徐州市銅山區(qū)秸稈機械化還田的實踐與思考

張金梅

摘要：江蘇省徐州市銅山區(qū)從2012年開始實施秸稈機械化還田財政補助工作，五年間共發(fā)放還田補助資金近億元，實現(xiàn)了農(nóng)戶、農(nóng)機手、農(nóng)機合作社以及政府的多方共贏。但在財政補助資金監(jiān)管及發(fā)放過程中，秸稈機械化還田遇到一些問題，本文對此提出了建議。

關(guān)鍵詞：財政資金；秸稈還田；問題及對策

從2012年開始，江蘇省徐州市銅山區(qū)實施秸稈機械化還田財政補助工作。五年來，財政補助資金逐步提高，共發(fā)放秸稈還田補助資金9917.95萬元，實施還田面積471萬畝。按照“誰作業(yè)、補給誰”的原則，財政補助資金直接發(fā)放到173個農(nóng)機合作社和1669名農(nóng)機手的賬戶，實現(xiàn)了農(nóng)戶、農(nóng)機手、農(nóng)機合作社以及政府的多方共贏。

一、銅山區(qū)秸稈機械化還田的主要做法

（一）成立組織機構(gòu)，強化政策宣傳。成立了秸稈機械化還田工作領(lǐng)導小組，分管副區(qū)長任組長，發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)、農(nóng)機、水利、環(huán)保、監(jiān)察等部門負責人任成員，建立工作聯(lián)動機制。同時，成立相應工作小組，明確任務和責任，健全工作責任制，加大行政推動力度。在實施過程中，建立“誰辦理、誰負責，誰核實、誰簽字”的責任追究制度，加大考核獎懲力度。通過報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)和發(fā)放宣傳資料等手段，切實加大補助政策宣傳力度，圍繞作業(yè)補助對象、補助標準、補助申報程序、作業(yè)技術(shù)路線、作業(yè)標準以及農(nóng)機、農(nóng)藝要求等，進行全方位多層次宣傳，提高農(nóng)民群眾特別是農(nóng)機手的政策知曉率。

（二）及時編制年度實施方案。每年的3月初，銅山區(qū)農(nóng)機局會同區(qū)財政局、區(qū)農(nóng)委緊緊圍繞省級作業(yè)補助政策和財政投入，認真計劃作業(yè)面積，科學合理編制實施方案。在實際操作過程中，從銅山區(qū)的實際出發(fā)，進一步完善實施辦法、作業(yè)技術(shù)路線和標準、補助程序、第三方核查及考核辦法等。

（三）加大財政資金投入力度。2016年，省級財政投入銅山區(qū)的秸稈還田作業(yè)補助專項資金為2174萬元，市級財政投入的還田補助資金為435萬元。在省、市級財政投入的基礎(chǔ)上，銅山區(qū)財政投入專項補助資金1000萬元，其中，還田作業(yè)補助資金668萬元、第三方核查經(jīng)費55萬元、組織保障經(jīng)費277萬元。銅山區(qū)根據(jù)計劃作業(yè)面積105.9萬畝和補助資金3609萬元，提前做好機具作業(yè)能力測算和作業(yè)對象落實等保障工作，加強部門之間、農(nóng)機服務組織、農(nóng)機戶和農(nóng)戶之間作業(yè)組織協(xié)調(diào)，引導農(nóng)民自覺自愿組織作業(yè)。

（四）引入第三方核查機制。為提高財政資金使用的精準度，圍繞作業(yè)面積和作業(yè)質(zhì)量，銅山區(qū)從2014年開始推行秸稈機械化還田第三方核查機制，并制定了《徐州市銅山區(qū)秸稈機械化還田作業(yè)補助第三方核查實施辦法》。通過政府購買服務，每年確定3家具有一定核查工作經(jīng)驗的中介機構(gòu)承擔銅山區(qū)秸稈還田第三方核查工作。第三方核查單位以村為核查單元，各核查單元的抽查面積應達到其申報面積的30%以上，采取實地和電話核查的方式，核查面覆蓋所有實施村。銅山區(qū)財政局和區(qū)農(nóng)機局對3家第三方單位的核查結(jié)果進行檢查，對申報環(huán)節(jié)加強管理，檢查內(nèi)容包括出具的核查報告以及工作底稿是否符合要求、農(nóng)機手擁有的農(nóng)機具數(shù)量是否和其申報的作業(yè)面積相匹配等。對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，銅山區(qū)財政局和農(nóng)機局聯(lián)合發(fā)出書面通知，要求中介機構(gòu)立即整改，提高第三方單位的核查質(zhì)量和對政策執(zhí)行的公信力。

（五）強化行政監(jiān)督和指導。夏秋農(nóng)忙期間，銅山區(qū)農(nóng)機局和區(qū)財政局組成由局領(lǐng)導帶隊的督查組，深入部分鎮(zhèn)督查調(diào)研作業(yè)組織和補助政策落實等工作情況，聽取鎮(zhèn)財政、農(nóng)機、鎮(zhèn)政府、村委會、農(nóng)機合作組織、農(nóng)機戶和種糧大戶的意見，督促農(nóng)機手按照技術(shù)路線和作業(yè)標準開展作業(yè)。

（六）落實公示機制。為確保還田補助資金發(fā)放的公開、公平和公正，銅山區(qū)一直堅持公示制度。公示內(nèi)容包括：農(nóng)機手或農(nóng)機合作社的名稱、作業(yè)地點、作業(yè)面積、補助標準和補助資金是否在村、鎮(zhèn)公示欄中公示，全區(qū)的匯總清冊是否在區(qū)政府網(wǎng)站進行公示等。

二、銅山區(qū)秸稈機械化還田存在的主要問題

（一）申報還田面積與實際還田面積不符。究其原因，主要有三方面：一是目前銅山區(qū)官方統(tǒng)記農(nóng)作物種植面積是以1991年農(nóng)村土地承包經(jīng)營時分地清冊上的面積為依據(jù)，只要有承包地的農(nóng)戶，就按承包地的面積上繳“兩金一費”，即公積金、公益金和提留款。為了公平和維護農(nóng)戶利益，出現(xiàn)了將兩畝薄地計為一畝地登記土地清冊的現(xiàn)象。現(xiàn)在不用上繳“兩金一費”了，實施秸稈還田財政還要按還田面積補助資金，農(nóng)戶和村干部就按實際還田面積上報。于是，出現(xiàn)了上報的還田面積比官方的統(tǒng)計面積大的現(xiàn)象。二是一些荒山坡地不統(tǒng)計種植面積，但當?shù)剞r(nóng)戶在上面種小麥，以致統(tǒng)計面積與實際還田面積不符。三是個別農(nóng)機手申請補助資金時存在弄虛作假的行為，部分村、鎮(zhèn)審核匯總時把關(guān)不嚴。

（二）補貼資金直接發(fā)放到實施作業(yè)的農(nóng)機手賬戶有難度。夏季麥秸稈還田時間緊迫，而銅山區(qū)大部分農(nóng)戶的麥田不是集中在一塊田里，農(nóng)機手作業(yè)時，基本上是作業(yè)完一整塊田后再去作業(yè)另一塊田，致使一家農(nóng)戶可能有幾個農(nóng)機手為其實施還田作業(yè)，如果嚴格按照秸稈機械化還田作業(yè)補助資金申請流程，很難保證審核把關(guān)的質(zhì)量。目前，部分鎮(zhèn)將財政補助資金直接發(fā)放到實施秸稈還田的村干部賬戶上，再由村干部提取現(xiàn)金，按實施作業(yè)的農(nóng)機手的申報面積發(fā)放財政補助資金，這就難免出現(xiàn)財政補助資金被截留、挪用的現(xiàn)象。

（三）第三方實地核查面積缺少和申報面積對比資料。第三方現(xiàn)場核查可采用順查與逆查相結(jié)合的方法進行現(xiàn)場實地查勘。順查是指由人到田，以名冊上的機手姓名為序，核查面積；逆查是指由田到人，以現(xiàn)場田畝核查到名冊上的記載。但第三方核查工作底稿中缺少按順查法核查某農(nóng)機手申報作業(yè)面積與該農(nóng)機手實地作業(yè)面積的對比資料，以及按逆差法核查某一具體田塊面積和該田塊申報面積對比的資料，核查面積難免與實際情況不符。

（四）第三方現(xiàn)場核查比例不達標。第三方核查過程要以現(xiàn)場核查為主，現(xiàn)場核查比例不低于總核查面積的60%，并要突出重點鎮(zhèn)，覆蓋全部實施村。銅山區(qū)財政局和區(qū)農(nóng)機局對2016年第三方核查結(jié)果進行檢查時，發(fā)現(xiàn)3家第三方核查單位的核查工作底稿和核查報告中都沒標明現(xiàn)場核查比例不低于總核查面積的60%的記錄。

三、進一步做好秸稈機械化還田的建議

（一）爭取政府支持，推進土地流轉(zhuǎn)。政府應出臺相關(guān)政策措施，把農(nóng)戶分散的小地塊集中起來，重新進行丈量，推進土地流轉(zhuǎn)，為運用大型還田機械開展組織化、規(guī)模化作業(yè)提供“用武之地”。

（二）對農(nóng)作物種植面積加以核實。官方統(tǒng)計的農(nóng)作物種植面積和實際種植面積存在誤差，無形中增加了秸稈還田的運營成本，還容易引發(fā)不必要的糾紛。農(nóng)作物種植面積核實是一個系統(tǒng)工程，牽涉到按種植面積計算的各種利益關(guān)系、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等，應該由政府部門來做。在準確核實種植面積的基礎(chǔ)上，相關(guān)部門應在審核秸稈還田面積時有標準可循，杜絕個別農(nóng)機手多申報還田面積、騙取財政補助資金的現(xiàn)象。

（三）強化鎮(zhèn)級財政部門的工作職責。鎮(zhèn)級相關(guān)部門是秸稈機械化還田的直接實施者和監(jiān)督者，要發(fā)揮鎮(zhèn)財政所對秸稈還田就近就地監(jiān)管的職責。可以將秸稈還田財政補助資金由區(qū)財政撥付到鎮(zhèn)財政所，再由鎮(zhèn)財政所直接發(fā)放到實施作業(yè)的農(nóng)機服務組織或農(nóng)機手的賬戶。

（四）加強村級隊伍建設(shè)。秸稈機械化還田的申報、實施、公示、匯總上報等基礎(chǔ)工作在村級，大部分村由村干部自己實施的，補助資金發(fā)放到村干部的賬戶上，這就要求加強村級隊伍建設(shè)，以保證秸稈機械化還田工作的公平公正，杜絕資金截留、挪用等違紀現(xiàn)象的發(fā)生。

（五）大力發(fā)展農(nóng)機專業(yè)合作社。農(nóng)機專業(yè)合作社擁有裝備優(yōu)良、性能先進的農(nóng)機具，有利于提高還田質(zhì)量，保護耕地。財政補助資金直接發(fā)放到實施還田作業(yè)的農(nóng)機合作社賬戶，不僅能較好地解決個別農(nóng)機手分散還田帶來的財政補助資金發(fā)放難問題，而且還能較好地解決單機作業(yè)不能滿足規(guī)模化還田的問題。

（六）規(guī)范第三方核查。第三方單位應重點核查各村組實際還田作業(yè)面積與申報面積是否相符、機手臺賬與還田作業(yè)確認單是否相符、各類表格是否實事求是填寫、還田質(zhì)量是否達標以及有沒有弄虛作假等問題。第三方單位在核查過程中，要嚴格按照政策和申報面積清冊，做到“三堅持”：堅持見田，到田頭現(xiàn)場測量還田面積，再和申報清冊中同一田塊面積核實；堅持見人，詢問農(nóng)機手實施的還田面積，再和申報清冊中該農(nóng)機手申報的還田面積核實；堅持見機械，對機具數(shù)量、名稱、型號、功率等全面核查，并看其是否和該農(nóng)機手實施的作業(yè)量相匹配。第三方核查要做細做實，堅持現(xiàn)場核查比例不低于總核查面積的60%。第三方出具的核查報告要按“誰核查，誰簽字”的要求，建立核查結(jié)果簽字確認制度，提交的核查報告應出具明確的核查意見。

（江蘇省徐州市銅山區(qū)財政局）

責任編輯：欣文