新常態下糧食核心區戰略推進的路徑思考

黃德金

摘要：新常態下的糧食安全，關系到國家穩定和發展的戰略全局。糧食核心區戰略的實施，對提升國家糧食總產量起到了重要作用。河南作為傳統農業大省，積極推進糧食核心區戰略，確保了糧食產量“十二連增”，為維護國家糧食安全作出了重要貢獻。筆者采用數據統計與對比分析的方法，分析了我國糧食安全面臨的形勢，并以河南省為例探討糧食核心區戰略的實施效果。提出在農業生產資源約束趨緊的客觀條件下，發展糧食生產必須依靠人力資源，認為做好激勵、實現增收、完善保障是此中應有之義。建議要構建敬農愛農的價值認同，激勵優秀農業人才干事創業；鼓勵合理的人員流動和土地流轉，提高農村人力資源使用效率；推進農民增收與保障工程，解除農民種糧的后顧之憂；優化農村和農業政策環境，構筑保糧增糧的長效機制。

關鍵詞：糧食安全；糧食核心區；農業人力資源；農民增收；民生保障

中圖分類號： F326.11文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）09-0276-05

糧食生產是安天下、穩民心的戰略產業，糧食安全是實現國家安全的重要基礎。習近平總書記曾指出：“五谷者，萬民之命，國之重寶。”我國是人口眾多的大國，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。2016年中央一號文件《關于落實發展新理念加快農業現代化，實現全面小康目標的若干意見》中再次提出糧食安全問題，指出到2020年，現代農業建設取得明顯進展，糧食產能進一步鞏固提升，國家糧食安全和重要農產品供給得到有效保障，農產品供給體系的質量和效率顯著提高。“十三五”規劃建議也著重提出：“堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，實施藏糧于地、藏糧于技戰略，提高糧食產能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。”可以說糧食安全是近年來被社會所廣泛專注的一個字眼，從總書記的多次表態，到中央一號文件的歷年關注，再到國家規劃的著重安排，不難看出其身上所承載的沉甸甸的祈望。民以食為天，糧乃國之基，糧食安全始終是關系到我國經濟發展、社會穩定和國家自立的全局性重大戰略問題。保障我國糧食安全，對實現全面建設小康社會的目標，構建社會主義和諧社會和推進社會主義新農村建設具有十分重要的意義[1]。

1糧食安全及新常態下我國糧食安全形勢

按照聯合國糧農組織（FAO）1996年對糧食安全的定義，只有當所有人在任何時候都能在物質和經濟上獲得足夠的、安全的、富有營養的食物來滿足其健康的膳食需要及食物喜好時，才實現了糧食安全[2]。糧食安全包括“量”與“質”的雙重內涵，“量”強調的是糧食供給數量，保障人的基本需求，即能吃得飽；“質”則強調糧食的品質和安全性，即能夠吃飽吃好[3]。將此定義進一步延伸來看，主要應該包括保障糧食及其加工食品的供應數量充足，價格合理，以及具備抵御包括自然災害風險、戰爭封鎖風險、糧食結構失衡風險和大范圍戰略決策失誤在內的各種風險的能力。

管仲曰：“倉廩實則知禮節，衣食足則知榮辱。”東漢王充在探究一國興衰之根源時說過：“讓生于有余，爭起于不足。谷足食多，禮義之心生。禮豐義重，平安之基立矣。”美國前國務卿亨利·基辛格也曾斷言：“誰控制了糧食，誰就控制了所有的人。”食物之作為人類生存的第一需求，為人類機體的存活提供著必要的能量供給，沒有了食物，人類一切正常的生命活動都無從談起。從有記載的歷史上來看，中國共經歷過13次大的饑荒，有9次單次餓死人數超過100萬人，而其中就有6次引發了政治動蕩和內亂，足可見保證糧食安全對于維護國家和社會穩定的重要意義。

隨著我國經濟發展進入到新常態，國家糧食安全面臨著諸多新的挑戰。在《經濟學人》雜志發布的2013年《全球糧食安全指數報告》中，中國糧食安全指數在全球107個國家中排名第42位，排名并不靠前。另據國土資源部的資料顯示，從1998年至2014年，我國每年平均有36.67萬hm2以上可耕地被城市吞噬[4]。可以說當前我國耕地資源面積日益萎縮、質量退化明顯，加之優質農業人力資源日益稀缺，自然環境條件復雜多變，生產資料價格持續上漲等各類糧食生產資源的約束趨緊，導致我國糧食生產面臨的形勢不容樂觀。至2014年，我國糧食自給率已經下降到90%左右，農產品總體自給率已經降至70%左右，其中大豆、牛肉、奶粉等高附加值農副產品對進口依賴嚴重。資料顯示，當前我國國內糧食有效供應不足的趨勢日漸明顯，糧食調出地區和調出量雙減。原先14個糧食調出省現在僅有河南省、黑龍江省、吉林省、內蒙古自治區、安徽省、湖南省6個省區，原先9個糧食產銷平衡地區，現在僅剩3個，沿海的糧食調入省廣東省、福建省、浙江省等糧食自給率已下降至30%～40%。隨著差異化區域經濟發展戰略的實施，中國傳統的“南糧北調”格局已明顯變成了“北糧南調”的生產格局，糧食生產的重心不斷北進西移，糧食主產區越來越多地承擔著保障國家糧食安全的重大任務[5]。2011年開始，全球糧價在國際四大跨國糧商——美國ADM、美國Bunge、美國Gargill、法國路易達孚（Louis Dreyfus）聯合操縱下開始了新一輪的國際范圍內的上漲。這四大糧商幾乎控制了全球將近80%的糧食交易量，對國際糧食價格有絕對的定價權[6]。國內糧食自給率持續下降，國際糧價不可控性增強，糧食進口風險持續上升，這就為中國的糧食安全敲響了警鐘。

2糧食核心區戰略的提出及在河南省的推進成效

基于對國家糧食安全問題的充分認識，黨的十七屆三中全會對糧食安全作了重大戰略部署，2008年11月13日，國務院通過了《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008—2020）》，明確提出“集中力量建設一批基礎條件好、生產水平高和糧食調出量大的核心產區”。2009年11月3日，國務院又發布了《全國新增1 000億斤糧食生產能力規劃（2008—2020）》。在此背景下，河南省、吉林省、黑龍江省等陸續成為了國家的糧食生產核心區[7]。按照規劃，我國糧食生產核心區包括13個糧食主產區和11個非主產區的產糧大縣800個，耕地面積為5 718.4萬hm2，占全國的46.9%，糧食產量為 3 288.5 億kg，占全國的66.4%。兩個規劃的實施，對我國糧食產量實現穩步增長起到極大的促進作用。至2015年，我國糧食產量實現了歷史性的“十二連增”，全國糧食總產量達到62 143.5萬t，比2014年增加1 440.8萬t，增長2.4%。標志著我國糧食綜合生產能力連續多年穩定在0.55萬億kg水平，為保障國家糧食安全奠定了基礎。

河南省地處中原，氣候溫和，土地肥沃，民風淳樸，農業產業歷史悠久，歷來被譽為中國的糧倉。面對發展糧食生產，維護國家糧食安全的艱巨任務，河南省高瞻遠矚，勇挑重擔，2008年制定了河南省糧食生產核心區建設規劃并上報北京。2009年9月，國家發改委下發了《關于印發河南省糧食生產核心區建設規劃的通知》，標志著河南省糧食生產核心區建設規劃獲得國家批準并正式啟動。2010年，河南省以政府公報形式正式印發了《河南省人民政府關于印發河南省糧食生產核心區建設規劃（2008—2020年）的通知》，指出河南省是全國第一人口大省、第一農業大省、第一糧食生產大省，建設河南糧食核心區，是國家糧食戰略工程的重要組成部分，是省委省政府的重大戰略舉措，是全面建設小康社會、奮力實現中原崛起的良好實現機遇。明確了河南省糧食生產核心區，分布在除豫西山區以外的所有地區，包括黃淮平原、山前平原和南陽盆地，覆蓋全省95個縣（市），總體上要通過水利骨干工程建設、基本農田建設、防災減災體系建設、農業生態環境保護體系建設等八大體系建設，全面實施中低產田改造、大型商品糧基地建設、農業機械化、糧食流通體系建設等17個項目的建設來具體落實。近年來，在糧食生產資源約束趨緊、自然氣候條件多變的大環境下，河南省狠抓糧食核心區戰略的實施，糧食產量連上臺階（表1），2015年河南省實現糧食產量606.71億kg，比2014年增產29.48億kg，同比增長5.1%，實現了歷史性的“十二連增”，連續5年總產量超過550.00億kg，并歷史性地突破600.00億kg大關，連續多年保證外調糧食及其制品200多億kg，可謂糧食核心區戰略推進效果良好。

3糧食生產要依靠人力資源完善保障措施實現增收

新常態下，經濟社會發展面臨的新矛盾新任務不斷增多，河南省又正處于新型工業化、城鎮化和農業現代化“三化”協調推進的重大機遇期。既要保障耕地面積，促進糧食增產，又要確保經濟增長，促進“三化”協調，使得土地供需矛盾日益加劇，耕地保護形勢也日趨嚴峻。2011年10月，國務院出臺了《關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》，農業和糧食生產在中原經濟區的定位中居于首位，繼續保糧成為河南省的頭等大事。2013年3月，國務院正式批復了《鄭州航空港經濟綜合實驗區發展規劃》，使鄭州成為全國首個上升為國家戰略的航空港經濟發展先行區。從糧食核心區到中原經濟區，再到航空港經濟綜合實驗區，5年里針對河南省連續出臺的三大國家戰略雖各有側重，但其基礎均繞不開河南省的農業尤其是糧食生產。任何時候，任何條件下都不犧牲農業和糧食是河南發展應該牢牢把握和始終堅持的原則和底線[8]。就目前情況來看，河南省后備土地資源有限、耕地補充成本增加、原糧食用地占優補劣風險加大等問題直接威脅到耕地數量及單位耕地的生產能力，進而影響到糧食生產核心區建設的長遠目標。在尋求增量土地儼然已越來越困難的前提下，我們只有向人才、向科技要效益，向現有耕地要單產，即從以往依靠擴大糧食種植面積轉換到依靠提高單位土地糧食出產率上來。糧食生產的發展，從根本上來講，必須依靠良好的人才資源來實現。因為人是生產力諸要素中最活躍、最有創造力的因素，在當今經濟全球化風起云涌的大環境下，人力資源已然成為推進發展的第一資源。早在糧食核心區戰略實施之初，時任河南省省委書記徐光春就曾強調“要善于培育人才，堅持人才資源是第一資源”，力爭培養出更多的“小麥之父”、“玉米之父”，使河南成為科技之星成長的沃土、科技人才創業的熱土、科研人員安居的樂土。先進的科學技術只有被農民所掌握，才能轉化為生產力[9]，走科技興農、人才興糧之路，只有充分做好農業人力資源開發工作，才能為實現糧食核心區建設的戰略目標提供更好的支撐。

河南省作為中國的一個縮影，由于歷史的原因，農民一直被視為弱勢群體，農業尤其是糧食生產在人們眼中沒有得到應有的地位。人們對農業、農民、農村的認同度和重視度不夠，導致很多優秀的農業人力資源尤其是有知識、有體力的青年農民流失嚴重；由于政策和配套服務不到位，缺少必要的科學服務和指導，致使農村勞動力流動、土地流轉無序化明顯，人力資源利用率不高，土地規模經營效益不夠；增糧不增收現象仍然存在，廣大農村的教育、交通、環境、醫療、養老等社會保障問題依然突出，導致農業和農村留不住人才的狀況越發明顯；糧食生產的相關配套政策不完善，激勵作用不明顯，導致農民的種糧積極性不高。因此有必要在廣大農村構建敬農愛農的價值認同，鼓勵合理的人員流動和土地流轉，推進農民增收與民生保障工程，優化農村和農業政策環境，以激發糧食核心區人力資源干事創業的潛能，從而構筑起保糧增糧的長效機制。

3.1構建敬農愛農的價值認同，激勵優秀農業人才干事創業

糧食生產核心區建設是實現河南省新型農業現代化的基本前提，其戰略重點是使耕地保護由數量管控向數量管控、質量管理和生態管護三位一體的轉變，從根本上確保糧食產量。其發展目標就在于探索走出一條新型農業化、新型工業化、新型城鎮化與糧食安全共贏的崛起之路。在這一過程中，為農業尤其是糧食生產，創造良好的創業環境與干事氛圍，建立廣泛的敬農愛農的社會價值認同，以激勵優秀農業人才脫穎而出勇挑重擔，可謂是不可或缺。

認識來源于實踐又作用于實踐，積極的認識對于促進實踐開展的意義自不必說。河南省地處中原，自古以來廣大農村地區群眾接觸新鮮事物的渠道和能力有限，客觀上造成農民思想觀念比較固化、僵化；而且由于受地理、家族、居住環境等因素影響，在廣大農民中，“羊群效應”十分明顯。鑒于此，要在廣大農村社會范圍內重視宣傳和教育的作用，在圍繞農業干事創業的氛圍營造上，以糧食生產責任重大、農村創業大有可為、農業生產與經營者光榮等新口號、新觀念影響和引領農村群眾，在廣大農村形成一種重視糧食生產、重視農民創業、重視農業發展機會的濃厚氛圍。可以通過電視、互聯網、手機等多種媒體渠道，樹立農業創業典型，宣傳產糧大戶典型，用一個個身邊的、鮮活的榜樣人物，幫助農民尤其是青年農民開闊眼界、拓展思維，破除農村中舊有的小富即安、循規守常的陳舊思想，破除農村舊有的農民社會地位低、操持農業沒出息等陳腐觀念，建立充分尊重農民職業的價值認同。從而讓更多有能力、有抱負的青年農民敢于站出來，成為敢想、敢為、愿闖、愿為的農業生力軍，勇挑帶動發展糧食生產的重擔。

3.2鼓勵合理的人員流動和土地流轉，提高農村人力資源的使用效率

河南省2014年總人口為10 601.00萬人，其中農業人口7 466.43萬，占比超過7成。從人口流動來看，2010年外出人口占全省戶籍人口的18.5%，2013年則已超過20.0%，人口流動趨勢不斷增強。從工資性收入的變化趨勢上看，河南省農民人均工資性收入在人均總收入中占比逐年增加（表2），工資性收入連續多年成為農民增收的主要拉動因素。

“勞務經濟”發展對增加農業投入、提高糧食產量的作用也是非常明顯的，而且勞務輸出為耕地的集中經營、提升糧食生產的規模化效益提供了可能。據統計，河南省每個農業勞動力經營土地不足0.33 hm2，而1個純種糧的勞動力經營 2.67 hm2 左右的耕地收益才能與從事第二、第三產業的工人的收入水平基本相當。這種小而分散的土地經營狀況嚴重制約了種糧效益的提升，也造成了種糧產業與其他產業在創收水平上的巨大差異，影響了農民種糧的積極性，使糧食生產兼業化趨勢強化[10]。從規模經營、科學耕種、提升種糧專業化水平角度出發，要鼓勵農村人力資源進行合理流動，讓一部分有意愿進城創業、務工的人員通過土地合理流轉，暫時離開農業生產領域。讓土地逐步向有種糧意愿的種糧能手、糧食合作組織、糧食經營企業集聚，實現糧食規模化種植、集約化經營的優勢，同時也能進一步優化農業人力資源結構，實現人盡其才、地盡其用。因此，相關部門要進一步深化戶籍管理制度改革，做好農村剩余勞動力的轉移就業、自助創業以及相關配套服務工作，引導農村人力資源合理“流動”起來。真正做到消除阻礙農業勞動力轉移的制度門檻，逐步建立起城鄉一體的就業服務體系、創業保障體系，讓現有的農村剩余勞動力進行合理流動，使他們的創業愿望得到充分尊重，創業熱情得到充分釋放，創業潛能得到充分激發[11]。

3.3推進農民增收與保障工程，解除農民種糧的后顧之憂

當前促進糧農增收面臨的制約主要體現在農業生產經營的高成本與低收益并存，高投入與高約束并存，高風險與強慣性并存等諸多方面[12]。種糧不如種經濟作物賣錢多，種地不如外出打工收入穩，務農不如進城經商發財快，農村不如城鎮生活條件好——正因為農民種糧機會成本不斷上升，比較收益不斷下降，難以持續調動農民的種糧積極性，導致農村留不住人、土地拴不住人的現象越發嚴峻。

近年來，河南省農村居民人均收入水平實現了多年連續增長（表3），2015年，農村居民人均年收入突破了萬元大關，達到了歷史性的10 853元。

農村居民與城鎮居民人均年收入的相對差呈下降趨勢（圖1），但絕對差仍大體呈上升趨勢（圖2），城鄉收入差距大的問題仍比較明顯。農民也是斯密所謂的經濟人，自然擺脫不了為追求幸福生活而逐利的一面，以事業心對農民進行激勵固然有效，但必定不如以幸福的生活進行激勵來得快些。正如韋伯所說，從個人幸福的觀點來看，這種人為了發展事業而存在，而不是事業為了人的生活而存在的生活，非常不合常理[13]。提高農民種糧的積極性，一定要推進農村民生保障工程建設，解決好農民種糧的后顧之憂。做好這項工作，一是要解決地方政府的蛋糕如何做得足夠大的問題，二是要解決蛋糕如何切分的問題。

糧食核心區地方政府要將蛋糕做大，無非有兩個途徑。一是要靠自我發展和積累，開源節流。可以通過發展糧食深加工以提升糧食產業的附加值，開發特色農業旅游項目以促進當地農民增收和地方政府財政增收等。二是應探索建立國家和省級層面的針對糧食核心區的地區間利益補償機制或橫向援助機制，幫助糧食主產區地方政府克服財政性收支不平衡的普遍困難。核心區各區縣大多是糧食大縣、人口大縣，同時又多為工業小縣、財政窮縣。以駐馬店市為例，該市糧食綜合產量約占全省的1/8，其所屬9個縣中就有4個國家級扶貧開發重點縣和1個省級扶貧開發重點縣。由于財政收入渠道有限，導致該市70%以上的財政支出要依靠政府的轉移支付，高產窮縣的突出問題，使政府有心加大對糧食生產的投入和補貼卻往往感到力不從心。糧食核心區在保障糧食供應、維護國家糧食安全和凈化空氣、保護生態方面作出了雙重的貢獻，也付出了放棄發展其他產業的巨大機會成本。因此，要建立糧食調入區補償糧食調出區的利益回補機制，通過資金補助、對口支援等形式，對糧食核心區在保糧、保生態方面的投入，以及由此造成的利益損失或機會成本進行相應補償。這既是國家主體功能區配套扶持政策的應有之義，也體現了對糧食核心區農民的人文關懷，有助于各糧食產區政府解決蛋糕如何做大的問題。

在利益分配上，要對糧食核心區農民適當傾斜，切實提升農民收入水平。習近平總書記在視察海南三亞市時曾表示，“小康不小康，關鍵看老鄉”，這是對鄧小平“貧窮不是社會主義，兩極分化也不是社會主義”著名論斷的最樸素解讀。十八大提出的全面建成小康社會的宏偉目標，要求大力促進農民增加收入，不要用平均數掩蓋了大多數，要看大多數農民收入水平是否得到切實提高以及城鄉收入差別是否得到有效控制。2014年，河南省對糧農發放糧食直補等150億元，獎勵產糧大縣40.6億元，通過各種方式使120萬農村貧困人口穩定脫貧。短期來看，發放糧食直補、對糧食主產區進行直接獎勵等形式不失為行之有效的辦法。但相應的補貼要以糧食實際耕種面積為依據進行發放，或在糧食收購價格上進行補貼，以確保對糧食耕種面積和單位產出的直接激勵，杜絕土地承包后的棄耕、撂荒或擅自更改用途的現象發生。

另外，要在糧食核心區民生保障方面增加建設和投入，縮小其與周邊城鎮在交通、環境、醫療、教育、養老等方面的實際差距。2016年2月22日，河南省委、省政府正式發布《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的實施意見》，凸顯了對“三農”工作的高度重視，明確了創新、協調、綠色、開放、共享的“三農”工作發展理念，提出要堅持共享發展，提高廣大農民的幸福感和獲得感。提升糧食核心區民生保障水平，對于解除農民種糧的后顧之憂、激發糧農發展生產的積極性、留住優秀農業人才是大有裨益的。因此，要下大氣力不斷促進糧食核心區農村交通狀況改善、生態環境美化、醫療條件提升、教育服務完善、文化生活豐富，提升當地廣大農民的幸福感，讓大家共享改革與發展帶來的成果，以此凝聚人心，留住人才，提升干勁，為糧食核心區建設和農業現代化發展提供更加持續而有效的支撐。

3.4優化農村和農業政策環境，構筑保糧增糧的長效機制

全面深化農村改革面臨著多重任務，面對如何發展糧食生產，保障糧食安全，促進農民增收，縮小城鄉差距的艱巨任務，我們應在制度一側進行優化，不斷改造糧食核心區建設的政策與機制環境，從而構建起保糧增收、縮小城鄉收入差距的長效機制。

一要強化糧食核心區耕地保護責任機制和激勵機制，落實主體責任。耕地紅線是糧食安全的大壩，保護耕地就是保住老百姓的飯碗，堅守耕地紅線就是守住13億人的口糧底線。要將耕地保護、糧食生產情況全面納入各地方政府及主要負責領導的績效考核；嚴格落實一把手負責制，監督地方政府嚴守耕地紅線，嚴格實施耕地保護補償機制；建立耕地保護金制度，提高耕地占用成本，降低建設占用耕地的沖動。

二要建立鼓勵糧食產業健康發展的政策，如實施糧食收購保護價，鼓勵糧食粗加工和深加工，依托經營管理和科技創新提升糧食生產的比較收益，增加糧農的收入；鼓勵糧食核心區建設綠色農產品基地、創建綠色糧食品牌，在保證糧食生產的數量安全前提下，積極向農民宣傳綠色、環保、生態理念，推動糧食生產向數量、質量、生態安全并重發展。

三要進一步創新耕地保護和糧食生產補貼辦法。現有糧食直補政策一般是按照耕地面積進行補貼，與農戶單產高低無關，與其總產量和出售商品糧的數量也未有效掛鉤，僅對耕地承包者來說有些許心理安慰，其實施效果很難促進農民積極提升單產和總產，也未能有效防止個別地塊撂荒現象。新辦法應與糧食種植面積和產量直接進行掛鉤，對保證糧食耕種面積、抓好糧食生產的地區和種糧大戶進行直接獎勵，切實提高相關主體的產糧積極性。

四要鼓勵農民依據《農民專業合作組織法》建立專業合作組織，鼓勵農村供銷合作社、農村基礎政權組織、種糧大戶領辦或協辦農民專業合作社，相關政府主管部門要增加對農民種糧合作組織的項目補貼，并引導其與相應的大型加工、產銷企業建立合作關系，提高糧食生產、加工、銷售一體化水平，提升農民種糧的比較效益，從而提升農民種糧的積極性。

4結語

習近平總書記曾強調：“手中有糧，心中不慌。保障糧食安全對中國來說是永恒的課題，任何時候都不能放松。”糧食核心區戰略實施以來，國家保糧工作取得了可喜的成績，這其中河南省糧食核心區的建設功不可沒。但也要認識到目前糧食生產依然面臨諸多瓶頸，主要表現為土地等資源承載能力弱，自然氣候條件失衡導致區域性自然災害頻發，糧食生產比較效益低造成農民種糧積極性弱，糧食生產的人力資源儲備不足等。

我國經濟發展進入新常態，其主要特征之一就是人口老齡化趨勢日漸明顯，要素規模驅動能力減弱，經濟增長將更多依靠人力資源質量和利用效率。上述瓶頸問題必然要依托農業人力資源開發進行破解，這也是當今多數國家或地區重視人力資源素質提升、持續進行人力資源開發的原因所在。2016年，中央一號文件指出：“在經濟發展新常態背景下，如何促進農民收入穩定較快增長，加快縮小城鄉差距，確保如期實現全面小康，是必須完成的歷史任務”。未來，重視糧食核心區農業人力資源開發，通過做好激勵、實現增收、完善保障來提升農民種糧積極性，實現保糧增糧，顯得十分重要，同時這也是促進農民增收，縮小城鄉差距，確保如期全面實現小康的應有之義。

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