關于京津冀地區生態環境治理方向的思考

宮敬雅+馬相宜

（河北大學政法學院，河北 保定 071000）

【摘 要】生態環境保護是我們國家在發展經濟的過程中所應重視的問題，尤其在出臺了“十三五”規劃后，環境問題更加得到了重視。京津冀地區作為北方的重要發展區域，在經濟上取得了巨大的成就，但就環境的治理問題并沒有得到取得顯著的效果，環境污染日益嚴重。本文以《京津冀協同發展規劃綱要》的出臺為背景，從京津冀生態環境的現狀出發，對其生態困局的成因進行反思，并闡述京津冀地區為治理環境所實行的一體化行動及其缺點，得出京津冀地區在進行環境治理時所應努力的方向。

【關鍵詞】京津冀；困局；現狀；成因；方向

隨著我們國家現代化進程的加快以及經濟發展水平的提高，我們國家的環境問題日益突出，以2013年出現的京津冀地區大面積霧霾現象作為代表，環境治理問題提上了日程，今年4月出臺的《京津冀協同發展規劃綱要》明確提出要改善京津冀地區的生態環境，提高人們的居住環境以及對我們國家的產業布局和能源結構進行優化，轉移非首都功能，實現京津冀協同治理環境一體化。同時綠色發展作為“十三五”規劃中五大發展理念之一，為我們國家重視保護生態環境，實現環境可持續發展提供理論指導。

一、京津冀地區面臨的困局

（一）當前京津冀地區的環境現狀

京津冀地區雖然在經濟方面取得了快速發展，但由于忽略對自然的保護，導致對生態資源的使用的承載量達到上限，人類與自然的矛盾進一步激化，如果不能正確的處理人與自然的關系，繼續肆無忌憚的消耗自然資源，勢必會嚴重妨礙京津冀地區的發展，主要體現在以下三個方面：

1.當前京津冀地區的環境承載量不能滿足區域經濟發展的需要

京津冀三地是相互影響、相互作用的，河北在地理位置上作為北京和天津的生態屏障以及水源的供給區域，由于產業結構的不合理以及煤炭的高消費使得生態環境進一步惡化，環境的承載力降低，這對京津地區的環境產生了不好的影響，面臨嚴峻的治理形勢，同時也對經濟的發展起到了一定的制約作用。

2.城鎮建設的進一步發展與京津冀地區的環境保護的兩者間的矛盾加深

在《京津冀藍皮書》中指出，京津冀城市群城鎮人口比例不僅高于全國平均水平，近年來更是呈現明顯提升的態勢。但由于河北的經濟的增長主要依靠投資驅動，產出效率低，財政收入不足，導致基礎設施的不完善，許多外來人口不愿進入河北就業，而面對各方面發展速度較快的北京和天津，人們更希望進入這樣的城市獲得更大的發展以及享受更好的生活環境，這就導致北京和天津兩大城市的環境壓力增大，如果不能對其進行有效的管理，勢必會加深城鎮化與生態環境之間的矛盾。

3.不合理的產業轉移會進一步破壞生態環境

產業轉移會促使京津冀三地區的產業結構的調整，優化配置京津冀地區的資源，增加河北地區的就業機會和財政稅收，但必須保證在轉移第二產業產業的過程中，必須相應的增加對河北地區環境保護的資金，購買環保設施，否則，即使把污染嚴重的企業外遷，也不一定可以產生好的影響，有可能會對經濟的發展起到相反的作用，并且京津冀地區相連，即使污染源轉移到另一個地方，由于氣候、地形的原因，勢必會影響到京津兩地的環境保護。正如2013年出現的霧霾現象，雖然霧霾嚴重城市河北所占的比重最多，但天津和北京等地區也出現了霧霾天氣，這就說明我們在治理環境污染時，不能單純的利用產業協作發展把污染源給轉移，只讓北京一片天空藍。

（二）環境困局原因

隨著京津冀地區經濟的發展，經濟水平的提高，也伴隨著一系列生態環境的問題的出現，雖然國家為改善環境質量，實施了一系列政策，包括退耕還林，對首都和周邊環境進行綠化，對各地產業結構進行優化等，但由于三地所面臨的環境問題的不同，實行聯合治理的效果是有限的，導致京津冀地區的環境問題并沒有得到實質上的解決，這其中包含很多原因，主要是：

1.我國資源管理體制尚未統一，系統性嚴重缺失

自十八屆三中全會后，我國對自然資源管理制度進行了改革，逐步形成了對自然資源實行綜合化管理，資源相對集中管理的模式。由于自然資源具有有限性和不可再生性，它與本地的生態環境的建設以及保護有著密切的聯系，但我國的資源沒有相互連接，沒有形成資源的一體化管理，導致京津冀地區嚴重缺水問題一直沒有給與合理的解決。同時資源的使用及收益也存在問題，屬于全民所有的自然資源的資產權益由誰來代表，卻沒有明確界定。這就導致京津冀地區的資源利用率低，為提高本地區GDP的增長，大量引進重污染企業以及為促進城鎮化發展，激化了人類與大自然的矛盾，使得京津冀地區的生態環境進一步惡化。

2.京津冀三地利益的不一致性導致環境的分割化治理

京津冀在地理位置上原屬于一個完整的自然資源，只是由于行政職能的劃分才使得天津和北京被分離出去，這就表明由于地理位置聯系的緊密型以及環境的整體性特點，三地的環境的好壞也是相互相影響的，因此需要進行聯合治理。但由于三地所想獲得利益存在差異，各政府各自為政的觀念比較強烈，導致聯合治理存在著很大的障礙。當前我們國家區域內統一協調的機制尚未全面建立，導致很多區域間的治理政策實施并沒有達到很大的成效。

3.生態環境的特殊性導致公眾、企業和政府在治理環境方面存在著很大的依賴性

生態環境屬于一種特殊的物品，在我們國家實行全民所有，這就會導致政府、公眾、企業在維護環境時存在著責任不明確的問題。公眾認為自己屬于弱勢群體，自己沒有義務去維護環境，由國家進行治理和管理企業即可，或者一些企業認為自己的企業規模小不足以造成環境污染，由大型企業進行排污限量即可，殊不知正是由于這種搭便車的行為導致我們國家環境污染加重；同時各地方政府如果為了治理環境，將會投入大量的成本，這就難保不會導致本地區的經濟收益下降，或者是企業根據國家政策管理的需要進行排放量的控制，這無疑增加企業的成本，造成企業和政府的收益和成本的不對稱性，而我們國家又沒有相應的補償機制去激勵這些企業和政府，導致企業和政府的對環境治理和保護的積極性下降。所以，我們國家應通過實施相應的生態補償機制，破除搭便車的思想進行環境治理。

二、京津冀環境治理一體化

（一）表現

由于大氣流動的區域特點，污染物會在一定地理區域內傳播，這一道理已經由于各地霧霾天氣的頻繁發生被人們所了解，表明我國的大氣污染正從局地、單一的城市空氣污染向跨行政區域、復合型大氣污染轉變，因此單純地以傳統的行政區劃為界限、實行單一的大氣環境管理機制并不能有效的解決當前面臨的環境問題，所以大氣污染的區域協同治理作為一種新的大氣環境管理機制出現在學術研究上。同時京津冀地區也根據自己的實際情況進行了不同形式的大氣污染區域聯防聯治的實踐，出臺了《京津冀協同發展規劃綱要》，京津冀協同一體化主要體現在九個方面，包括協同立法、統一規劃、統一標準、統一監測、協同治污、聯動執法、應急聯動、環評會商、聯合宣傳。

（二）缺點

我們國家在積極地推進京津冀協同治理一體化的進程，同時京津冀各政府間也簽署了許多有關環境治理合作的協議，但由于京津冀三地經濟發展程度、城市定位以及資金的投入存在差異，使得很多協定在實施的過程中取得的成效不高。

所以京津冀地區在進行聯合防治時，應通過法律的手段增強其約束力，制定京津冀大氣污染聯防聯控條例；明確建立各區域政府對環境資源的管理及產權制度，增強政府對環境的保護責任，加大環境保護程度載政績考核中所占的比例；區域間財政平衡機制要建立起來，完善區域生態補償機制，加大對生態涵養地區的財政補貼。這樣，協同治污的步子才能更快一些。此外，未建立統一的區域特征污染物環境監測評估支撐體系，缺乏對區域灰霾等形成機理的基礎性理論研究，導致治理進程減慢。

三、京津冀地區生態環境保護方向

自改革開放以來，我們國家經濟增長的同時人們也越來越認識到保護環境的重要性，由此也出臺了很多關于環境的立法。雖然我們國家的出臺的有關環境保護數量很多，但這些法律法規在現實生活中真正起到約束作用的很少，使得我們當前生態環境治理存在很大的挑戰，因此，應正確把握環境治理的方向，提高環境法律法規實施的效率。

（一）實現京津冀地區經濟發展的綠色化

根據可持續發展的理念，京津冀地區在治理環境污染時首先要樹立正確經濟發展理念，不能以犧牲環境為代價來換取經濟的發展，處理好人與自然的關系，努力提高資源的利用效率，淘汰落后產業，積極發展綠色產業；其次要根據三地城市功能的定位來調整產業結構，北京的城市功能定位屬于政治性的，應重點發展綠色產業以及有利于生態環境改善的高科技服務產業，天津和北京雖不屬于政治性定位，但應把循環經濟的理念貫穿在發展經濟過程中，淘汰落后的設備，采用高新科技促進經濟的增長。

（二）充分利用以市場機制為基礎的經濟政策治理環境污染

我們國家對生態環境實行全民所有，并沒有形成完全的產權管理，這就使企業、公民在對環境進行破壞時沒有相應的利益、成本增加或減少的約束，所以這就可以把環境資源作為一項可以交易的產品，以市場的機制對其進行定價，使某些對環境污染大的企業放棄高耗能、低產出的發展模式；發展環境保險，增加環境治理的市場主體，幫助企業轉移風險，降低企業經營負擔，同時也能有效減少政府治理環境的壓力；政府應加大對節環保產業的扶持力度，通過稅收、補貼等政策激勵和引導企業發展模式的改變。

（三）對環境實施法治化保護

1.推動立法緊跟環境發展需要，增強環境治理的制度基礎。

我們國家制定法律應該進行科學立法，滿足環境保護和生態治理的要求。首先，要加速推進環境重點領域的保護立法，在京津冀地區可以設立區域特征污染物管理的辦法，進行重點管理，逐個擊破；其次，根據環境現實情況的發展，對現有的環境法律進行修改、增補或減少條款，使法律體系達到統一。根據實踐發展以及現實的需要，很多環境法律的條款制定已經不適應現在的環境治理情況，應對其進行修改，達到與時俱進；最后，對環境立法進行細化，增強操作性。在環境治理的過程中，常常會出現管理上的分歧，所以我們在制定法律時，應該對涉及執法責任的承擔以及執行主體進行細化，增強其可操作性。

2.大力推進嚴格執法，強化政府生態環境治理的主導責任

我們國家在進行環境治理時，普遍存在執法不嚴的現象，使我們國家的法律法規不能很好地進行貫徹實施，大大減弱了法律實施的效果，因此，我們應該從以下三方面入手，加強執法力度。首先，我們國家的執法人員應該增強執法觀念，在執法的過程中，嚴格的按照法律法規辦事，對違法企業依法進行懲戒或查處，做到有效率的，公正的適用法律；其次，建立“綠色”政績考核機制。政府的政績考核機制是政府行為的導向，我們國家以前實行以GDP為導向的政績考核機制，導致許多政府以犧牲環境為代價引進資金，促進當地經濟的發展，對一些高納稅的企業的污染行為往往采取姑息縱容的的態度，這嚴重的破壞了我們國家的生態環境。通過建立“綠色”政績考核機制，督促政府進行環境保護，根據環境治理情況實行獎懲制度，把它作為選撥干部的一項重要指標；最后，完善環境執法監督機制，對環境管理者的違法行為進行問責。通過社會監督以及專業的部門監督，使環境治理者能夠謹記職責，對濫用權力者進行問責，能夠減少管理者未獲取經濟利益而鋌而走險的概率，防止濫用權力。

3.實現環境司法公正，建立環境保護的司法保障

我們國家環境司法工作開展三十多年以來，對于保護環境發揮了積極的作用，但我們國家在環境公益訴訟司法解釋方面還存在明顯的不足，比如環境訴訟案件的受理范圍，以及環境公益訴訟所應收取的費用等都沒有進行詳細的解釋，這給社會團體、民辦非企業單位以及基金會等社會組織在進行環境訴訟時造成實踐上的困難，同時，在審理環境案件時，司法并不能真正地獨立于政府，政府為了取得政績，追求短期利益，為維護大企業的的利益干預司法審判，這些都造成了我們國家環境訴訟案件數量少，公民的環境權益得不到保障。所以我們應該完善我們國家的公益訴訟制度，為破除地方主義的保護制度，可采用跨行政區域的法院審理的方式，增加審理環境案件的社會人員的參與，保證其案件審理的公正性。

（四）增強公眾意識和發揮公眾在全社會戰略轉型中的作用，創新居民的消費模式和工作場所的健康環境，監測當地發展，直接參與改進環境等。之所以強調公眾意識，主要有三點原因：

1.我們國家公民遵守環境法律法規的意識比較淡薄

這主要是由我們國家的國情所決定的，我們國家在建國初期為了恢復和規范國家經濟制定了一系列有關經濟的法律法規，有關環境保護的法律法規是在我們國家意識到環境急劇惡化的情況下才得到重視，因此，有關環境保護的法律體系雖然開始的比較晚，但發展的速度快，這和我們所熟知的民法、刑法相比，有關環境方面的立法對于我國公民來說是比較陌生的。并且有很多公眾認為對環境進行治理和保護是行政機關應該做的事，公民自己沒有義務去維護環境，這也就降低了公民對于環境守法的意識。

2.我國公民沒有遵守有關環境的法律法規去規范自己在日常生活中的消費行為

在面對城市污染時，有相當一部分公民認為造成環境污染的主要原因是由于各類污染企業沒有按照國家環境法的規定進行排放污水、廢氣等，我們不可否認這一方面的原因在造成環境污染中占了一定比例，但我們也應該注意到公民在日常生活中由于不良的消費行為所造成的環境污染以及對生態的破壞，在經濟日益發展的背景下，公民自身的原因所造成的環境污染將成為重要的污染源之一。

3.我國公民的自我環境保護意識薄弱

我國的法律在保護環境方面賦予了公民很多的權力，比如環境參與權、知情權和監督權等。但我們國家的公民有很大一部分不知道或不了解自己有這些權利，即使公民知道有這些權利，但他們認為自己在環境保護方面所起的作用相對于政府來說是弱小的，所以當自己的環境權利受到侵害時，只要沒有威脅到自己的切身利益，往往采取聽之任之的態度來看待環境污染，每個人都不愿冒尖去利用法律維護自己的合法權益，導致在司法實踐中我們國家在環境侵權這一類型的訴訟案件較少。

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