“長痛”不如“短痛” “被動”不如“主動”
——湖南省落后小煤礦關閉退出工作綜述

文 、圖本刊記者 桂生

“長痛”不如“短痛” “被動”不如“主動”
——湖南省落后小煤礦關閉退出工作綜述

文 、圖本刊記者 桂生

湖南省煤炭產業結構性矛盾由來已久，而且分布呈現出“散小亂”的局面，關閉落后小煤礦迫在眉睫。為此，湖南省提出“長痛”不如“短痛”，“被動”不如“主動”，與其全行業被拖垮不如讓少數企業退出，關閉落后小煤礦必須堅定不移，真抓實干，取得實效。

2016年5月召開的全省落后小煤礦關閉退出工作暨煙花爆竹整頓治理動員電視電話會議提出，“力爭從2016年開始，用3-5年時間，實現全省化解落后產能1500萬噸，全省煤礦總數控制在200處左右”，嚴格控制新增產能，加快淘汰落后產能。

強力推動見成效。據《湖南省2016年安全生產工作年度報告》顯示，到2016年底，湖南省保留煤礦342處，同比減少62處。其中，煤與瓦斯突出礦井減少到99處，減少17處，同比減少15%。

△ 湖南煤監局執法人員在煤礦檢查安全生產工作

明確目標

邵陽市是湖南四大重點產煤市之一。市安監局在研究落后小煤礦關閉退出工作時認為，該市煤礦普遍規模小，賦存條件差，地質結構復雜，自然災害嚴重，不論從當前產能過剩的大形勢，還是從安全生產的角度，都應推動邵陽小煤礦關閉退出。

2013年底，根據《國務院辦公廳關于進一步加強煤礦安全生產工作的通知》（國辦發［2013］99號）及湖南省政府要求，邵陽市在全省率先開展小煤礦關閉退出試點工作，不到1個月就關了65個煤礦，打造了煤礦關閉“邵陽模式”。

2014年以來，湖南省大力開展落后小煤礦“關閉一批、整合一批、提升一批”行動，煤礦事故起數和死亡人數大幅下降，有力促進了煤礦安全生產形勢的持續好轉。

煤炭工業是郴州市的支柱產業之一，財政增收、農民致富的同時，郴州市煤礦“散小差”的問題也逐漸突出，安全生產形勢比較嚴峻。2009年以來，該市不斷調整煤炭發展思路，加快煤炭產業轉型，加強煤礦整頓整治整合力度，走出煤炭資源依賴路徑。

2014年，郴州市委、市政府確定了“關閉一批、整合一批、提升一批、淘汰一批”的總體思路，提出了“遲關不如早關、少關不如多關”的總體原則。2014年至2015年共關閉81個煤礦，比計劃多關了12個煤礦。

立足“從2016年開始，用3-5年時間，實現全省化解落后產能1500萬噸，全省煤礦總數控制在200處左右”的工作目標，湖南煤礦去產能分兩方面進行。

一方面，嚴格控制新增產能。自2016年起，3年內原則上停止審批新建煤礦項目、新增產能的技術改造項目和產能核增項目。確需新建煤礦的，一律實行減量置換。在建煤礦項目要按照一定比例與淘汰落后產能和化解過剩產能掛鉤。

另一方面，加快淘汰落后產能。重點淘汰國家安全監管總局等部門確定的13類落后小煤礦和其他不符合產業政策的產能。特別是開采范圍與自然保護區、風景名勝區、飲用水水源保護區等區域重疊的煤礦，必須盡快依法關閉退出。

同時，有序退出那些不符合安全條件、煤質和環保不達標、技術落后、長期虧損、資源枯竭的過剩產能。

婁底是湖南省重要的能源原材料基地，素有“江南煤海”之稱。過去，婁底煤炭工業對全市乃至全省的經濟發展起到了重要的能源保障作用，對搞活區域經濟、增加地方財政收入也作出了很大貢獻。

國家當前對淘汰落后產能、有序退出過剩產能已有明確規定，煤炭作為婁底市經濟社會發展支柱產業之一的情形已成為過去。為此，婁底市提出：計劃利用3-5年時間，化解落后產能180 萬噸，煤礦總數控制在80處左右。

2016年9月，婁底市委副書記、市長楊懿文到漣源市督查安全生產工作時指出，要做好煤礦與非煤礦山關閉淘汰的下篇文章，引導他們走轉型發展之路。

楊懿文要求，凡是不符合安全生產標準和產能不符合要求的礦井一定要關閉淘汰，年產15萬噸以上的煤礦要探索機械化開采。保留煤礦要以推動供給側結構性改革為主，加大結構調整，實現煤炭行業扭虧脫困和健康發展。

△ 推進煤礦關閉工作中，嚴格按要求對井口進行封堵

加強引導

關閉落后小煤礦必然要付出一定的成本，煤炭企業應該為自己的投資決策行為負責。同時，按照全省落后小煤礦關閉退出工作要求，湖南省充分運用好中央關于煤炭行業化解過剩產能、實現脫困發展的若干財政、金融政策，探索創新契合湖南實際的落實政策。

煤礦整頓關閉攻堅戰役中，湖南省各地各有關部門大膽探索，摸索出了“獎補促進”、簡化程序、優化服務等許多成功經驗和行之有效的辦法。

“針對是否關閉退出的問題，政府只是起到引導作用，最終由企業自主決定。”這是邵陽市推動小煤礦關閉退出工作中一貫堅持的原則。

2015年，邵陽市繼續按照“政策引導，上門服務，適當獎補”的工作思路，堅持突出煤礦每礦補償1000萬元、非突出煤礦每礦補償500萬元的補償政策，把小煤礦關閉退出工作作為優化產業結構、促進安全生產的一項重點工作來抓。

2015年6月開始，市安監局組織邵陽市煤礦設計室專家深入現場、井下，對10個當時還保留的煤礦安全風險和投資收益進行了免費評估。邵東縣由縣煤炭局牽頭，縣財政列支，從郴州、衡陽等地聘請專家對全縣保留煤礦進行“體檢”“會診”。

評估報告具有較強的說服力，產能是多少、還需投入多少、效益如何，一目了然。武岡市東塘煤礦和洞口縣樹林煤礦等一些原本持觀望態度的煤礦負責人下定了決心。

新寧縣社教煤礦屬縣辦國有企業，1966年建井，2008年1月礦井進行技術改造，設計生產能力6萬噸/年。邵陽市煤礦設計室專家對該礦儲量及開采技術條件、礦井生產安全系統、煤礦企業整改達標后安全生產經營情況等進行了綜合分析。

“通過估算，社教煤礦在達產并實現安全生產的前提下都無法收回投資，將處于虧損狀況。因此，建議社教煤礦立即關閉退出，防止繼續保留因經營困難而造成更大的損失。”2015年8月，這份評估報告交到了煤礦負責人手中，該煤礦最終做出了關閉退出的決定。

《邵陽市2016年安全生產形勢》中關于推動落后小煤礦關閉退出工作的數據顯示：該市經過近兩年的努力，煤礦總數從2013年的107對減少至8對，關閉退出比例達93%。其中，市屬國有煤礦從11對關退至1對，產煤縣市區從8個減少至3 個。

為做好全省煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展工作，根據《國務院關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕7號）精神，2016年4月，湖南省出臺了《湖南省煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的實施方案》。

該《實施方案》提出加強獎補支持，要求湖南各級財政繼續執行《湖南省財政廳湖南省煤炭管理局關于印發湖南省落后小煤礦關閉退出專項獎補資金管理辦法的通知》（湘財企〔2014〕54號）獎補政策，并安排化解煤炭過剩產能和脫困升級配套資金，支持對化解煤炭過剩產能中的人員分流安置給予獎補。

邵陽縣樟木沖煤礦興辦于1976年，幾十年的采掘已經讓這座礦山資源所剩無幾。2012年，樟木沖煤礦改制后，法人代表王活用在加大投入辦礦的同時，也深深感到繼續干下去的艱難。根據邵陽縣小煤礦關閉退出獎補政策，選擇退出可以拿到1000萬元的關閉獎補。

王活用與相鄰的楠木煤礦法人代表銀國富商量后，提出了一起開辦加油站的想法。銀國富還看好接近縣城的優勢，把煤礦轉型發展成了一個現代農莊。“還有的煤礦轉型開辦超市、環保磚廠等，縣政府對煤炭企業轉型給了很大支持。”王活用說。

持續攻堅

《湖南省煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的實施方案》提出，要著眼于推動煤炭行業供給側結構性改革，堅持市場倒逼、企業主體，政府引導、依法退出，綜合施策、標本兼治，因地制宜、分類處置，積極穩妥化解過剩產能，推動結構調整，促進轉型升級，實現煤炭行業扭虧脫困、健康發展。

這些方面，湖南省一直在努力，且成效明顯。舉例來說，《株洲市2016年安全生產形勢》顯示：該市著眼治本攻堅，強化安全基礎，2016年，煤炭行業大力推行煤礦掘進和開采機械化，創建三級安全質量標準化煤礦企業50個。

根據《實施方案》要求，湖南省將繼續淘汰落后產能和有序退出過剩產能，嚴控新增產能，促進企業優化組織、技術和產品結構，提升綜合競爭力，推動煤炭行業轉型升級。

湖南省將重點關閉國家安監總局等部門確定的13類落后小煤礦，對產能小于30萬噸/年且發生重大及以上安全生產責任事故的煤礦，產能15萬噸/年及以下且發生較大及以上安全生產責任事故的煤礦，根據國家相關規定依法予以淘汰。

同時，探索實行煤炭行業“存去掛鉤”。除工藝先進、生產效率高、資源利用率高、安全保障能力強、環境保護水平高、單位產品能耗低的先進產能外，對其他保留產能探索實行“存去掛鉤”，通過重新確定產能、實行減量生產等多種手段壓減部分產能。

屬于以下情況的，湖南省通過給予政策支持等綜合措施，引導相關煤礦有序退出：

——煤與瓦斯突出、水文地質條件復雜、具有強沖擊地壓等嚴重災害隱患，難以有效防治的煤礦；達不到安全質量標準化三級的煤礦。

——產品質量達不到《商品煤質量管理暫行辦法》要求的煤礦；核定生產能力小于9萬噸/年的煤礦；開采技術和裝備列入《煤炭生產技術與裝備政策導向》限制目錄且無法實施技術改造的煤礦；與大型煤礦井田平面投影重疊的煤礦。

——長期虧損、資不抵債的煤礦；長期停產、停建的煤礦；資源枯竭、資源賦存條件差的煤礦；不承擔社會責任，長期欠繳稅款、兩權價款和使用費、礦山環境治理備用金和社會保障費用的煤礦；其他自愿退出的煤礦。

《湖南省2016年煤礦安全生產形勢》中提到，湖南煤礦瓦斯災害突出；關閉的一批小煤礦老窯積水對周邊煤礦造成水害威脅；煤礦賦存條件差，保留煤礦井型與外省比較規模仍然相對較小，正規化、機械化、信息化難度大。另一方面，還存在“隨著煤炭價格上漲，煤礦急于生產出煤，打非治違難度加大”“監管力量難以滿足高強度安全監管工作需要”等問題。

對此，湖南省煤炭局在2017年煤礦安全生產工作初步思路中提到，要繼續淘汰退出落后和不具備安全保障能力的煤礦，著力推進保留煤礦整改達標；將深化煤礦安全專項整治、著力推進保留煤礦技改擴能和整改達標、推進煤礦“四化”建設等列入工作重點。