì)收入增長；再次，克服以往大范圍普適化的扶貧開發(fā)模式，針對不同原因、不同類型、不同區(qū)域的貧困問題實(shí)行具有針對性的精準(zhǔn)幫扶，將扶貧項(xiàng)目具體化、小型化，將扶貧資源精準(zhǔn)地“滴入”到貧困群體的需求上，增強(qiáng)其內(nèi)生脫貧致富能力。

4.共享發(fā)展成果的精準(zhǔn)脫貧

共享發(fā)展成果的精準(zhǔn)脫貧是指貧困人口在精準(zhǔn)扶貧政策的精準(zhǔn)幫扶下有機(jī)會享受到改革開放的成果，實(shí)現(xiàn)脫貧愿望，走上共同富裕。共享改革開放發(fā)展成果是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)要在2020年全面建成小康社會之前完成全國范圍內(nèi)農(nóng)村貧困人口的脫貧。全面建成小康社會意味著中國改革開放的成果在全國范圍內(nèi)得到了共享，各個社會階層都能夠享受到改革開放和脫貧攻堅(jiān)帶來的紅利。精準(zhǔn)扶貧的最終目的就是要把扶貧開發(fā)資源與貧困人口實(shí)現(xiàn)無縫對接，使貧困人口真正有機(jī)會能夠共享改革開放的發(fā)展成果，充分彰顯社會主義制度的優(yōu)越性。同時，共享發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧的結(jié)合能夠使貧困地區(qū)、貧困人口在脫貧攻堅(jiān)中獲得更多的存在感與幸福感，從而促使他們更主動自覺地以主人翁的姿態(tài)積極投入脫貧攻堅(jiān)工作中去，為中國特色社會主義扶貧開發(fā)增加發(fā)展動力。

（二）精準(zhǔn)扶貧的治理轉(zhuǎn)型：中國特色社會主義扶貧開發(fā)政策的豐富拓展

自20世紀(jì)80年代以來，國家主導(dǎo)型的大規(guī)模扶貧開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施后，有條件脫貧的貧困地區(qū)和貧困人口都在不同程度上擺脫了絕對貧困，現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的脫貧目標(biāo)主要是針對扶貧開發(fā)過程中剩下的7000多萬貧困人口，這些絕對貧困人口被稱為扶貧開發(fā)的“硬骨頭”，存在分散化與碎片化的特點(diǎn)，貧困人口大多分布在生存條件惡劣、自然災(zāi)害多發(fā)、缺水少土、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、教育和醫(yī)療等社會事業(yè)發(fā)展程度低的中國中西部地區(qū)，特別是大石山區(qū)、邊境地區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)和水庫移民區(qū)，貧困程度深，自我發(fā)展能力弱，扶貧開發(fā)成本高、難度大。這需要在傳統(tǒng)扶貧開發(fā)模式上進(jìn)行貧困治理的機(jī)制體制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的治理轉(zhuǎn)型。

1.精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)由解決經(jīng)濟(jì)收入問題轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)全面建成小康社會

精準(zhǔn)扶貧最突出的一點(diǎn)便是提出了脫貧攻堅(jiān)的綜合奮斗目標(biāo)即到2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧，以每年人均收入6%的增長幅度設(shè)定2020年全國脫貧標(biāo)準(zhǔn)為人均純收入4000元，通過產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助等措施解決5000萬左右貧困人口脫貧，對于2000多萬完全或部分喪失勞動能力的貧困人口則實(shí)現(xiàn)全部納入農(nóng)村最低生活保障的覆蓋范圍，完善社會保障兜底政策。我國扶貧目標(biāo)從解決溫飽問題到全面建成小康社會經(jīng)歷了十分艱難的開發(fā)過程，而目前正在進(jìn)行的扶貧開發(fā)工作既是“十三五”時期脫貧攻堅(jiān)的最后階段也是最為艱難的階段，所以，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)轉(zhuǎn)變不僅僅體現(xiàn)在貧困人口的收入增長上，更要考慮到生存環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、能力建設(shè)等綜合扶貧開發(fā)實(shí)現(xiàn)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)以人為本與可持續(xù)發(fā)展的良好結(jié)合，實(shí)現(xiàn)全部貧困人口共同進(jìn)入小康社會是精準(zhǔn)扶貧的最終目標(biāo)。

2.精準(zhǔn)扶貧方式從“漫灌式”扶貧轉(zhuǎn)向“滴灌式”幫扶

長期以來，國家扶貧開發(fā)資源難以形成合力，甚至出現(xiàn)扶貧資源重復(fù)投入、浪費(fèi)使用等現(xiàn)象。例如，支農(nóng)扶貧資金管理涉及發(fā)改、財(cái)政、扶貧、民委、農(nóng)業(yè)、科技、林業(yè)、水利、移民等多個部門，在實(shí)施中存在“上面一盆水，下面毛毛雨”的分散使用、效率不高現(xiàn)象，扶貧開發(fā)資源形成不了合力，做不到高效精準(zhǔn)。因此，需要在扶貧方式上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，從“漫灌式”到“滴灌式”轉(zhuǎn)變也同時體現(xiàn)了我國當(dāng)下扶貧開發(fā)的迫切需求。精準(zhǔn)扶貧在新的扶貧攻堅(jiān)背景下提出的“滴灌式”治理模式是對以往“漫灌式”治理模式所引發(fā)的問題的回應(yīng)，為了解決以往開發(fā)工作效率低下、資金使用缺乏管理等問題，針對“寬泛”所提出的“精準(zhǔn)”理念是從根本內(nèi)涵上對過往扶貧理念的總結(jié)創(chuàng)新，而實(shí)現(xiàn)扶貧理念向精準(zhǔn)化的轉(zhuǎn)變則為下一步的精準(zhǔn)扶貧奠定了發(fā)展基調(diào)。endprint