我國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政管理體制探析

王麗

【摘要】基礎(chǔ)教育是整個(gè)教育體系的基礎(chǔ)，是教育工程的基石，它的規(guī)模和質(zhì)量直接影響整個(gè)教育系統(tǒng)的規(guī)模和質(zhì)量。基礎(chǔ)教育的發(fā)展需要國(guó)家財(cái)政的大力支持，只有發(fā)展好基礎(chǔ)教育才能夠國(guó)富民強(qiáng)。文章從教育財(cái)政學(xué)視角出發(fā)，論述了我國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制演變歷程、存在的問(wèn)題，并提出了建議。

【關(guān)鍵詞】基礎(chǔ)教育；財(cái)政管理體制；問(wèn)題；建議

一、概念界定及理論闡述

（一）概念界定

1.基礎(chǔ)教育

基礎(chǔ)教育是對(duì)我國(guó)適齡兒童實(shí)施的教育。在21世紀(jì)以前，從狹義上來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)教育主要是指九年義務(wù)教育。現(xiàn)如今基礎(chǔ)教育由三個(gè)部分組成：學(xué)前教育、義務(wù)教育以及普通高中教育。目前我國(guó)還沒有完全實(shí)現(xiàn)將普通高中教育納入基礎(chǔ)教育的范疇，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷的發(fā)展，預(yù)計(jì)將在2020年基本普及高中階段的教育。

2.財(cái)政管理體制

財(cái)政管理體制簡(jiǎn)稱財(cái)政體制，它是處理國(guó)家與各級(jí)政權(quán)及企事業(yè)單位之間財(cái)政分配關(guān)系的一種管理制度。基礎(chǔ)教育財(cái)政管理體制是教育財(cái)政的一部分，而教育財(cái)政體制又是國(guó)家財(cái)政體制的一部分。教育財(cái)政體制是教育財(cái)政管理機(jī)構(gòu)和教育財(cái)政管理規(guī)范的綜合體，基礎(chǔ)教育財(cái)政管理體制是指國(guó)家對(duì)學(xué)前以及中小學(xué)教育財(cái)政實(shí)施管理的制度，即國(guó)家各級(jí)政府、社會(huì)、學(xué)校等各方面在學(xué)前教育及中小學(xué)教育的經(jīng)費(fèi)來(lái)源、分配和使用等方面職能與職責(zé)。

（二）理論闡述

1.教育公平理論

張良才、李潤(rùn)洲認(rèn)為教育公平是指人際間教育利益關(guān)系的反映、度量和評(píng)價(jià)，且教育公平不同于教育平等以及教育機(jī)會(huì)均等，我們應(yīng)對(duì)這三個(gè)概念加以詳細(xì)的辨析。袁敏從教育本體出發(fā)探討了教育公平。教育公平主要體現(xiàn)在有同等的入學(xué)機(jī)會(huì)、有同等的教育資源及同等的學(xué)業(yè)成就和就業(yè)就會(huì)。

2.公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品是相對(duì)私人產(chǎn)品來(lái)說(shuō)的。所謂公共產(chǎn)品是指消費(fèi)者A對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)影響消費(fèi)者B對(duì)這一產(chǎn)品的消費(fèi)。公共產(chǎn)品具有效用的不可分割性、受益的非排他性以及消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。具體來(lái)說(shuō)，效用的不可分割性是指政府向社會(huì)全體人員提供，全體人員共同受益或者聯(lián)合消費(fèi)。受益的非排他性是指無(wú)法用技術(shù)或者手段將不愿意付款的個(gè)人或者組織排除在受益的范圍之外，即當(dāng)下的消費(fèi)者無(wú)法排除其他的消費(fèi)者對(duì)該產(chǎn)品的享用，也不能將那些不愿付費(fèi)的消費(fèi)者排除在外。消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性是指消費(fèi)者A對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)，不會(huì)排斥或者妨礙消費(fèi)者B的消費(fèi)，換句話說(shuō)，增加一個(gè)或者減少一個(gè)消費(fèi)者，其邊際成本的變化為零。

二、我國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制的演變歷程

由于我國(guó)在不同時(shí)期政治、經(jīng)濟(jì)以及財(cái)政體制各不相同，因此導(dǎo)致基礎(chǔ)教育財(cái)政體制也不斷變化。主要以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制兩大背景來(lái)作為區(qū)分。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制的演變

1.國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期

在這一時(shí)期國(guó)家關(guān)于財(cái)政具體做法：全國(guó)財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支，實(shí)行三級(jí)預(yù)算，沒收官僚資本，打擊投機(jī)資本。同期，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)列入中央教育事業(yè)費(fèi)由財(cái)政部掌管，縣級(jí)以上的中學(xué)經(jīng)費(fèi)由各行政區(qū)及省負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)村學(xué)校經(jīng)費(fèi)由縣政府征收地方附加公糧解決。在這一時(shí)期基礎(chǔ)教育財(cái)政撥款都是由各級(jí)政府統(tǒng)一籌劃、統(tǒng)一支出的。此外，政府允許民眾自愿辦小學(xué)。

2.經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期

1953年以后，國(guó)家實(shí)施“劃分收支，分級(jí)管理”的財(cái)政管理體制，相應(yīng)實(shí)施“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”基礎(chǔ)教育財(cái)政體制。為了增加教育經(jīng)費(fèi)，1955年國(guó)家財(cái)政部和教育部決定基礎(chǔ)教育應(yīng)該繳納學(xué)雜費(fèi)，1957年國(guó)家提倡群眾辦學(xué)，1958年中央下放教育事業(yè)管理權(quán)，同時(shí)基礎(chǔ)教育的管理權(quán)也下放到地方，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)由地方負(fù)責(zé)，改變過(guò)去“以條為主”體制，實(shí)施“條塊結(jié)合，以塊為主”的教育財(cái)政體制。今后，無(wú)論是公辦的中小學(xué)還是民辦的中小學(xué)，都由地方自行安排。

3.“文化大革命”時(shí)期

1967年以后，教育事業(yè)受到“文化大革命”的沖擊，曾一度陷入混亂的狀態(tài)。很多的學(xué)校要么被合并下放到地方，要么直接倒閉。為了改變當(dāng)時(shí)教育混亂的情況，1972年中央單列教育事業(yè)費(fèi)支出，在1974年為了多渠道籌集經(jīng)費(fèi)促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展，對(duì)教育事業(yè)實(shí)施了一系列優(yōu)惠政策：首先是中小學(xué)勤工儉學(xué)收入不上繳財(cái)政，并在稅收上給予適當(dāng)照顧；其次是逐步做到以國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助的形式給予民辦公助學(xué)校和民辦教師補(bǔ)貼；最后是幫助少數(shù)民族地區(qū)和邊境地區(qū)。

（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制的演變

1.經(jīng)濟(jì)體制改革初期

1978年改革開放以后，我國(guó)進(jìn)入了歷史新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了全面改革。經(jīng)濟(jì)改革帶動(dòng)了財(cái)政體制的變化。1980年我國(guó)開始實(shí)施五年不變的“劃分收支，分級(jí)包干”財(cái)政體制。

2.經(jīng)濟(jì)體制改革中期

這一時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)有所好轉(zhuǎn)，國(guó)家認(rèn)識(shí)到教育對(duì)于一個(gè)國(guó)家的重要性，教育投入不斷增加，在1985年出臺(tái)實(shí)施九年制義務(wù)教育政策，并規(guī)定把基礎(chǔ)教育管理權(quán)限交給地方。1986年以法律形式確定九年義務(wù)教育。從1985年到1988年，我國(guó)實(shí)施“劃分稅種，核定收成，分級(jí)包干”的財(cái)政體制；1988年到1993年，我國(guó)實(shí)施“財(cái)政包干”的財(cái)政體制。在這一財(cái)政體制下，我國(guó)基礎(chǔ)教育實(shí)施“分級(jí)負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”。

3.經(jīng)濟(jì)體制改革后期

1993年以后，我國(guó)財(cái)政體制實(shí)施“分稅制”，以中央和地方的事權(quán)確定財(cái)權(quán)，按稅種劃分中央和地方的收入；實(shí)行“中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還制度、原體制中央補(bǔ)助、地方上解以及有關(guān)結(jié)算事項(xiàng)的處理”。相應(yīng)的，我國(guó)實(shí)施“分級(jí)負(fù)責(zé)，以縣為主”的基礎(chǔ)教育財(cái)政體制。

三、我國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制存在的問(wèn)題

（一）經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)基礎(chǔ)教育發(fā)展受限制

21世紀(jì)，我國(guó)實(shí)施“分稅制”財(cái)政體制，相應(yīng)實(shí)施“分級(jí)負(fù)責(zé)，以縣為主”的基礎(chǔ)教育財(cái)政體制。基礎(chǔ)教育實(shí)施的這種體制很明確地將基礎(chǔ)教育的管理交給地方政府，縣政府和鄉(xiāng)政府經(jīng)濟(jì)狀況就決定了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育發(fā)展情況。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，由政府負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)并不困難。發(fā)展基礎(chǔ)教育主要困難點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū)。當(dāng)下我國(guó)大部分地區(qū)都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“普九”的計(jì)劃，開始著手實(shí)施普及高中教育。在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)學(xué)生上學(xué)都很困難，依靠當(dāng)?shù)卣畬?shí)現(xiàn)“普九”就根本不可能實(shí)現(xiàn)。

（二）資金得不到有效利用

在現(xiàn)有的基礎(chǔ)教育財(cái)政管理體制下，要使基礎(chǔ)教育資金能夠得到有效利用，其前提是能夠有效監(jiān)督地方政府行為且地方官員思想道德水平較高。目前我國(guó)地方對(duì)基礎(chǔ)教育的管理存在以下問(wèn)題：首先，某些地方政府官員不重視教育發(fā)展，把教育放在次要位置上；其次，當(dāng)經(jīng)濟(jì)不景氣的時(shí)候，某些政府官員為了自己業(yè)績(jī)，將教育經(jīng)費(fèi)挪用到經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和行政支出；再者，一些地方政府為了應(yīng)付上級(jí)政府的檢查，做一些表面文章，資金緊缺時(shí)就想方設(shè)法胡亂收取學(xué)生的費(fèi)用；最后，上級(jí)監(jiān)管不力以及橫向監(jiān)管做得不到位。

（三）難以實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)均等

基礎(chǔ)教育發(fā)展權(quán)限交于地方，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有充足的經(jīng)費(fèi)支持，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)地方政府的財(cái)力無(wú)法為基礎(chǔ)教育發(fā)展提供很好支撐，有些地區(qū)校舍都是危房改造而成的，更加談不上優(yōu)質(zhì)的配套設(shè)施。一些地方政府為減輕政府壓力，基礎(chǔ)教育階段向?qū)W生收取學(xué)雜費(fèi)用，或者變相收取附加費(fèi)用，貧困家庭因無(wú)力支付這一費(fèi)用導(dǎo)致孩子被迫輟學(xué)，使得他們失去教育機(jī)會(huì)。

四、完善我國(guó)現(xiàn)有基礎(chǔ)教育財(cái)政體制的建議

（一）完善基礎(chǔ)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是指中央政府為了均衡地方政府財(cái)力狀況，縮小地區(qū)差異，對(duì)各地區(qū)的財(cái)政狀況實(shí)施調(diào)控，將中央掌握的財(cái)力轉(zhuǎn)移給經(jīng)濟(jì)不景氣的地方政府的一種調(diào)節(jié)制度。在“分稅制”的財(cái)政體制下，我國(guó)基礎(chǔ)教育實(shí)施“分級(jí)負(fù)責(zé)，以縣為主”的財(cái)政體制。在這一教育財(cái)政體制下，我國(guó)基礎(chǔ)教育由地方政府負(fù)責(zé)。而上級(jí)政府之所以要提供財(cái)政資助，是因?yàn)槲覈?guó)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的發(fā)展中國(guó)家，落后的地區(qū)無(wú)法全部承擔(dān)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)的不足會(huì)嚴(yán)重影響基礎(chǔ)教育的發(fā)展。

（二）加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)管

我國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政管理體制存在的問(wèn)題之一就是地方政府教育經(jīng)費(fèi)得不到有效的利用，為了有效地解決這一問(wèn)題，需要加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督。一是上級(jí)主管部門的監(jiān)督，包括上級(jí)政府和上級(jí)教育部，定期或不定期進(jìn)行檢查，為了真實(shí)有效甚至可以偶爾采取突擊檢查。二是在各級(jí)地方政府設(shè)置監(jiān)察部門，這個(gè)部門應(yīng)該由上級(jí)部門直接領(lǐng)導(dǎo)，工作直接向上級(jí)部門匯報(bào)，只對(duì)上級(jí)部門負(fù)責(zé)，不能隸屬于同級(jí)政府，否則會(huì)出現(xiàn)部門的虛假設(shè)置，起不到監(jiān)督的作用。

（三）構(gòu)建多元的基礎(chǔ)教育籌資渠道

基礎(chǔ)教育屬于典型的公共產(chǎn)品，我國(guó)公共產(chǎn)品應(yīng)該由政府提供，這只是規(guī)定了我國(guó)政府具有提供公共產(chǎn)品的責(zé)任，即基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)，但并不是排斥社會(huì)愛心人士的捐贈(zèng)和私立學(xué)校的興辦。當(dāng)然，政府不能依靠外在力量辦學(xué)，基礎(chǔ)教育的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源必須是地方政府，只是社會(huì)捐贈(zèng)和個(gè)人辦學(xué)可以提供更多的教育資源。

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