農(nóng)村貧困治理與精準扶貧的政策改進

范和生　唐惠敏

[摘要]農(nóng)村貧困治理是全面建成小康社會的關鍵議題。與傳統(tǒng)貧困治理模式不同，精準扶貧具有更強的實踐導向性和制度針對性，是現(xiàn)階段我國農(nóng)村貧困治理的根本之策。然而，精準扶貧在農(nóng)村貧困治理中也存在諸多困境，有必要對精準扶貧政策加以改進：改革精準識別的制度掣肘，把握精準施策的技術靶向，鍛造精準扶貧核心力量，完善脫貧攻堅成效考核機制。在此基礎上，推動形成“政府主導、市場推進、社會協(xié)同和民眾參與”的多元主體農(nóng)村貧困治理體系。

[關鍵詞]農(nóng)村貧困；貧困治理體系；精準扶貧；政策改進；全面建成小康社會

[作者簡介]范和生，安徽大學社會與政治學院教授；唐惠敏，安徽大學法學院博士研究生

本文系國家社科基金重大招標項目“采煤沉陷區(qū)‘生態(tài)—經(jīng)濟—社會多維關系演化規(guī)律及調(diào)控機制研究”（項目編號：14ZDB145）的研究成果。

2015年中共中央審議并公布了《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，并確定了 “到2020年我國農(nóng)村貧困人口全脫貧、貧困村全出列、貧困縣全摘帽、區(qū)域性整體貧困得以解決”的戰(zhàn)略目標。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從理論到實踐形成了關于“精準扶貧、精準脫貧”農(nóng)村貧困治理的系統(tǒng)思想。精準扶貧的實踐邏輯延伸了我國貧困治理的內(nèi)涵，深入到重視貧困問題的本質(zhì)，因而具有更高層次的指導地位和實踐價值。當前，我國新一輪精準脫貧工作已處于攻堅拔寨的關鍵性階段，不少地區(qū)在長期的脫貧攻堅工作過程中形成了許多經(jīng)驗之舉和特色模式。然而，在實踐黨中央的精準扶貧部署中仍存在諸多障礙和難題。破解精準扶貧、精準脫貧的難題，關系我國農(nóng)村貧困治理的成敗，亟待改進精準扶貧的制度設計，完善農(nóng)村貧困治理的政策體系。

一、農(nóng)村貧困治理模式的變遷與精準扶貧

新中國成立之初，我國普遍處于經(jīng)濟落后、民生凋敝的窘境，是世界上貧困人口最多、貧困問題最突出的國家之一，農(nóng)村貧困問題逐步成為制約我國現(xiàn)代化建設的桎梏。我國政府一直致力于減貧工作，并制定了詳盡的扶貧開發(fā)工作計劃，有序推進我國貧困人口的脫貧致富步伐，并取得了世人矚目的成績，走出了一條符合中國實際的特色扶貧開發(fā)道路。

（一）農(nóng)村貧困治理的發(fā)展脈絡

筆者通過梳理國內(nèi)相關文獻，試圖總結改革開放30多年來我國農(nóng)村貧困治理的發(fā)展脈絡。趙慧珠①，楊占國②等學者按照時間的先后順序和不同階段我國扶貧開發(fā)的任務部署，將我國農(nóng)村貧困治理劃分為四個階段：第一階段（1978—1985）是體制改革推動扶貧時期；第二階段（1986—1993）是開發(fā)式扶貧開創(chuàng)時期；第三階段（1994—2000）是7年扶貧攻堅時期；第四個階段（2001—2010）是解決溫飽和鞏固溫飽并重時期。張琦③等拓展了農(nóng)村貧困治理的時間維度，總結出我國農(nóng)村減貧的五個發(fā)展階段：1978年至1985年是農(nóng)村制度性變革的減貧效應集中釋放期；1986年至1994年是全面改革沖擊下確立貧困縣減貧新模式期；1995年至2000年是非均衡新格局下的專項扶貧政策創(chuàng)新時期；2001年至2010年是區(qū)域輪動到聯(lián)動推進下的整村推進扶貧開發(fā)新模式期；2011年至今是連片開發(fā)新舉措與精準扶貧方略的融合推進期。吳敏④，韓廣富⑤等學者從各個階段扶貧工作的瞄準單位入手，提出我國農(nóng)村扶貧開發(fā)治理經(jīng)歷了以“貧困縣”為瞄準重點，到以“貧困村”為中心，再到以區(qū)域與個體并重的開發(fā)扶貧的歷程。鄭榮琦⑥，向德平⑦，閆坤⑧等則指出中國農(nóng)村反貧困模式是逐步從 “救濟式扶貧”過渡到“開發(fā)式扶貧”“參與式扶貧”和“合作式扶貧”階段，最終是實現(xiàn)綜合性、整體性和多元性的可持續(xù)發(fā)展式扶貧。不難看出，我國農(nóng)村貧困治理呈現(xiàn)出階段性特征，減貧反貧政策也相應地有所調(diào)整。到2010年底，少數(shù)剩余農(nóng)村貧困人口的生存和溫飽問題基本得到解決，鞏固了部分低收入人口的溫飽成果，提高了農(nóng)村貧困人口的收入水平和生活質(zhì)量。通過30多年的扶貧開發(fā)實踐，我國農(nóng)村貧困治理已經(jīng)取得了階段性勝利。步入21世紀，我國貧困人口進一步減少，農(nóng)村居民生產(chǎn)和溫飽問題得到基本解決，擺在中國政府面前的是更為艱難的脫貧攻堅任務。

（二）我國農(nóng)村貧困治理模式的變遷

由于扶貧模式的主客體、瞄準對象、輸入資源等要素的不同，在長期的扶貧開發(fā)的實踐中也演繹出不同類型的貧困治理模式。長期以來，以政府為主導的反貧模式是我國農(nóng)村貧困治理的主要特征。作為農(nóng)村扶貧公共產(chǎn)品的供給主體，我國政府在農(nóng)村貧困治理過程中取得了舉世矚目的成就。然而，政府主導型扶貧模式也不可避免地存在諸多問題，主要表現(xiàn)為：第一，傳統(tǒng)的輸血式扶貧理念，過于強調(diào)外在因素的主導力量，忽視了農(nóng)民的能動性和主體性；第二，扶貧資金和項目的分配和使用往往由地方政府和鄉(xiāng)村精英左右和把控，貧困農(nóng)民很難參與扶貧資源的決策、管理和使用；第三，由于地方政府的利益需求和自身偏好，農(nóng)村反貧成為地方政府追求政績的手段，難以規(guī)避扶貧目標偏離現(xiàn)象；第四，缺乏科學合理的決策、監(jiān)督與評估機制，助長基層政府非制度化行為，導致扶貧政策不持續(xù)、扶貧機制不完善、扶貧效果不穩(wěn)定。因而，創(chuàng)新貧困治理模式已成為我國農(nóng)村減貧反貧的關鍵議題。⑨

20世紀80年代，學術界就農(nóng)村貧困治理的主體結構進行了廣泛探討，并達成基本共識。多數(shù)學者認為，貧困問題的產(chǎn)生原因復雜，有其特定的歷史和時代原因。完全依賴政府的主導，并不能徹底消除貧困。傳統(tǒng)的政府主導型治理模式中，貧困農(nóng)民只是政府反貧困治理體系中的形式參與者；農(nóng)村社區(qū)資源鏈接和自我增能的動力不足；市場化的農(nóng)村扶貧產(chǎn)品供給機制有待建立完善；非政府組織與政府之間良性合作機制尚未形成。從某種程度上說，貧困治理體系的主體結構認識偏差，是造成我國農(nóng)村反貧減貧諸多現(xiàn)實性難題的根本原因。當前亟待解決的問題是厘清多主體間的責任和義務。⑩當前，政府主導仍是農(nóng)村貧困治理的關鍵之舉，政府特別是基層政府應當是制度倡議者、政策推動者、組織協(xié)調(diào)者和行動召集者。而克服傳統(tǒng)政府主導的輸血式扶貧模式，應當培育貧困農(nóng)民的自主性和創(chuàng)造性，變輸血式扶貧為造血式扶貧。同時，引導市場化機制，避免行政冗余導致扶貧資源的低效配置；拓展與非政府組織的合作領域，彌補政府和市場雙失靈的制度漏洞，關注貧困農(nóng)民的差異化需求，減少扶貧目標的偏離與轉(zhuǎn)換。endprint

（三）精準扶貧：農(nóng)村貧困治理的模式創(chuàng)新

如前文所述，傳統(tǒng)的粗放式扶貧模式，不僅幫扶資源整合程度低，扶貧參與主體合作效度淺，而且?guī)头鲰椖亢唾Y金分散，存在嚴重的碎片化問題。無論是救濟式扶貧、開發(fā)式扶貧還是參與式扶貧，都存在貧困人口識別不清、底數(shù)不明、幫扶措施和扶貧項目指向不準等制度漏洞，農(nóng)村貧困治理的質(zhì)量亟待提升。以貧困縣為單位的區(qū)域瞄準、以貧困村為單位的村級瞄準都無法有效解決“貧困縣內(nèi)扶貧資源外溢和非貧困縣的貧困農(nóng)戶被排斥在政府扶貧資源享受對象之外的問題”{11}。有限的扶貧資源能否真正到達貧困戶一直是我國農(nóng)村貧困治理的政策錨點和實踐難題。如何設定農(nóng)民貧困治理的主體結構，如何實現(xiàn)貧困人口的整體性脫貧，如何有效規(guī)避扶貧資源的偏離與轉(zhuǎn)換，成為我國農(nóng)村貧困治理的當務之急。精準扶貧具有更強的實踐導向性和制度針對性，彌補了長期以來農(nóng)村脫貧攻堅成效不足的缺陷，是現(xiàn)階段我國農(nóng)村貧困治理的根本之策。它既是共同富裕原則、精細化理念和分類思想在農(nóng)村貧困治理中的創(chuàng)設性運用{12}，也是轉(zhuǎn)變扶貧思路，擺脫 “灌水式”和“輸血式” 扶貧模式桎梏的正確選擇。

目前學界對精準扶貧的概念雖有不同的表述，但基本內(nèi)涵保持一致。精準扶貧就是“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”。其基本的工作思路是以縣為單位，根據(jù)分級負責、層層指導、規(guī)?？刂?、動態(tài)管理的原則，建立全國扶貧信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，并建檔立卡的貧困村、貧困戶，逐村逐戶制定幫扶措施。因而，是對傳統(tǒng)扶貧瞄準機制的創(chuàng)新，克服了扶貧資源瞄準偏離的治理悖論。在一定程度上提高了有限資源的高效配置，削減了基層政府行政成本。當前，我國貧困人口呈現(xiàn)出 “點、線、面”共存格局，扶貧開發(fā)的瞄準機制應當順勢而變。筆者認為精準扶貧應當有兩層基本含義：一是超越貧困縣的區(qū)域?qū)哟危瑢⒎鲐氋Y源的瞄準靶心轉(zhuǎn)向貧困村{13}，使有限的扶貧資源得到高效利用和合理配置；二是推動扶貧資源下沉至微觀層次，直接找準貧困戶實施幫扶措施，防止扶貧資源的錯配或遺漏。精準扶貧思想的產(chǎn)生具有重要的理論基礎和現(xiàn)實需求。精準扶貧從提出到付諸實踐時間短，國家層面的指導意見仍較為寬泛。現(xiàn)有的研究尚缺乏翔實的實踐性成果，對精準扶貧在農(nóng)村貧困治理中如何具體地運用也未作出應有的回應，“對精準扶貧的研究多為對精準扶貧的意義解讀與內(nèi)涵豐富，對于具體實施的方法研究仍較為籠統(tǒng)”{14}。雖然各地區(qū)在具體實施過程中進行了一定程度的工作創(chuàng)新，但尚未提煉總結出適合大范圍推廣的有效經(jīng)驗，脫貧攻堅成效如何也缺乏標準化的考核機制。因此，需要進一步拓展精準扶貧的實踐性研究，緊扣精準扶貧的內(nèi)涵，找準癥結，提出改進措施。

二、精準扶貧的實踐邏輯與制度困境

改善扶貧治理機制是實施精準扶貧的核心要素。我國貧困治理的實踐經(jīng)歷了從區(qū)域精準到貧困縣精準再到貧困村精準的歷程，也提出了整村推進等相關戰(zhàn)略和理念，但扶貧體制和政策機制的精準程度始終難以規(guī)避人為的和技術的壁壘。而精準扶貧則以建檔立卡的方式，引導各類扶貧資源優(yōu)化配置，對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，兼顧了差異性、特殊性和系統(tǒng)性的現(xiàn)實要求。筆者參與了安徽省脫貧攻堅成效第三方考核工作，比照黨中央的精準扶貧的政策要求，不可否認的是，我國精準扶貧仍存在貧困戶識別偏離、幫扶措施失準、精準施策脫靶、精準匹配不足等現(xiàn)實性問題。

（一）精準識別：貧困戶分配、退出與重新識別機制的偏離

精準識別是精準扶貧的首要環(huán)節(jié)，關系到扶貧資源瞄準和有效傳遞。造成扶貧對象瞄準偏離有著多方面的原因：

第一，貧困戶識別的關鍵人物是村干部（含駐村工作隊人員）。倘若“貧困”被異化成“稀缺資源”，就難以遏制基層政府和鄉(xiāng)村精英制度“尋租”和捕獲不當?shù)美膬e幸心理。在實踐識別過程中，村干部具有相當強的主導性，加之我國傳統(tǒng)社會熟人關系和家族勢力的干擾，往往容易導致在貧困戶家庭情況評定過程中的不公平現(xiàn)象。{15} 第二，逐級指標分配與識別對象的規(guī)模性排斥。{16} 在貧困戶規(guī)模控制的實踐中，我國現(xiàn)采取的是貧困戶指標自上而下的逐級分配政策。也就是說，指標的多寡是由上級政府根據(jù)扶貧標準和各地區(qū)貧困發(fā)生率等監(jiān)測指標，按照一定的比例測算出來分配到各省{17}，然后各縣將到縣規(guī)模數(shù)分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到村。顯然，這種人為分配名額的方式未必能客觀反映實際貧困人口數(shù)，或?qū)е仑毨羧狈χ笜硕奥┏觥保驅(qū)е虏糠执迕褚宰咧笜说姆绞将@取貧困戶資格。第三，“不愿脫貧”“被脫貧”等現(xiàn)象仍然存在，貧困戶退出機制有待改善。在中西部等地區(qū)都不同程度地存在不愿脫貧的貧困戶，部分村干部反映，有的貧困戶甚至存在“我脫不了貧，你當不了官”的思想。2015 年我國執(zhí)行的扶貧標準是人均年純收入為2855元，筆者在安徽省某縣調(diào)研中村干部普遍反映“現(xiàn)有的脫貧標準過低，部分貧困戶僅靠政府的財政兜底保障1年就能得到4000到5000元的扶貧救助。只要該村制定了年初脫貧計劃，要想貧困戶脫貧，是件很容易的事件”。 應當注意的是，收入的多寡只能作為脫貧與否的參考指標，而不是唯一標準。第四，某些地區(qū)識別貧困人口時，并未嚴格采用人均收入2855元的扶貧標準，而是綜合考慮各類因素，從總體上來確定貧困戶名額。引用非貧困線測算標準，在貧困戶總體情況相差不大的情況下具有一定的合理性，但也正因如此降低了識別的精準性。比如，陜西省某縣 “九不評”“四優(yōu)先”“兩嚴禁”的識別標準中，采用了主觀色彩過濃、帶有明顯懲戒性功能的道德標準作為精準識別的基本要素。{18} 第五，“檔外貧困戶”{19}和返貧農(nóng)戶因出于“規(guī)模控制”和政績的考慮，在“回頭看”重新識別中短期內(nèi)很難建檔立卡。不僅有違建檔立卡的初衷，也激發(fā)了“檔內(nèi)貧困戶”和處于政策空白地的“檔外人士”的矛盾，存在貧困群眾上訪的隱憂。鄧維杰{20}，左停{21}等在實地研究中都發(fā)現(xiàn)，由于政策性規(guī)模控制，存在部分貧困戶（村）被排斥在精準識別范疇之外的現(xiàn)象。endprint

（二）精準幫扶：幫扶資源的非制度化供給與供需失衡

結對幫扶是落實精準幫扶的關鍵環(huán)節(jié)，特別是在扶貧資源相對有限和脫貧攻堅任務艱巨的實際情況下，結對幫扶在精準扶貧政策體系中的紐帶式作用不容忽視。結對幫扶是在省級政府的指導下，由縣級政府明確幫扶方案，統(tǒng)籌安排扶貧資源，以一對一的結對方式為識別出的貧困人口和貧困村落實幫扶單位或責任人。幫扶單位是擔負扶貧任務、實施制度化管理的本地區(qū)黨政機關、人民團體、民主黨派以及企事業(yè)單位，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站、村兩委的配合下，針對貧困戶的實際需求，制定幫扶計劃。從結對幫扶的概念內(nèi)涵來看，結對幫扶單位和責任人是在確定幫扶關系之后，實地入村入戶了解和把握“貧困戶/貧困村的基本情況、生產(chǎn)生活情況、致貧原因、扶貧需求等”{22}。但從邏輯上來說，存在本末倒置的矛盾。鑒于貧困村/貧困戶的致貧原因和脫貧需求的差異性，在沒有對致貧原因進行充分甄別、對脫貧需求進行個別調(diào)查的前提下，單靠行政手段推動幫扶關系的事先設定，必然會削減有限扶貧資源的利用效益，造成幫扶資源的供給與扶貧對象的實際需求之間的脫節(jié)與低效匹配。

另一方面， 駐村工作隊和駐村干部動員籌集的幫扶資金（或資源）是精準扶貧資源的重要供給之源。幫扶單位的扶貧資金（或資源）或是幫扶單位臨時設立的幫扶項目資金，或是動員社會網(wǎng)絡關系爭取的社會資源。這些資源帶有明顯的非制度化和非持續(xù)性特點。某種程度而言，幫扶資金的類型、多寡取決于幫扶單位的性質(zhì)、資源動員能力。因而，存在幫扶單位扶貧資源分布不均衡的隱憂。在特定資源存量相對有限的現(xiàn)實條件下，資源動員能力或自身資源雄厚的幫扶單位或責任人能夠為其入駐的貧困村和幫扶的貧困戶獲取足夠的，甚至是“過?！钡姆鲐氋Y源，不可避免地“擠占”了資源動員能力不足的幫扶單位或責任人的資源獲取途徑。而現(xiàn)階段，部分地區(qū)的扶貧模式過度依賴政府的“輸血式”救濟，低估甚至是忽視農(nóng)民作為反貧困主體的地位。{23} 這也在一定程度上加劇了非制度化扶貧資源供給的負面效應。

（三）精準施策：幫扶理念與幫扶措施、幫扶制度的脫靶

精準施策的前提是精準識別。只有貧困戶識別精準，精準施策才具有實踐依據(jù)和價值，而精準施策的基本依據(jù)就是致貧原因。基于致貧原因的差異性，貧困戶具有不同的幫扶需求。因此，精準施策的措施應當是差別化、個別化和因地制宜的。精準施策旨在“通過挖掘、滿足貧困者的真實需求，有針對性地按需差異化幫扶”{24}，然而精準幫扶的理念在付諸實踐的過程中卻遭遇各種現(xiàn)實性難題。

第一，幫扶措施過于簡單，形式化色彩濃厚。囿于扶貧工作的強度和基層扶貧專干能力不足，不少減貧措施被簡單地理解為貧困戶提供資金、贈送生產(chǎn)資料、改造或修繕危房、協(xié)助解決日常生活所需等。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，安徽省有些貧困村部分2016年擬脫貧戶雖然年底能夠?qū)崿F(xiàn)人均收入超貧困線標準，但其收入來源主要是政府的政策性救濟（低保金、養(yǎng)老金、糧食補貼等）和社會捐款。這部分脫貧戶猶如“拄著拐杖”，受政策變動的影響大，具有不可持續(xù)性，直接影響減貧效果。第二，因患大病、天災人禍等原因?qū)е隆胺地殹钡那闆r時有發(fā)生，脫貧戶是否繼續(xù)以及如何享受扶持政策尚無具體的指導意見。按照國家脫貧攻堅的相關文件，為防止貧困戶脫貧后返貧，在一定時期內(nèi)還可按相關政策規(guī)定享受相關扶持政策。但是上級文件并沒有具體規(guī)定“一定時期”到底是多長時間，也未規(guī)定哪類貧困戶可以繼續(xù)享受，更沒有規(guī)定哪些扶貧政策可以繼續(xù)享受。因此，縣級及以下的扶貧工作人員很難進行操作化判定。同時按照有關規(guī)定，貧困戶脫貧的標準主要有貧困戶年人均收入穩(wěn)定超過當年國家貧困線標準（按2015年2855元不變價計算）、有安全住房、家庭無因貧輟學學生作為主要衡量指標，但是天災人禍、疾病復發(fā)等卻無法有效預估。因此，在實際工作中，村干部反映只要通過“擬選對象、精準扶持、民主評議、公示公告”等程序?qū)崿F(xiàn)脫貧的貧困戶，一般第二年不再享受到戶扶貧資金救助。第三，扶貧項目與貧困需求不相匹配。貴州、四川、陜西等多省“堅持財政扶貧資金的70%要用于產(chǎn)業(yè)開發(fā)，其中70%的產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目資金要直接落實到戶”{25}，而實際情況是，部分邊遠和貧困農(nóng)村地區(qū)對基礎農(nóng)田和生活設施的迫切度遠高于產(chǎn)業(yè)發(fā)展；一些貧困戶因缺乏創(chuàng)業(yè)能力和一定數(shù)量的配套資金、土地等生產(chǎn)資料，無法實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)脫貧；部分產(chǎn)業(yè)扶貧項目違背當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，重生產(chǎn)，輕市場。由此，導致幫扶項目、資源出現(xiàn)嚴重的偏離。

需要指出的是，“精準幫扶”的概念并不獨指對貧困戶的幫扶定位精準。在脫貧攻堅實踐中，由于扶貧政策的不均衡性，非貧困村很難享受到與貧困村同等的幫扶項目扶持。筆者在安徽省調(diào)研中，有非貧困村支部書記坦言：“我們村有好的項目向上面申請資金很少獲得批復，貧困村農(nóng)田基礎設施建設進度都快超過非貧困村……仍希望獲得同等的產(chǎn)業(yè)扶持政策”；也有非貧困村支部書記反映“小額信貸在非貧困村的審核到資金下?lián)芎臅r過長，光伏扶貧也是先考慮在貧困村開展……貧困村似乎在各個方面都比我們快一步”。扶貧項目、資金重點傾向貧困村雖無可厚非，但應考慮政策的均衡性，避免非貧困村“被邊緣化”現(xiàn)象。

（四）精準匹配：基層扶貧干部能力不足與責任缺失

精準匹配勝任扶貧職責的扶貧干部是因村派人精準的基本要求，也是按時按質(zhì)實現(xiàn)脫貧指標的關鍵之舉。唐麗霞{26}，沈茂英{27}，汪三貴{28}等均指出，基層扶貧干部能力（包括組織能力、協(xié)調(diào)能力、資源整合能力等）的強弱與貧困村/貧困戶脫貧的時間和規(guī)模成正向關系。然而，現(xiàn)有的農(nóng)村扶貧工作干部大多數(shù)是臨時抽調(diào)的計劃生育工作人員，或是上級指派的基層輪訓人員，專門從事扶貧工作的人員少之甚少，扶貧干部能力不足和責任缺失的現(xiàn)象仍然存在。

第一，部分村干部對扶貧政策熟悉程度不夠，難以區(qū)分“特惠”和“普惠”扶貧政策。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有的村扶貧專干對該村2016年實際到賬的扶貧資金和已批復的到村扶貧項目情況知之甚少，有的村支書將扶貧專項資金和民生工程撥付款混為一談，有的村支書無法清楚地理解到戶的“特惠”和“普惠”扶貧政策，有的駐村干部甚至不知道“小額信貸”的貸款額度、年限等基本政策。扶貧干部不了解扶貧政策，不吃透政策精神，不樹立政策意識，也就無法有效爭取和利用到村、到戶扶貧項目和資金。第二，部分村干部責任意識薄弱，“走讀式”“掛名式”等形式主義幫扶現(xiàn)象屢見不鮮。主要表現(xiàn)為：得過且過，主動作為意識不足；脫離當?shù)貙嶋H，盲目包辦項目；低估農(nóng)民自主發(fā)展能力，助長“等、靠、要”思想；漫灌式的平均主義有違精準扶貧原則；熟人關系，暗箱操作，侵害貧困戶利益。2016年，甘肅省紀委聯(lián)同省扶貧辦查處扶貧領域違紀問題686件，處理涉事干部1516人；四川省通報了9起扶貧領域典型案件；廣西壯族自治區(qū)10個月內(nèi)12410名干部因以權謀私、虛報冒領、貪污侵占、挪用專項扶貧資金等問題被處分。第三，由于基層扶貧干部素質(zhì)能力較弱，大多數(shù)文化水平較低，在扶貧材料的整理與歸納工作中時有漏洞。一些縣市區(qū)貧困戶信息登記系統(tǒng)的數(shù)據(jù)失真，身份證號碼錯位，聯(lián)系方式造假，致貧原因與幫扶措施差之千里；扶貧手冊的致貧原因、勞動力能力、幫扶措施、幫扶單位等填寫欄隨意涂改，幫扶措施含糊不清，且登記時間先后順序不一致。第四，部分基層扶貧干部全局意識缺乏，為應對上級政府下達的脫貧計劃，倉促制定的脫貧計劃脫離實踐。部分扶貧干部只瞄準上級下?lián)艿姆鲐氋Y金，整合社會資源的能力不足，“數(shù)字脫貧”“被脫貧”情況仍時有發(fā)生。而現(xiàn)有的脫貧攻堅考核機制尚未建立健全，很難形成對基層干部的約束和獎勵效力。endprint

三、精準扶貧政策改進與農(nóng)村貧困治理體系的構建

事實上，任何扶貧瞄準機制都面臨著來自識別偏離、幫扶脫靶、政策失衡、考核失效以及政治考量等多方面的障礙。特別是當“貧困”被異化成“稀缺資源”， 扶貧資源的瞄準機制就難以在技術層面剝離政治因素在貧困治理中的作用。而要改進精準扶貧的技術設計，規(guī)避政治化風險的影響，就必須找準問題的癥結，以制度化的手段改進精準扶貧的政策體系，進而構建“政府主導、市場推進、社會協(xié)同、村民參與”的多元主體農(nóng)村貧困治理體系。

（一）靶向校準：優(yōu)化扶貧瞄準運行機制

精準識別是精準扶貧的第一道關卡，也是精準扶貧最關鍵的步驟，直接影響精準扶貧的政策效果。倘若精準識別脫離靶心，將會導致“差之毫厘，失之千里”的后果。因此，優(yōu)化扶貧瞄準運行機制，找準精準扶貧的對象，就顯得尤為重要。第一，由于技術和數(shù)據(jù)統(tǒng)計的缺陷，傳統(tǒng)的以人均年收入作為貧困人口識別標準的方法顯然不合時宜。精準識別的前提是制定科學合理的識別標準。而現(xiàn)行的精準識別標準過度注重家庭人均年收入單一指標，忽視了致貧原因的多樣性。應當采取多維指標對貧困人口建檔立卡，并適度擴展貧困戶建檔立卡規(guī)模。{29} 同時，也要反復斟酌指標的合理性，避免人為占用貧困戶名額。第二，為防止因貧困戶指標自上而下分配機制所導致的“規(guī)模排斥”現(xiàn)象，縣級政府應當嚴格落實精準識別的“倒排法”和“分類法”，加強對貧困戶信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)挖掘，并根據(jù)本地區(qū)實際，繪制貧困村、貧困戶空間分布信息圖，及時洞察致貧原因，重新識別新增貧困戶和返貧戶。第三，實現(xiàn)對貧困戶的動態(tài)管理和指標的均衡性調(diào)整，建立嚴格的貧困戶和貧困村退出機制，嚴禁“數(shù)字脫貧”和“被脫貧”現(xiàn)象。同時，對已脫貧戶應當進行動態(tài)跟蹤和不定期走訪，確保脫貧效果的持續(xù)性。第四，建議明確貧困戶脫貧后鞏固提高的時間期限，其前提是對脫貧戶返貧可能性進行預判。而預判的依據(jù)就是要根據(jù)貧困戶的致貧原因、家庭經(jīng)濟狀況、自我發(fā)展能力以及潛在的生活風險等指標設置的返貧風險指數(shù)。對于返貧風險達到一定程度的脫貧農(nóng)戶，應當確保到2020年前，仍可享受同等的貸款貼息、危房改造、搬遷補助、政策兜底等幫扶政策。第五，創(chuàng)新貧困戶識別方法和程序。貴州省在貧困戶的摸底排查的實踐中，總結出“一看房，二看糧，三看勞動力強不強，四看家中有沒有讀書郎”的“四看識真貧”方法。湖北、安徽等地積極探索和推廣“農(nóng)戶申請—四鄰簽字—組級評議公示—村級評議公示—鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核公示—縣級復審公告”精準識別“六步法”和“回頭看”“再回頭看”精準核查辦法，并以貧困戶檔案為基礎，安排專人精確無誤地將數(shù)據(jù)錄入扶貧開發(fā)信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，建立貧困戶電子信息檔案。第六，建立貧困戶信息交流共享機制。加強貧困統(tǒng)計部門與各級扶貧開發(fā)辦公室、民政、教育、公安、婦聯(lián)等職能部門間的溝通與協(xié)作機制{30}，實現(xiàn)多部門的合作式治理。

（二）分類治理：提升精準施策與幫扶的效度

精準扶貧要求到戶幫扶精準，也就是說，幫扶的措施應當是因戶施策。精準到戶的基本前提是精準識別貧困戶的基本特征，包括致貧原因、地區(qū)狀況、家庭情況等。傳統(tǒng)的扶貧模式假設貧困是整體性的概念，側重地區(qū)貧困治理，這就難免會把非貧困地區(qū)的貧困人口排除在外。比如，以區(qū)域經(jīng)濟增長的開發(fā)式扶貧模式就是典型的“撒胡椒面”，背離了“精確澆灌”理念，因而需要根據(jù)實際情況對貧困戶分類。只有因類施策，才能避免國家貧困治理政策的低效配置，有效規(guī)避扶貧項目和到戶資源的非法挪用、套取和擠占。中國貧困人口呈現(xiàn)明顯的類型化特征{31}，筆者根據(jù)致貧原因歸納出三種類型的貧困戶：第一類是因居住環(huán)境惡劣、自然資源匱乏、耕地零碎、土地貧瘠、交通閉塞等外在客觀原因?qū)е仑毨У霓r(nóng)戶，這類貧困戶以貧困程度深、貧困人口基數(shù)大的云南、貴州、新疆等地的貧困戶為代表；第二類是家庭勞動力少、自我發(fā)展動力不足、市場適應能力弱、缺資金缺技術等能夠經(jīng)過幫扶實現(xiàn)脫貧的農(nóng)戶，這類農(nóng)民在山東、安徽、黑龍江、河南等地比較普遍，是我國貧困人口占比最大的類型；第三類是鰥寡孤獨、喪失勞動能力、無收入來源的特殊貧困群體，2015年全國有近2000萬貧困人口需要政府的兜底保障。針對這三類貧困戶的實際情況，需制定個性化的幫扶措施。具體來說，對于第一類貧困戶，生態(tài)環(huán)境的綜合治理與提高貧困戶經(jīng)濟收入應并重而行，同時引導有勞動力的貧困戶有組織地接受就業(yè)培訓和勞務輸出。有步驟有計劃地實施異地搬遷，尊重貧困戶的選擇優(yōu)選安置地點和安置方式。對于第二類貧困戶，則需要政府的外在介入和農(nóng)戶的自我增能雙重施策。政府應在基礎設施建設、市場信息發(fā)布、項目申報、小額信貸、產(chǎn)業(yè)扶貧、技術培訓、農(nóng)業(yè)保險等領域為貧困戶提供一攬子幫扶服務；農(nóng)民自身也要發(fā)揮主觀能動性，主動接受農(nóng)業(yè)技術培訓，提高市場風險的識別能力。對于第三類貧困戶，則要依靠政府的財政兜底保障。通過民政救濟、醫(yī)療救助、五保供養(yǎng)等農(nóng)村絕對貧困人口的社會保障體系；同時，動員社會力量的自愿捐助，緩解國家財力不足。需要指出的是，分類治理也暗含貧困戶受益模式的創(chuàng)新和到戶資金的有效整合。特別是在產(chǎn)業(yè)扶貧中，處于明顯劣勢的貧困戶，應當鼓勵將到戶扶貧資金入股優(yōu)勢項目。

（三）精準考核：規(guī)避政府風險與監(jiān)管漏洞

精準考核是評估脫貧攻堅績效的關鍵手段，也是精準扶貧的應有之義。因而，設定科學合理的精準考核辦法、指標和體系是精準考核的核心要素。2016年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，安徽、山西、山東等省也在全省范圍內(nèi)開展以縣級為單位的脫貧攻堅績效考核。然而，現(xiàn)行的脫貧考核指標體系仍處于探索階段，算不上真正意義上的績效評估體系。原因主要有：第一，精準扶貧的落腳點是貧困村整體出列，貧困戶整體脫貧，而精準考核的測評辦法是隨機抽樣。這就不可避免地存在統(tǒng)計學意義上的監(jiān)測遺漏、區(qū)群謬誤和簡約論的不足。第二，考核指標的設定缺乏全局觀念，尚未擺脫經(jīng)濟至上思想的束縛，忽視生態(tài)指標和社會指標維度，對脫貧內(nèi)生動力因素認識不足。第三，國家、省、縣統(tǒng)計評估考核體系的斷層與脫節(jié)。由于缺乏全國統(tǒng)一的指標體系，考評數(shù)據(jù)收集和處理方法的大相徑庭，缺乏縱向可比性。同時，貧困數(shù)據(jù)統(tǒng)計來源于不同的職能部門，考核數(shù)據(jù)的統(tǒng)計有重復和遺漏的可能性。這導致考核評價獲取的統(tǒng)計數(shù)據(jù)與國家、省、縣掌握的三套數(shù)據(jù)存在統(tǒng)計差異。第四，脫貧成效考核監(jiān)測出來的數(shù)據(jù)和成果沒有得到充分的利用和學理分析，過于注重考核結果的獎懲，淡化績效考核的后續(xù)運用。endprint

為有效規(guī)避政府既當“運動員”又當“裁判員”的行政風險，堵住地方政府內(nèi)部監(jiān)督漏洞，筆者建議：第一，全面普查和抽樣調(diào)查相結合。全面普查要求政府相關職能部門對我國現(xiàn)有貧困村/貧困戶的致貧原因、幫扶措施等情況進行整體摸排，建立貧困戶大數(shù)據(jù)系統(tǒng)；抽樣調(diào)查則側重于利用第三方考核的公正性和可靠性，以縣級為單位，采取專項審查、材料核查、實地座談和入戶調(diào)查的辦法評估脫貧攻堅績效。第二，完善績效考核指標體系。脫貧指標體系的設置應當兼顧經(jīng)濟、社會和生態(tài)指標的各個方面，既要有所側重，又要統(tǒng)籌兼顧。同時，確保脫貧度量指標的系統(tǒng)性，規(guī)避因脫貧政策的變動而導致急功近利的短視行為。第三，分類考核。依據(jù)本地區(qū)脫貧攻堅的實際情況，對考核對象實施類別化考評。比如，對于水系源頭或生態(tài)保護區(qū)，以生態(tài)建設為扶貧重點，堅持不考核生產(chǎn)總值、工業(yè)發(fā)展等指標；對限制開發(fā)區(qū)域，側重于對非資源型扶貧項目開發(fā)、培育和發(fā)展的考核；對重點開發(fā)區(qū)域，重點考核循壞經(jīng)濟、低碳發(fā)展和綠色農(nóng)業(yè)的扶貧成效。第四，進一步健全以縣級人民政府為主體責任的脫貧成效考核機制。同時，依據(jù)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村在脫貧攻堅中的職責和義務，各制定一套考評細則，確保找準薄弱環(huán)節(jié)，對癥下藥。第五，建立以扶貧部門為主導，組織協(xié)同、公民參與以及輿論配合的多維監(jiān)督體系。扶貧部門的監(jiān)督帶有行政色彩，是對精準扶貧成效的制度化監(jiān)督維度。而社會組織、人民群眾和新聞媒體的監(jiān)督有效彌補了行政監(jiān)督的不足，是建立常態(tài)化和長效性監(jiān)督機制不可或缺的主體要素。

（四）增能賦權：鍛造精準扶貧核心力量

精準扶貧要求“因村派人精準”。不應狹義地將“因村派人精準”理解為上級政府下派的駐村工作隊。因村派人的核心指向是鍛造出扶真貧、真扶貧的常態(tài)化扶貧隊伍結構。筆者認為，因村派人精準應當著眼五個層面的扶貧隊伍建設：第一，優(yōu)化駐村幫扶工作隊的派遣機制，強化參與貧困治理的制度保障。主要措施有：根據(jù)幫扶單位資源調(diào)配能力大小，合理配置貧困村的對口幫扶單位，避免出現(xiàn)“實力雄厚的幫扶機構將大量資源集中在對口幫扶村莊中，造成形象工程和‘壘大戶現(xiàn)象”{32}；根據(jù)貧困村不同階段的發(fā)展需求，按需安排幫扶單位，貴州、云南等地總結的“六類干部到六類村”經(jīng)驗就具有很好的參考價值；實施專業(yè)人才下鄉(xiāng)幫扶工程，高等院校、科研機構、涉農(nóng)國企、公立醫(yī)院等各類企事業(yè)單位選派在基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林技術、科技興農(nóng)、職業(yè)培訓、生活救助等領域有真才實學的專業(yè)人員到農(nóng)村掛職、兼職{33}；賦予駐村工作隊隊長參與村兩委扶貧工作會議和充分介入本村精準扶貧公共事務決策過程的權利。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站和村兩委要加強對駐村工作隊的監(jiān)督和評估。第二，加強村（社）兩委組織建設，增進鄉(xiāng)村干部貧困治理能力。落實貧困戶精準識別和精準幫扶政策的關鍵在基層，因此必須吸納有理想、能力強、作風正的鄉(xiāng)村干部參與精準扶貧，并有計劃地開展鄉(xiāng)村干部素能培訓。同時，也要以基層黨建為契機，夯實村（社）兩委的組織能力。第三，招募非政府組織成員開展公益性扶貧項目，有效對接“大學生村干部計劃”“大學生三支一扶計劃”和“大學生志愿服務西部計劃”等項目的人才資源。第四，探索社會化精準扶貧方式，倡導有財政能力的省份購買社會組織服務，彌補政府單方供給失衡和公共資源溢出效應的缺陷。第五，充分發(fā)揮“鄉(xiāng)村賢人”在精準扶貧中的重要作用。{34}貴州省“鄉(xiāng)賢理事會+村級集體經(jīng)濟”精準扶貧模式有借鑒意義：通過成立鄉(xiāng)賢扶貧組、鄉(xiāng)賢專家?guī)?、鄉(xiāng)賢救助基金等，整合“鄉(xiāng)賢”資源；通過“鄉(xiāng)賢”的帶動示范和政策宣傳，激發(fā)貧困戶自主發(fā)展動力；通過鼓勵外出“鄉(xiāng)賢”回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、投資興業(yè)，拓寬村莊貧困戶創(chuàng)收渠道。

（五）制度設計：構建多元主體農(nóng)村貧困治理體系

習近平在安徽視察金寨縣脫貧攻堅成效時提出，要厘清政府、社會（組織）、市場與公眾在精準扶貧中的主體關系，提高多元主體合作扶貧的能力。構建“政府主導、市場推進、社會協(xié)同和農(nóng)戶參與”的農(nóng)村貧困治理大格局，打破政府、社會與市場之間的隔閡，引入非政府力量參與精準扶貧，是夯實脫貧攻堅成效的正確選擇，也是我國實現(xiàn)整體性脫貧的必然要求。結對幫扶就是多主體協(xié)同扶貧的有益探索。雖然全國各地幫扶模式和具體措施不盡相同，但核心理念是一致的，也即集中對口的社會力量有針對性制定專門的脫貧計劃，幫助農(nóng)戶脫貧。然而，結對幫扶的主體力量仍然是黨員干部、機關單位、事業(yè)單位和國有企業(yè)，非政府組織、市場機制和貧困農(nóng)戶的主體潛能并未得到有效拓展。當前5575萬貧困人口的脫貧任務單靠政府的財政投入和政策兜底，顯然是不現(xiàn)實的。因此，迫切需要增進各類扶貧主體間溝通協(xié)作，加強制度設計。第一，厘清不同主體的權限和責任。政府仍然在我國精準扶貧中發(fā)揮主導和統(tǒng)籌作用，主要表現(xiàn)為：利用財政制度、社會政策、法律法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃等基本職能，明確脫貧攻堅的總體思路、主體責任、方略要務、制度保障、路徑方針；設立國際扶貧開發(fā)基金，建設國家扶貧開發(fā)基礎信息平臺，強化行政監(jiān)督和引導多元扶貧主體有序合作。{35} 市場機制彌補了政府扶貧資金不足和資源配置效率不高的“短板”，運用市場規(guī)律創(chuàng)新扶貧模式的主要方式有：在貧困地區(qū)搭建農(nóng)村產(chǎn)權交易和金融信貸平臺，聚集產(chǎn)業(yè)扶持項目的互補性優(yōu)勢；積極探索新型農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營方式和合作經(jīng)濟組織形式，組織和引導貧困農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化和適度規(guī)?；?，培育特色主導產(chǎn)業(yè)，參與區(qū)域市場分工；架構農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場聯(lián)系的信息傳遞與分享“橋梁”，引導農(nóng)民按需生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息化程度；鼓勵貧困戶聯(lián)合發(fā)展行業(yè)協(xié)會、專業(yè)合作社、股份合作等農(nóng)村經(jīng)濟組織，提高貧困農(nóng)民進入市場的組織化程度。社會組織參與精準扶貧的廣度和深度日益擴展，業(yè)已成為精準扶貧的主要主體。在結對幫扶、專項救助、慈善救助、臨時照顧等領域，社會組織的作用不可小覷。而貧困戶是扶貧的受益主體，其主體作用發(fā)揮的重要性不言而喻。堅持參與式扶貧，調(diào)動貧困戶自主發(fā)展?jié)撃?，是精準扶貧的根本目標。第二，按照國家稅收法律及有關規(guī)定，“全面落實扶貧捐贈稅前扣除、稅收減免等扶貧公益事業(yè)稅收優(yōu)惠政策”{36}。同時，對支持和參與精準扶貧的個人、非政府組織、企事業(yè)單位和各類市場主體進行正向激勵。endprint

注釋：

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責任編輯：陳艷華

（本文發(fā)表于《中國特色社會主義研究》雜志2017年第1期）endprint