高校紀檢監察機構“三轉”問題的對策建議

羅新遠?黃靜

摘要：在新形勢下，高校紀檢監察機構面臨許多新情況、新問題。如何深入貫徹并落實好黨章賦予紀檢監察機構的職責，有效的遏制腐敗行為，深化高校紀檢監察機構的體制機制改革是關鍵。只有厘清職責，突出主業轉職能；創新制度機制，突出問題導向轉方式；加強隊伍建設，突出職業能力轉作風，才能使監督執紀問責有實效，從而進一步推動高校黨風廉政建設和反腐敗工作向縱深發展。

關鍵詞：高校；紀檢監察機構；三轉；對策

如何推動解決高校紀檢監察機構轉職能，轉方式，轉作風。是深化當前高校紀檢監察體制機制改革的重要舉措，對紀檢監察機關自身改革具有重要的里程碑的意義。如何有效推動紀檢監察機構“三轉”工作是一個不容回避的政治任務。近期我校紀檢監察部門重點圍繞“三轉”工作推進對部分院校進行了實地調研，結合工作實際體會如下：

一、高校紀檢監察機構“三轉”工作的現狀

各高校黨委及紀檢監察部門都認識到了“三轉”的必要性，但由于多年的慣性思維和工作模式的影響，高校的管理體制和內部管理仍然保持著舊的封閉運行的模式，在推動落實“三轉”要求的過程中，仍然面臨著以下幾方面的困難和問題：

（一）思想認識不統一，沒有形成合力

中紀委對“三轉”工作的要求十分明確。由于各個學校多年沿襲自己的管理體制運行，因此“三轉”總體怎么轉的意見并不統一，有些學校信心不足，存在等等看的思想苗頭。當前學校紀檢監察工作主要存在點多、面廣、線長的實際情況，主業不夠突出，中心不夠聚焦，方式方法不夠科學，因此工作成效不夠明顯。與新形勢下中央黨要管黨、從嚴治黨的要求差距較大，亟須統一思想，形成合力。

（二）紀檢監察職責定位不清，監察工作上位法缺失

各高校現在均實行了紀委和監察合署辦公。機構演變至今，《教育部直屬高校黨的紀律檢查工作暫行規定》對高校紀委的性質給出了明確的界定，《暫行規定》第三條指出“高校紀委是黨在直屬高校黨內執紀、監督的專門機關，依據黨章賦予的權力履行職能”；《陜西省高等學校紀委工作暫行規定》第四條規定：“高校紀委是在高等學校的黨內執紀、監督組織，是高校黨的紀律檢查工作的領導機構，依據黨章賦予的權利，履行‘保護、懲處、監督、教育的職能”。而高校監察機構的職責性質則沒有明確的上位法規定。高校監察工作最早參照的是1990年生效的《中華人民共和國行政監察實施條例》第四十九條規定“全民所有制企業、事業單位可以參照本條例的規定，對本單位非國家行政機關任命的工作人員進行監察”。但是在1997年5月10日和2004年10月12日相繼頒布的新的《中華人民共和國行政監察法》和《中華人民共和國行政監察法實施條例》中并沒有對高校行政監察工作加以規定。因此學校監察部門不是法律意義上的監察機關，高校行政監察只是內部監察，不是上級對下級的監察，其監察對象也不是公務員，只是事業單位的工作人員。高校行政監察的目標、原則、程序等都不太明確。同時校內監察也不具有獨立性，它是在校長領導下負責校內行政監察工作的職能部門。紀檢和監察職權上也有交叉，師生員工容易混同，把原本隸屬于監察范疇的業務誤認為是紀委在履職。所以目前高校監察工作上位法的缺失客觀上增加了“三轉”工作推進的難度。

監察部門職責不清因而導致了監察工作的外延不斷擴大，參與學校各類議事機構增多，各種驗收、檢查、監督，層出不窮。與以往不同，近年來各個學校的職能部門對紀檢監察工作表示理解和支持，很多工作希望紀檢監察全程參與，并對各類驗收、檢查、監督工作表態或簽字，以此作為決策的依據。過去這種工作方式會造成監察部門往往缺乏自己的工作規劃，被動監察，甚至流于形式。其結果是，監察部門既當“裁判員”、又當“運動員”，業務部門自己的監督管理職能被弱化，主體責任履行不到位。反過來高校紀檢監察部門的職能越位、缺位、錯位的現象突出。因此職能被泛化而造成執紀、監督、問責的主業被弱化。

（三）監督機制不完善，監督方式單一

從制度層面看，學校紀檢監察機構對權力運行的制約和監督機制不盡完善。雖然大多數學校都在廉政風險防控方面有所作為，但在深化和加強內控機制建設方面，大多數還停留在用文件落實文件上。紀檢監察部門的監督主要體現在事后監督，對事前監督和事中監督乏力，很少能夠對苗頭性、傾向性問題提出有效的防范措施。廉政風險防控的作用有限。

監督體制不順和監督方式單一是造成監督乏力的重要因素。高校紀委在同級黨委的領導下工作并向同級黨委報告的體制，使得紀委作為高校專門監督機關的獨立性和權威性受到影響。紀委如何履行監督職責會變得比較困難；[1]而高校的監察工作也由于缺乏上位法等可操作性的制度做指導及體制的限制，監察效果不盡人意。目前大多數高校實際中主要采取現場監督和年終檢查兩種監督方式，因此，監督機制的不完善，監督方式的單一使學校的紀檢監察工作的獨立性、可操作性、權威性受到削弱。

（四）對廉政文化建設的認識不到位，廉政宣傳教育缺乏有效性

習近平總書記在2014年的講話中提到“要大力加強反腐倡廉教育和廉政文化建設，堅持依法治國和以德治國相結合。從思想道德抓起具有基礎性作用，思想純潔是馬克思主義政黨保持純潔性的根本，道德高尚是領導干部做到清正廉潔的基礎。”[2]許多高校對廉政文化建設的認識不到位，對“腐敗文化”的危害性認識不清。“腐敗文化”的滋生和蔓延其危害性、腐蝕性作用巨大，而大多熱衷于廉政文化物質層面的建設，許多還停留在廉政宣傳教育活動層面上，對廉政文化的精神層面和制度層面建設著力不夠。尤其在廉政文化建設中高校應該發揮對社會風氣的引領作用認識不足。

（五）高校紀檢監察系統履職現狀不適應新的“三轉”工作要求

高校紀檢監察工作發展不平衡，從高校紀檢監察隊伍的人員結構情況看：校際之間的人數差異明顯，總的平均值為6人，多的學校有18人，最少的只有2人；工作人員的專業背景與所在學校的學科相關性顯著。但政治、法律、經濟專業相對不足；隊伍的人員素質不夠完備，主要表現在工作人員的“法律素養”與“辦案能力”亟待提高、“文字表達能力”有待提高。[3]

從履職內容上看：信訪辦案工作量有下降趨勢，各校情況差異較大，綜合性大學平均每年20件左右；在實際履職過程中，涉及學校重要事項（招投標、招生考試、干部選任等）的全過程監督的工作量很大，并且處于增長態勢。尤其是社會關注度較高的如特招、藝考、司法考試等，必須全面參與工作、全程監督。有些工作環節還是上級文件中有明確要求的；文字工作煩瑣，參加會議成為經常性工作，還有領導報告及講話稿、各種檢查工作匯報、總結等等。高校紀檢監察機構耗時耗力的工作依次是：具體監督工作、撰寫材料、應對檢查、參加校內各種會議和信訪辦案。[4]學校重要事務的過程監督和文案的撰寫是高校紀檢監察機構實際履職過程中的主要工作，而監督執紀問責的三大主要職能卻被削弱。

二、推動解決高校紀檢機構“三轉”的對策及建議

經過我們調研各個高校都不同程度存在“三轉”推進難的問題，其原因有三個：一是業務部門存在依賴思想。認為只要有紀檢監察監督參與，就能保障業務流程的合法合規，無形中將職能部門的主責推給了紀檢監察。二是有的紀檢干部認為，“三轉”會改變原有的工作程序和習慣，擔心監督不力造成不良后果。三是落實兩個責任過程中帶來的“三轉”困難。雖然明確了高校黨委的主體責任，紀委的監督責任，但缺乏可操作的具體規范和要求，紀檢監察工作的職能范圍不夠穩定，邊界模糊，機構設置上的規范性不夠，紀律檢查委員會作為委員會的角色被虛化等等。如何推進高校紀檢監察機構“三轉”工作，我們的建議如下：

（一）圍繞中心，服務大局，推動“三轉”工作

“圍繞中心，服務大局”是紀檢監察工作的根本方針，職能的調整、工作方法改進，都是為了不偏離這個方針。王岐山同志明確講，高校紀檢監察各項決策部署和工作措施都必須圍繞黨委中心工作來開展，我們履行監督責任必須對黨委負責，開展反腐敗組織協調必須在黨委的統一領導下進行。

（二）厘清職責，落實兩個責任，突出主業轉職能

圍繞發揮黨內紀律檢查和監察兩種職能，聚焦主責主業，強化監督、執紀、問責三大職能，認真梳理參與的各類領導小組和議事機構，需要退出的堅決退出；不應該牽頭主抓的，交還給主責部門。更好地發揮黨內監督專門機關的作用，促進黨委主體責任的落實，協助黨委加強黨風廉政建設，組織協調反腐工作；維護黨的紀律，投入更多的精力加強對黨的路線、方針、政策、決議、決定執行情況和學校重大決策部署貫徹落實情況的監督檢查，確保政令暢通；加強對黨員干部執行紀律和遵守制度情況的監督檢查；強化黨內監督，認真落實黨內監督條例。其次是加強對干部的管理和監督。扭住“四風”不放，一個節點一個節點地抓，持續釋放執紀必嚴的強烈信號。案件查辦要嚴格審查程序和審查紀律提高質量和效率。高校紀委的監督責任要從參與、配合相關職能部門開展業務檢查，轉變到對業務部門履行職責的再監督、再檢查上來；必須突出主業、主責，集中精力抓中心工作，從而保障學校事業的健康發展。在落實黨風廉政建設責任制方面，黨的十八屆三中全會明確黨委負主體責任，紀委負監督責任，并要求制定切實可行的責任追究制度。各高校都出臺了兩個責任的實施辦法，有利于高校紀檢監察推動“三轉”。對于高校黨委來說，主動承擔黨內廉政建設的主體責任就是對紀委工作的最大支持。紀檢監察部門才有精力考慮如何從大量的監督事務中解脫出來，履行好監督責任。

此外，高等學校的教育主管部門應該盡快結合中央精神和教育行業實際，全面清理、調整從全局層面上影響“三轉”工作推進的相關制度和辦法，改進頂層設計。從根本上推進“三轉”，解決好學校“三轉”制度層面與上及文件精神的對接、統一和協調問題。建議解決好高校監察工作無法可依的問題；建議對《陜西省高校紀委工作暫行規定》（2003）文件、《陜西省高等學校基建工程招標管理辦法（試行）》（2004）和《陜西省高等學校物資設備采購管理辦法》（2011）幾項文件中與高校紀檢監察工作與中央“三轉”要求精神不符的加以修訂，理順關系，明確要求。為“三轉”推進創造有利條件。

（三）創新制度機制，突出問題導向轉方式

轉方式就是要創新體制機制，改進方式方法。在完善干部監督工作機制上，要重視離任審計的震懾作用，改變只能由組織部門委托才能啟動對干部離任審計的做法，宜將其常態化。“先審后離”應當成為領導干部離任審計制度的一項基本原則。領導干部離任之前，必須接受審計，未經審計不得就任新職。同時用好審計結果，尤其將關乎財政財務真實性、合法性與效益性等部分向紀委、組織人事部門存檔或備案，作為考察與使用干部的重要依據。⑤這樣做可以逐漸降低腐敗的存量，從而減少領導干部任期內權力尋租的可能性，客觀上保護了干部。

改革的本質是實施組織和制度創新。作為高校要樹立轉方式的問題意識，把問題意識轉變成問題導向。當前在高校學科及科研經費管理、基建工程管理、物資設備采購、國有資產的監管、干部離任審計、財務管理等方面存在薄弱環節。紀檢監察部門要敢于直面問題，積極發揮輿論監督群眾監督，拓展發現問題的渠道；其次要探索科學合理地解決問題的方式方法。一方面要建立問責機制，完善責任追究的配套措施；作為紀檢監察部門在人手不足情況下，可以嘗試紀委委員分工制度，按照“術業有專攻的”思路，充分發揮紀委委員在監督監察查辦案件中的積極作用。此外，積極探索在二級學院設立紀檢組織，配備紀檢干部的做法，使得全系統能上下都一致，真正做到紀律檢查工作有專門的力量。

（四）加強隊伍建設，突出職業能力轉作風

轉職能、轉方式必須靠優良的作風作保障。要用“三嚴三實”要求紀檢監察干部，從改進文風、會風、作風抓起。改進作風要把自己擺進去，從自身做起，以上率下，少一點官樣文章、多一點管用的措施辦法，各高校應在加強基礎工作、強化日常管理上下足功夫，重點放在對薄弱環節以及有制度漏洞和隱患問題的排查上，立行立改；同時緊緊抓住對已有規章制度的落實和監督檢查上，防止制度的空轉。此外轉作風的關鍵是要敢于擔當，要在懲治腐敗上求突破。高校紀檢干部要牢記歷史使命，聚焦中心任務，堅守責任擔當，提高履職能力，加強培訓和學習，不斷提高紀檢監察干部的“法律素養”與“辦案能力”以及“文字表達能力”。同時面對發生在高校黨員領導干部的腐敗行為和不正之風，勇于擔當、敢于亮劍、鐵面執紀。按照“三轉”新要求，紀檢監察干部要不斷加強作風建設和能力建設，用鐵的紀律打造忠誠、干凈、盡責的干部隊伍。

參考文獻：

[1]柏維春，完善高校腐敗治理領導體制的思考[J].廉政文化研究，2011，（4）：63～66.

[2]習近平在中共中央政治局就培育和弘揚社會主義核心價值觀、弘揚中華傳統美德進行第十三次學習時的講話，2014-2-24.

[3]張增田，謝麗.高校紀檢監察機構履職狀況調查及影響因素探析[J].廣州大學學報，2014.（4）：9.

[4]謝麗，高校紀檢監察機構履職研究[D]，碩士論文，2014-6-24.

[5]楊建黨，當前領導干部離任審計制度的缺陷與優化對策[J]行政管理改革，2014，（10）：63～66.

作者簡介：

黃靜，西北政法大學紀委辦公室主任，副研究員。