對公安機關執法辦案場所管理與使用的思考

摘 要 規范公安機關執法辦案場所管理和使用，既是公安機關執法規范化建設的客觀要求，也是提高公安機關履職能力和執法公信力的必然選擇。當前部分基層單位還存在執法辦案場所設置不規范、民警對在執法辦案區辦案思想認識不到位、辦案區硬件設施無法適應規范化執法的需求等問題。本文認為只有有效解決執法辦案場所在管理和使用中存在的問題，才能推動公安執法工作健康規范的發展。

關鍵詞 公安機關 執法辦案 場所 管理 使用

作者簡介：馬毅軍，新疆邊防部隊訓練基地高級講師，主要從事法律教學培訓和研究工作。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.367

執法辦案場所既是公安機關開展執法活動、打擊違法犯罪的“主陣地”，也是公安機關推進執法規范化建設、提高履職能力和提升執法公信力的“主陣地”。近幾年，各級公安機關根據公安部下發的《公安機關執法辦案場所設置規范》（簡稱《規范》）和《公安機關執法辦案場所辦案區使用管理規定》（簡稱《規定》），積極推進執法辦案場所規范化改造，加強使用管理，有效提升了執法辦案安全和規范化水平。規范管理和使用執法辦案場所是“雙刃劍”，對維護國家和政府形象、尊重和保障違法嫌疑人的人權具有現實意義。筆者有幸走訪了23個基層派出所，通過實地查看執法辦案場所、查閱檔案資料、開展問卷調查、與執法骨干交流座談等方式，學習到了基層單位在推進執法規范化建設方面的一些好的經驗和做法，同時也發現執法辦案場所在管理和使用中存在的問題。這些問題的存在，極易產生執法安全隱患，阻礙公安執法工作健康規范發展。

一、在執法辦案場所管理和使用中值得借鑒的方面

（一）基層單位高度重視執法辦案場所的建設，建立健全各項規章制度，有效促進了執法規范化建設

多數單位都能嚴格按照《規范》和《規定》提出的要求，對執法辦案場所進行建設和改造，全面實現辦案區與其他區域的物理隔離，辦案區門口有明顯標識。對辦案功能區進行科學規劃，設置了人身安全檢查室、信息采集室、候問室、訊問室、詢問室、調解室、物證室等相對獨立的功能室，并按照辦理案件流程的要求，從人身安全檢查到涉案人員處理形成規范的流程化設置和管理模式，實現執法辦案場所聲像監控的全覆蓋，清晰記錄辦案全過程。辦理的案件大部分能夠按要求對場所使用情況予以登記，對同步錄音錄像資料予以保存刻錄，做到逐人登記、專人管理、規范保存。通過出臺《訊問室工作規范》、《詢問室工作規范》、《違法犯罪嫌疑人員進入辦案區域流程圖》等相關規章制度，規范民警的執法行為和執法語言，強化民警的證據意識，有效促進了民警良好執法習慣的養成，最大限度從執法源頭上預防和消除了在執法過程中容易出現的執法問題，為提升公安執法公信力，深入推進執法規范化建設奠定了良好基礎。

（二）通過執法辦案場所的規范化設置，民警規范執法意識不斷提升，“尊重和保障人權”的執法理念更加牢固

2012年修改后的《中華人民共和國刑事訴訟法》將“尊重和保障人權”的憲法原則寫入總則，對公安機關在執法辦案場所使用管理方面貫徹落實“尊重和保障人權”原則提出了新的、更高的要求。多數民警能夠站在深入推進執法規范化建設和深化公安改革的高度，自覺遵循執法辦案場所“四個一律”規定，“進場辦案”已成為民警的普遍認同和自覺行為。大多數派出所在執法辦案場所設置上，辦案民警需要通過輸入指紋的方式才能進入辦案功能區，有效保障了辦案過程的絕對隔離；在辦案區內，設置的人身安全檢查是執法辦案的第一個環節，有效排除了嫌疑人身藏兇器等安全隱患；在嫌疑人候問、訊問等場所設置上，對墻體不僅采用了防火材質，而且做了軟化處理，提高了防撞、防火安全系數。墻上懸掛了被害人、證人、違法嫌疑人、犯罪嫌疑人權利義務告知牌匾，在詢問（訊問）室醒目位置張貼公安部舉報電話，并提供了監護人及律師專用座椅等。通過執法辦案場所的規范化設置和管理使用，既能最大限度地保護涉案人員的人身財產安全和訴訟權利，又能提升公安機關打擊違法犯罪的效能和質量，實現打擊違法犯罪與保障人權的雙贏。

（三）因地制宜，科學建設執法辦案場所，為民警高效履職提供有力保障

一些基層單位能夠在場地受限情況下，結合自身所（站）特點，合理設置執法辦案區功能室，將人身檢查室、信息采集室、物證室集中設置在一間房內，用屏風隔開，既解決了面積受限問題，又不違反執法辦案場所設置的相關要求。有些單位創設性的設置了即符合規定又能更好預防緊急情況和突發事件的得力措施和設施改造，在辦案區設置了非警務人員指引線，將進入辦案區人員行進過程中與可能發生的撞窗、撞門等突發事件進行了人為隔離。有些單位根據實際情況，對詢（訊）問人安全座椅進行改裝，使改裝后的座椅更有利于預防犯罪嫌疑人脫逃、行兇、自傷、自殘等問題發生。

二、執法辦案場所管理與使用中存在的問題

面對當前日益復雜的執法形勢和上級對執法規范化建設的強制達標要求，執法主體在執法辦案場所管理和使用上仍然存在一些不足和問題，在一定程度上制約了執法規范化建設進程。

（一）部分民警思想認識不到位

據了解，部分民警對公安部關于加強執法辦案安全的各項規定存在模糊認識，不能正確理解設置執法辦案場所的意義，缺乏執法安全意識，在執法過程中仍然存在靠習慣辦案、靠舊模式管理的現象。認為在執法辦案區辦理案件會約束和限制自己的執法行為，不利于自己開展執法工作，故意規避使用執法辦案場所，存在在辦公場所以及其他非執法辦案場所辦案的現象，致使很多案件“體外循環”，規范執法和安全執法的意識有待于提高。

（二）執法辦案區設置存在不規范的現象

主要表現在兩個方面：一是視頻監控設置不規范。有的單位監控存在盲區，無法全程監控違法犯罪嫌疑人在辦案區內的活動情況；有的單位監控設備存在故障，無法使用，損壞后無人維修，使用時無專人值守；多數基層單位還存在監控錄像儲存時間為一個月左右，不能達到辦案區的聲像監控資料應當保存不少于三個月的要求。二是功能庫室設置不規范。部分單位辦案區的各功能室，不能按照辦案流程（人身安全檢查→信息采集→訊問、詢問、候問、辨認等）設置。有的單位的應急報警裝置不合理或者不能正常使用，難以起到應急報警作用；墻面未使用阻燃材料，室內懸掛支點較多，排風扇、電子鐘、辦公設備、電腦等電線設置不規范。個別單位執法辦案場所由于辦案區面積過小，部分功能室設置不齊全，無等候室或候問室，無廁所，無應急電源及安全應急預案等；有些單位辦案區設在地下室，辦案設施長期處于陰暗潮濕、冰冷不通風狀態，致使設備使用效率降低、壽命縮短；有的執法辦案區還與其他各類庫室合并使用，甚至與處突警械、勞動工具、健身器材室并存，無形中為違法嫌疑人提供了“方便”。個別單位甚至將訊（詢）問室設在二樓。

（三）執法辦案場所管理和使用不規范

有的單位區別對待進入辦案區人員的人身安全檢查，對違法犯罪嫌疑人能夠嚴格人身檢查，而對證人、被害人（被侵害人）的人身檢查則降低標準，特別是對有抵觸情緒、不主動配合檢查的證人、被害人（被侵害人），辦案民警怕影響警民關系，檢查過程流于形式，檢查不徹底，留下安全隱患。有的單位使用了同步錄音錄像，但未將錄音錄像資料刻錄光盤。通過對同步錄音錄像進行比對，發現有部分案件沒有按規定使用訊（詢）問室、候問室，存在執法辦案場所管理不規范，使用率不高等現象。

（四）教育培訓不到位

有些派出所轄區發案率低，民警辦案的機會少，加之缺乏系統的教育培訓和學習，個別民警存在不熟悉辦案流程、訊（詢）問技巧和音視頻資料制作經驗不足等問題，致使辦案民警不愿、不會、不敢在辦案區辦案。一些地方雖然組織了執法資格培訓，但大多都是為順利通過考試作鋪墊，真正涉及執法實務培訓較少。目前，警官執法辦案能力培訓，還沒有完全納入到警官崗位規范體系建設和職業發展規劃中來，沒有建立系統完善的培訓體系。

三、執法辦案場所管理與使用存在問題的原因

（一）部分執法民警的思想認識存在偏差

在走訪中發現基層所（站）領導對執法辦案區的管理和使用要求較高，思想認識到位，并積極推進執法辦案區改造和管理制度的落實和完善。但部分民警對建造執法辦案區的認識卻參差不齊。一些民警受傳統執法觀念的影響，不能充分認識到在辦案區辦案的現實意義，欠缺合理規避職業風險、依法保障人權和依照程序辦案的意識。認為在辦案區辦案太麻煩，程序繁瑣。對在全程監控下開展執法工作有抵觸情緒，認為執法行為受到監督和約束，擔心自己不當的執法行為被視頻監控后承擔法律責任，因此存在不愿按程序辦案、把建成的執法辦案區當擺設的現象。

（二）執法實戰培訓力度不夠

為加強辦案區的管理與使用，公安部先后出臺了《規范》和《規定》，但部分單位沒有及時開展辦案區規范使用管理方面的相關技能培訓，導致警官對辦案區的使用管理存在不會使、不敢使的畏難情緒，認為辦案區規矩多、制度嚴，擔心不規范的執法行為被監督、或被留存電子檔案、或被當事人當成投訴的口實。

（三）辦案區硬件設施無法適應規范化執法的需求

個別單位由于面積受限，沒有設立單獨的耳房，執法辦案區是在原有房屋的基礎上改造形成的，業務用房數量有限。根據《規范》和《規定》的要求，辦案區至少需要有人身檢查室、訊（詢）問室、信息采集室、調解室、物證室、辨認室等庫室。基于現狀，部分單位只能縮減部分功能室，或者壓縮已經很緊張的其他業務用房，導致不能滿足執法辦案區標準化硬件設置的要求。

四、加強執法辦案場所管理與使用的途徑和對策

2013年6月，公安部長郭聲琨在《國務院關于公安機關執法規范化建設工作情況的報告》中要求，“要規范場所設置和嚴格場所管理，有效推動民警規范執法習慣的養成。”

2016年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化公安執法規范化建設的意見》中提出，要“構建完備的執法制度體系、規范的執法辦案體系、系統的執法管理體系、實戰的執法培訓體系、有力的執法保障體系，實現執法隊伍專業化、執法行為標準化、執法管理系統化、執法流程信息化，保障執法質量和執法公信力不斷提高，全面建設法治公安，努力讓人民群眾在每一項執法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義。”各級公安機關應認清形勢，高度重視執法辦案區的管理和使用。要教育引導廣大民警，規范執法辦案場所的管理和使用，是執法規范化建設的一個重要方面，它不僅能提升公安機關打擊違法犯罪的效能和質量，而且是執法民警正常履行職務的安全保障。為此，各級公安機關應重點抓好以下方面的工作：

（一）嚴格責任追究，加大投入建設

各級公安機關應該把執法辦案場所的管理與使用，作為執法規范化建設的重點工作來抓。只有嚴格落實公安部的《規范》和《規定》，才能有效預防和控制執法辦案區安全風險和不規范執法行為。督察、法制部門要密切配合，貼身跟進，采取定期和動態相結合的方式，對執法辦案場所使用情況進行檢查督導，及時發現問題，督促限期整改。對上級要求落實不到位的單位和個人，加大督導力度，必要時啟動領導問責機制。目前部分基層單位執法辦案區硬件改造，面臨的最大困難是缺乏資金。建議將執法辦案場所建設納入年初工作計劃并設專項資金，同時抓住國家加大對公安機關基礎設施建設轉移支付力度的有利機遇，積極爭取地方黨委政府的支持，多方籌措資金，加大投入力度，為完善執法辦案場所建設的整體推進提供資金支持，杜絕留下執法辦案場所的安全隱患。

（二）通過建章立制規范辦案流程和執法行為，切實落實安全措施

逐步細化執法辦案場所的每一項管理使用制度，實行專人管理，嚴格各項登記制度，嚴密安全檢查。把當前文字圖表的工作流程圖改造成空間立體多維多功能的工作流程圖，方便民警完成各項規定動作。進一步規范辦案場所各功能庫室的管理與使用，組織民警認真學習在執法辦案場所內發生的涉案人員自殺、自殘等事件以及辦案民警違反規定在執法場所外辦案導致的執法安全問題的典型案例，深刻吸取執法場所安全事故教訓，切實增強執法責任心。各級要形成合力，對執法辦案場所適時監督檢查。通過培訓、專項檢查、定期通報、審核監督、紀委監督等多種方式，強推“四個一律”等制度的落實，達到規范執法行為的目標。嚴格落實向法制、紀檢和督察部門的報備制度，法制部門在審核案件時，對在辦案區內制作的筆錄，通過抽查核對同步監控錄像與筆錄制作時間、地點等要素，可以視為辦案區的使用、管理情況納入案件審核范圍。把執法辦案場所規范使用納入績效考核之中，依靠機制、績效考核倒逼警官自覺遵守，促使習慣養成。同時要把執法辦案場所規范使用與信訪案件評查等有機結合，逐步提升民警執法能力素養，實現執法效果。

（三）健全執法辦案培訓體系，實行法律要求與實戰應用相結合的執法培訓模式

要進一步規范警官崗位培訓體系，逐步形成按職、銜分級，專業分類的培訓模式，充分考慮培訓對象的實際，區分少數民族干部與漢族干部的培訓，建立相應的培訓人事檔案，強化法治思維養成教育，加強對基層單位領導尊法學法守法用法和依法決策情況的考核監督，推動警官培訓工作的規范化進程。堅持實戰實用，學習借鑒一些好的經驗做法，通過狠抓安全制度落實，不定期地開展執法辦案區應用實戰培訓、執法安全防范教育培訓和應急處置演練，提高民警的綜合素質和實戰能力，使民警自覺規范執法行為、自覺接受監督，克服民警在執法辦案場所內不敢說、不敢為的畏難情緒，不斷強化執法辦案場所的使用和管理，堅決杜絕在非辦案場所辦理案件現象的發生，提高執法安全水平。

（四）抓好典型培樹，加強宣傳力度

執法辦案場所建設不僅體現在“建”上，關鍵要落實在“用”上。對在執法辦案區建設、管理和使用中涌現出來的典型單位和好經驗好做法，要在認真總結、全面提升的基礎上，通過編發簡報、媒體報道、召開經驗座談會、走訪交流等方式，大力宣傳推廣，積極營造執法辦案場所強管理、重應用、抓規范的濃厚氛圍，從根本上提升公安機關執法辦案場所規范化管理應用水平，不斷回應人民群眾對執法工作的新期待和新要求。

參考文獻：

[1]公安機關執法辦案場所設置規范.2010.

[2]公安部關于進一步推進執法辦案場所規范化改造加強使用管理的通知.2012.

[3]公安機關執法辦案場所辦案區使用管理規定.2013.

[4]關于深化公安執法規范化建設的意見.2016.