論我國鄉鎮財政困境的癥結與出路
——從財政體制角度進行的考察

王曉平 山東省煙臺市海陽市二十里店鎮財政經管站

論我國鄉鎮財政困境的癥結與出路
——從財政體制角度進行的考察

王曉平 山東省煙臺市海陽市二十里店鎮財政經管站

我國現階段財政體制中以流轉稅為主體形式，導致鄉鎮政府的收入相對較低，表現在財政收入初次分配不均衡，鄉鎮政府的決策者通常無法準確明晰百姓的生活與發展訴求，而用腳投票難以確保鄉鎮政府獲得足夠的轉移支付。對這一財政困境癥結，解決問題的本質方法是讓百姓直接選舉鄉鎮政府決策者，便于實現鄉鎮政府的部分自治，建立分級財政，進而減輕城市上級政府壓力，增加對鄉鎮政府的轉移支付。

鄉鎮財政困境 財政體制 部分自治 分級財政

引言

我國財政預算主要包括中央財政預算和地方財政預算，其中地方預算又分為省、直轄市、地級市、縣級市、鄉鎮，鄉鎮財政的現狀最為困難。根據我國近五萬個鄉鎮政府財政現狀來看，平均每個鄉鎮的財政負債達到了400萬元左右，導致鄉鎮政府每年的財政收入絕大部分都必須用于還債，甚至必要時還要拆了東墻補西墻，借新債來還舊債，對鄉鎮政府經費運轉造成阻礙。現階段我國鄉鎮政府主要服務群體是農村人孔，肩負著建設農村公共服務的責任，因此須找出財政困境癥結，才能夠有效解決鄉鎮財政困境。

一、研究現狀

筆者首先對鄉鎮財政困境中的財政體制進行探究，分析前人相關研究成果，發現鄉鎮政府財政體制導入財政困境的原因主要表現在：分稅制環境下財政事權與財權劃分不對稱、政府財政級別過多影響了財政收入劃分的均衡性，即降低了鄉鎮政府財政收入劃分的可行性。首先分析第一點：自我國稅制改革之后，中央對財力的不斷集中，導致地方財政也出現了各種財力集中的理念，然而下級政府向上層集資的過程中，其事權卻在下降，這些事權具有剛性強、欠賬多、支出大、增長快的特點，比如義務教育、基礎設施、社會治安、環境保護、行政管理等。這些導致財政支出的所需決策權與集中決策權出現矛盾，本身收入舉措不多、收入不足、事權重，還必須達到上級政府下達的支出標準，這樣一來對于許多經濟落后的地區鄉鎮財政支撐非常困難。其次分析第二點：我國現有財政稅制有28種，包含流轉稅、所得稅、行為稅、財產稅四大類，國務院發布的稅收條例包含20條，由財政部公布實施細則稅種9個，由各省市、自治區、直轄市、政府制定實施細則的稅種有12個[1]。這些稅收在五級政府中進行劃分，要做到合理分配幾乎是不可能的，也是其他國家沒有遇到過的難題，不能保證每級政府都有固定、穩定的主體稅種，最起碼鄉鎮政府基本沒有主體稅種，導致財政陷入困境。

二、鄉鎮財政癥結

財政的運作主要與籌集、支出兩個部分組成，稅收是財政收入的主要來源，屬于私人經濟部門為了消費公共產品向政府支付的價格。稅收的籌集是政府推廣公共產品的重要前提，因此鄉鎮財政困境的成因主要與稅收籌集與初次分配相關。本文對此展開探究，詳細分析兩方面造成的鄉鎮財政困境癥結。

理論上我國稅制以流轉稅、所得稅共同作為稅收主體，但是在實際情況中，流轉稅通常占據了絕大多數的稅收，平均占總稅收的60%以上。我國流轉稅多以征收生產流通環節的成本為主，也就是說流轉稅的來源主要是一些工商企業，但是由于城市資源優勢，工商業大多集中于發達城市，縣級市、鄉鎮政府的流轉稅稅收籌集非常有限，因此我國主體稅收中的流轉稅大多都是城市收入。這是絕大多數鄉鎮政府財政面臨的硬傷，就算被賦予再多的財權，缺乏資源的情況下也難以提高財政收入。流轉稅與所得稅再大的不同在于流轉稅具有轉嫁性，城市財政籌集承擔的稅收負擔大于城市社會成員，鄉鎮財政籌集負擔小于農村成員。所以鄉鎮政府缺少穩定的主體稅種主要原因還是收入分配存在的城市集中化特征。

我國分稅制確定了中央財力分配的主導地位，省級財政也向中央靠攏，實施集中財力籌措，但是這種各級政府財政獨立、經濟利益獨立的理念，在基層向上級集中財力上難免會遭到基層政府的反對，然而又因為下級政府對上級政府的依賴程度較高，導致盡管有所反對，但是基本沒有起到多大的作用。上級政府決策者名義上是公眾選舉，其實候選人都是中央指定的，所以上級政府的決策能力與中央評價相關，而缺乏對百姓的需求意愿的重視。

三、解決鄉鎮財政困境的出路

理想狀態下，解決鄉鎮政府財政困境主要有三種方式：

（1）調整流轉稅的征收體制。即將傳統生產流通環節的成本征收轉換為消費環節的成本征收，這樣就能夠避免因工商業向城市集中導致的流轉稅稅收不均衡，但這是理想狀態下的方法，經濟上要考慮的因素非常復雜，可行性比較低；

（2）調整流轉稅在稅制中的地位。即轉變流轉稅的主體地位，建立以所得稅為主體稅制的體系，降低征稅難度，為鄉鎮政府財政提供了穩定的收入保障。

（3）促進鄉鎮經濟的發展。這一方法比較樂觀，即為了從根本上解決鄉鎮財政收入與上級政府的差距，直接從困境問題的根本因素出發，提高鄉鎮經濟發展，尤其是提高工商業的發展水平，提供主體稅種，這樣也就沒有向上級城市政府集中的必要了。

從實際角度出發，根本上解決鄉鎮政府財政困境應當加強分級財政建立的進一步完善。盡管政府一直調動中央與地方積極性分級構建財政體制，但是真正的分級制并沒有建立完善。必須健全與完善以分稅制為基礎的分級財政，鄉鎮政府決策者應當由轄區百姓直接選舉產生，這樣才能真正了解百姓的意愿和訴求。試行鄉鎮政府的部分自治，不改變基層政府的條件下成立百姓監督部門，確保鄉鎮政府決策者在授權范圍內正確行使管理權、決策權，且這種監督不能受上級政府的隨意干涉。最后，不斷鼓勵居民在地方政府間自由轉移，遷居稅制機構安排較好、公共服務提供良好的地區，有效提高公共服務效率，實現稅收與公共產品的結合，實現敵方公共產品供求均衡，穩定提供稅收。

四、結語

綜合全文，為了從根本上解決鄉鎮財政困境的癥結，應當加強建立與完善分級財政體制，讓轄區居民自主選舉政府決策者，并鼓勵百姓在地方政府間自由轉移，實現地方公共產品供給與稅收的穩定結合。

[1]李森.論我國鄉鎮財政困境的癥結與出路——從財政體制角度進行的考察[J].當代財經，2006(12)：28-33.