四川藏區精準扶貧實效調查研究

DOI：103969/jissn1674-9391201703003

[摘要]精準扶貧是促進四川藏區社會經濟發展的重要舉措，是實現社會公平正義的有效路徑。本文通過對四川藏區致貧因素、典型貧困案例和扶貧措施的調查研究，肯定了四川藏區精準扶貧宏觀策略和精準扶貧工作取得的成績，分析了四川藏區精準扶貧過程中仍存在的問題，提出了改善四川藏區精準扶貧工作的建議：即政府向社會購買扶貧服務；建立貧困戶綜合性識別標準；建立“特困戶+整體受益”優先模式；謹慎規定貧困戶的優先身份；正確處理社會救助和貧困戶扶持之間的關系；解決精準扶貧地方性規范自身的合法性問題。

[關鍵詞]四川藏區；精準扶貧；科技創新；民族區域自治法規

中圖分類號：F127.8文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2017）03-0019-06

基金項目：國家民委科研項目“民族地區生態保護的地方立法研究”（項目編號：14XNZ001）、四川省軟科學研究計劃項目“四川省科技創新法規政策的檢視與完善”（項目編號：2015ZR0139）、中央高校基本科研業務費專項資金項目“創新驅動背景下民族地區精準扶貧的路徑選擇與制度保障”（項目編號：2015SZYQN186）階段性成果。

作者簡介：陳云霞，

四川廣元人，法學博士，西南民族大學法學院副教授，研究方向：經濟法學、民族法學。四川 成都610041

四川藏區是《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》確定的全國扶貧攻堅主戰場之一，是四川農村扶貧開發的重要組成部分。精準扶貧是全面深入促進社會公平正義的重要舉措，是促進四川藏區經濟社會發展的重要路徑。四川藏區的精準扶貧工作，面對自然條件差，地方財政困難以及扶貧成本高等現實問題，取得了顯著成效，也存在提升和改善的空間。本文通過整理分析四川藏區調研獲得的第一手資料，結合精準扶貧政策法規和相關數據材料，對四川藏區精準扶貧實效進行總結歸納，提出了完善四川藏區精準扶貧工作的幾點建議。

一、四川藏區精準扶貧的基層調研與數據分析

論文數據來源于2016年7-8月間，在四川省甘孜州和阿壩州①就藏區精準扶貧實效進行的調查研究。調研人員利用能使用藏語溝通的重要優勢，以個案訪談、項目走訪、部門咨詢等方式，取得了第一手數據資料。

甘孜州是全國14個集中連片特困地區之一，是四川省扶貧攻堅"四大片區"的重要組成部分，全州18個縣（市）都是省級重點貧困縣。[1]除州府康定外，甘孜州各縣的經濟實力相差不大，經濟發展主要依賴旅游業與傳統的農牧業。項目調研地主要選擇甘孜州精準扶貧中按產業扶持劃分的“南線”各縣，具有一定的代表性和典型意義。

（一）四川藏區致貧因素分析

通過分析四川藏區基本的地理條件、自然資源和經濟社會發展現狀等致貧因素，調研預設了四項確切性致貧因素和一項開放性致貧因素，即自然環境、教育狀況、疾病或意外、自然災害以及其他原因。調研數據顯示②：疾病和意外是四川藏區致貧的首要因素；惡劣的自然環境和較低的受教育水平也是禁錮四川藏區居民自我發展能力的重要因素；思想觀念落后、傳統產業經濟效率低和交通不便等因素也直接影響著四川藏區居民的經濟收入。總體上看，當前四川藏區多數居民雖然不算富裕，但能解決基本的生活問題。然而，若家庭成員遭遇重大疾病、意外事件或自然災害，藏區居民的基本生活就會面臨嚴重困難，導致貧困或極度貧困現象。

（二）四川藏區典型貧困案例分析

調研組共收集了28個典型貧困案例。這28個不同貧困家庭都具有以下一種或多種共同性特征，或簡稱為——家有“三有三無”人員。“三有”的具體內容：一是家有病患，或癱瘓，或殘疾，或體弱，或多病；二是家有老人且生活不能自理；三是家有多個兒女需要上學。“三無”是指家庭無勞動能力，無工作崗位以及無穩定收入。

分析四川藏區典型貧困案例可見，四川藏區居民的“家庭負擔”常常成為其能否維持最低標準基本生活的臨界點。28個典型案例涉及的貧困家庭具有高度的相似性，這為“農村最低生活保障戶”這一社會基本救助形式提供了更有廣度的參照標準，急切呼喚農村社會保障體系的建立和完善。

（三）四川藏區扶貧措施匯總

四川省政府高度重視精準扶貧工作，創造性地提出了精準扶貧的多項具體措施。第一，貧困村的“五個一”，即有一個領導聯系、一個幫扶單位、一個駐村工作組、一個第一書記和一個農業技術人員。第二，精準扶貧“六個有”，即戶有卡、村有冊、鄉有簿、縣有檔、市有卷、省有庫的“六有”大數據平臺。第三，精準扶貧措施的“五個一批”，即扶持生產和就業發展一批、生態扶貧和移民搬遷安置一批、低保政策兜底一批、醫療救助扶持一批、災后重建幫扶一批等。

四川藏區精準扶貧“五個一批”的具體內容如下③：“扶持生產和就業發展一批”的具體措施包括：種植葡萄；建立蔬菜大棚；青稞、土豆等農副產品加工；牦牛意外傷害保險；小額信貸工程和基礎設施建設等。“生態扶貧和移民搬遷安置一批”的具體措施包括：退耕還林，退牧還草；移民搬遷，整村建設和新村扶貧方案等。“低保政策兜底一批”主要包括：最低生活保障和殘疾人生活補助。醫療救助扶持一批包括：減免掛號費、就診費和體檢費等；救助大骨節病和醫療保險等。

四川藏區精準扶貧措施與四川精準扶貧策略高度穩合，除國家和省級層面的“救濟式”扶貧外，同時體現了“開發式扶貧”的諸多努力，如“扶持生產和就業發展一批”包含的種植葡萄，蔬菜大棚項目，青稞、土豆等農副產品加工，牦牛意外傷害保險，以及小額信貸工程等。

（四）四川藏區精準扶貧實效的簡要評價

四川藏區居民對精準扶貧實效的評價可概括為：“生活水平有明顯提高，整體狀況較好，精準扶貧工作任重道遠”。四川藏區精準扶貧工作可提升和完善之處，主要包括：一是貧困戶的識別仍存在不公平、主觀性強等問題；二是貧困人口多，脫貧難度大；三是存在扶貧政策落實不到位現象，包括部分居民對國家扶貧政策不了解，邊遠地區難以享受扶貧政策等。四是短期精準扶貧措施一定時期和一定程度上能解決貧困戶的基本生活問題，但并非根源性貧困問題的解決之道。

二、四川藏區精準扶貧的宏觀策略與問題表現

四川省委省府高度重視農村精準扶貧工作，通過系列政策法規構筑了四川精準扶貧的宏觀策略。2012年3月，省政府印發《四川省農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》；2015年7月8日，省委通過了《中共四川省委關于集中力量打贏扶貧開發攻堅戰 確保同步全面建成小康社會的決定》。系列文件為四川藏區精準扶貧工作提供了政策、支撐和工作指引。

（一）四川藏區精準扶貧的宏觀策略

1.四川藏區重視精準扶貧制度建設

2015年4月1日，四川省第十二屆人大常委會通過《四川省農村扶貧開發條例》④，為四川精準扶貧工作提供了法律依據和法制保障。四川藏區精準扶貧工作是四川省精準扶貧工作的重要組成部分，其天然地遵循四川省精準扶貧工作的宏觀策略和制度依據。同時，四川藏區具有民族區域自治地方特色，經濟社會發展差異和致貧因素決定了其精準扶貧措施具有的獨特選擇性。2015年5月21日，四川省第十二屆人大常委會批準了《阿壩藏族羌族自治州農村扶貧開發條例》，該條例是四川藏區運用法治思維和法治方式開展農村扶貧開發工作的重要表現。

2.四川藏區旅游扶貧初見成效

世界聞名的自然風光，獨特的藏族傳統文化和以歷史文化為代表的宗教文化構成了四川藏區豐富的旅游資源。旅游產業具有的成本較低、適用性強、產業鏈長、涉及面廣等特點，使發展旅游業不僅充分調動了藏區居民的參與性和創業潛能，還一定程度上解決了貧困地區勞動力流失等問題。隨著基礎設施建設瓶頸的逐步突破，農牧民旅游收入不斷提升。2015年，四川藏區實現旅游收入近393億元，帶動13萬農牧民增收。[2]

2016年4月，甘孜州出臺旅游產業扶貧專項方案，確定從基礎設施和公共服務設施建設、旅游產業扶貧、旅游環境優化等七個方面推進旅游扶貧。甘孜州黑水縣試點村依托國家4A達古冰山景區，積極探索“景區管委會+公司（旅行社）+農戶”發展模式，實現與周邊大型景區同步發展格局。稻城縣桑堆試點村依托亞丁景區和高原藏族文化，大力探索“政府主導+合作社經營+農戶入股”發展模式，逐步形成了由一個試點村帶動一個鄉全面推進旅游發展的扶貧格局。

3.四川藏區積極探索產業扶貧

傳統農牧業生產效率低，缺乏新的支柱型經濟產業是導致四川藏區貧困的重要原因之一。與傳統救濟式扶貧相比，產業扶貧具有返貧率低，脫貧致富可持續的明顯優勢，能解決貧困的根源性問題。2013年，四川省委從藏區資源豐富、生態脆弱的實際出發，取消藏區各縣GDP考核和排名，圍繞“綠色”著墨，大力發展清潔能源、文化旅游、生態農牧業等特色優勢產業。[3]

將資源優勢轉化為產業優勢，是四川藏區培育村級主導產業的普遍做法。近年來，四川藏區累計培育農牧民專業合作社3101個、家庭農場150個，覆蓋大部分藏區，帶動貧困戶千萬家。紅原縣民俗村的農牧專業合作社頗具產業規模，帶動全村十多個貧困戶增收致富。瀘定、鄉城現代農業重點縣和康定、理塘現代畜牧業重點縣建設正加快推進，種養大戶、家庭農牧場、農民專業合作社等新型經營主體蓬勃發展。

此外，四川藏區還通過多次組織參加科教扶貧和大力發展基礎設施建設等幫助居民脫貧。人才興才能產業旺。為給產業發展增添人才動力，2016年四川省多次組織藏區群眾參加就業和產業發展相關培訓，培育少數民族產業帶頭人，促進藏區產業持續強勁發展。[2]同時，四川藏區基礎設施建設長足發展。“十二五”期間，電網建設投資310億元，所有無電戶順利通電；公路總里程超過4.5萬公里，機場增至4個，形成通達便捷的交通骨架；牧民定居行動和藏區新居建設共建成新居14.2萬套，近70萬農牧民居住條件大幅改善。

（二）四川藏區精準扶貧的問題表現

中共十八大以來，通過四川省和四川藏區各級政府的共同努力，四川藏區農村貧困人口減少13.68萬人，這是四川藏區精準扶貧取得的顯著成效。然而，筆者認為四川藏區精準扶貧還存在以下不足：

1.四川藏區精準扶貧的創造性措施不足

調研數據顯示，四川藏區開發式扶貧的影響不足，扶貧措施整體上仍屬囿于發展條件和自我發展能力不足的“傳統救濟模式”。四川藏區精準扶貧宏觀策略中確定的旅游扶貧和產業扶貧措施有待深入。四川全省通過發展旅游帶動了10%以上的貧困人口脫貧，旅游脫貧人數達50萬人以上。[4]旅游扶貧是四川藏區精準扶貧的重要特色之一。2016年8月，國家旅游局公布了280個全國旅游扶貧示范項目名單，四川共有13個項目入選，⑤但四類13個項目中沒有一個四川藏區的項目。這一定程度上說明，四川藏區旅游扶貧措施還可精細化、專業化、規模化。

2.四川藏區精準扶貧的常規工作還需狠抓落實

調研數據反映的貧困戶識別難題，以及扶貧措施落實不到位現象等，與四川藏區精準扶貧宏觀策略的落實不到位等問題高度一致。精準扶貧包括扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準等“六個精準”。其中，扶貧對象精準和項目措施精準是前提和核心。四川藏區精準扶貧的宏觀策略已定，精準扶貧成效的關鍵在制度落實，即“最后一公里”，是“到村到戶到人的問題”。四川藏區精準扶貧的工作核心即是常規工作的狠抓落實，并著力解決貧困戶的精準識別；扶貧措施的精準選擇；大水漫灌與精準滴灌的辯證統一，以及精準扶貧地方性規范自身的合法性等問題。

三、完善四川藏區精準扶貧工作的建議

無論是農村最低生活保障制度，還是農村貧困戶（村、片）的幫扶制度，其本質都是一種無需對價的稀缺資源給付，即稀缺資源的免費獲得。因此，貧困戶身份本身成為追逐的資源，并導致權力侵入的風險以及相關主體之間的爭議或質疑，由此引起精準扶貧工作的普遍性難題。

（一）四川藏區精準扶貧工作的難題

為實現政府主導下資源分配的正義性，精準扶貧演化成貧困戶的精準識別問題，亦成為導致社會問題的第一個風險點。《康樂縣“8·26”特大故意殺人案調查處置情況的續報》明確承認“對扶貧政策的落實不完全到位”是該案件的深刻教訓之一。⑥具體表現為，基層組織在貧困戶識別和退出過程中有簡單化操作的問題，僅用收入作為衡量標準、用村民投票方式決定是否享受低保，沒有綜合考慮村民的實際情況，方法簡單粗糙，缺少對村民有針對性的幫扶措施等。這種現象在四川藏區也一定程度存在。

就現有的制度依據和工作實踐看，貧困戶的精準識別包括兩個方面：一是貧困戶的實質性標準；二是貧困戶的程序性認定。《四川省農村扶貧開發條例》第八條規定，農村扶貧開發以年人均純收入在省扶貧標準以下的具備勞動能力的農村居民為對象。實踐中，這一規定通常以年人均純收入和家庭財產情況作為評定標準，最后綜合政府工作人員入戶調查和群眾評議結果確定。就貧困戶的程序性認定而言，《四川省農村扶貧開發條例》第十條規定，貧困戶由農戶申請或者由村組推薦，經村民代表大會評議、村民委員會審查、鄉（鎮）人民政府審核公示，并由縣級人民政府審定。

《四川省農村扶貧開發條例》以及其他相關政策法律規定，雖看似清晰，卻難以避免和解決如下難題，尤其是農村居民家庭經濟收入差別不明顯時。

1.四川藏區精準扶貧中存在權力性擠入現象，即基層權力濫用導致的暗箱操作和優親厚友，使村干部和相對富裕家庭擠占了低保戶和貧困戶名額。多地調研中，都有群眾反映這一問題，他們認為貧困戶識別不公，主觀性太強。

2.精準扶貧實施過程中，客觀上難以避免部分貧困戶被排除在外的現象。農村多數居民家庭的經濟條件非常接近，或者說難以比較。當國家給定的低保戶和貧困戶的數量少于實際需要最低保障和扶貧幫扶的農戶數量而無法做到全部幫扶時，必然會出現部分貧困戶被排除在外的現象。政府扶貧支持力度一定程度上取決于當地財政實力。雖然精準扶貧有“應扶盡扶”的一般要求，但與“名額到村”之間還存在一定的現實差距。

3.貧困戶識別過程中，“村民投票表決”的不足。多數農村尚不具備簡單民主的條件。村落多是由宗族發展而來，一個村落生活的人往往沾親帶故。血緣有遠有近，關系有疏有親，或者一個村里有多個姓氏時，就會形成派系，村民們自然會傾向于自己的宗親。同時，村民評議還可能存在因鄰里關系不和諧，真實貧困戶自身信用或能力不足導致的社會評價度低等問題。

4.村民委員會審查和基層政府部門審核和審定工作“簡單化”和“去責任化”現象。比起政府工作人員認定，村民評議可能更符合村民觀念和喜好，成本也更低。同時，村民評議還是村鎮工作人員避免自身麻煩和責任的一種工作方法。這導致村民委員會和基層政府部門簡單地認可村民評議結果以避免承擔責任現象。

5.隨意擴大貧困戶認定的優先標準。“把扶貧開發作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困；把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段，逐步完善社會保障體系”是《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》工作方針。開發式扶貧和社會保障的幫扶是基于農村居民囿于自然條件和自我發展能力不足的制度支持，而非基于社會身份或貢獻的獎勵或激勵。因此，貧困戶認定過程中，應避免隨意擴大貧困戶認定的優先標準。

（二）完善四川藏區精準扶貧工作的建議

1.政府向社會購買扶貧服務。貧困戶識別的精準度與投入成本密切相關。貧困戶年人均純收入的精準認定，需要獲得村民普遍認可的嚴格的收入記賬體系和定期的專業性收入統計，而這一要求對于四川藏區基本沒有可能。精準扶貧工作最終都落到鄉鎮一級，而多數鄉鎮沒有人力資源落實好這些工作，極易造成落實不到位和落實偏差。通過政府向社會力量購買扶貧服務，既可以彌補基層政府人力資源的不足，又可以緩解政府和社會的潛在沖突風險。

2.建立貧困戶綜合性識別標準。調研數據表明，農村居民的家庭負擔，是導致貧困的重要因素。因此，僅以家庭年人均純收入作為確定貧困戶的惟一標準，欠缺一定的合理性。《阿壩藏族羌族自治州農村扶貧開發條例》第九條，明確將家庭年人均純收入、健康、教育、住房等因素納入貧困戶識別標準的綜合性模式，更具有合理性。

3.建立“特困戶+整體受益”優先模式。與普惠性措施相比，個體扶持或精準到戶更需要體現公平正義，也更容易引起紛爭和質疑。相反，能促進村社整體福利的“精準到村”更能獲得農村居民的整體性認同，也更易產生脫貧致富的可持續性效應。精準扶貧實踐中，村社道路硬化，道路防護建設，文化廣場、村級幼兒園和科技培訓項目等，就比家庭扶貧項目、危舊房改造項目、資金或物資補貼項目等更容易獲得普遍支持。從這個意義上說，“大水漫灌”和“精準滴灌”可以獲得辯證統一。四川藏區精準扶貧宜建立“特困戶+整體受益”優先模式：精準扶貧措施直接到達特困戶，以保證其基本生活條件；對居民家庭經濟條件相差不大的村，優先安排能導致整體受益的扶貧項目，同時考慮項目實施過程中對貧困戶的幫扶。

4.謹慎規定貧困戶的優先身份。貧困戶優先身份的確定，需要回答這一問題，即扶貧制度的根本目的究竟是什么？《四川省農村扶貧開發條例》第十二條規定，地方各級人民政府應當優先扶持扶貧對象中的軍烈屬、殘疾人、失獨家庭和少數民族⑦。《阿壩藏族羌族自治州農村扶貧開發條例》第七條第三款規定，對扶貧對象中的老干部、老黨員、老積極分子、勞動模范、軍烈屬、殘疾人、計劃生育戶等特殊群體給予優先扶持。我們認為，作為政府無償分配稀缺資源的扶貧制度，其正當性基礎體現于其立法宗旨之中，即推動貧困地區經濟社會發展，實現扶貧對象脫貧致富，縮小發展差距，全面建成小康社會。⑧因此，確定貧困戶的標準即是農村居民的家庭年人均收入和負擔等因素，而不宜依據扶貧對象的社會貢獻或政治身份。否則，貧困戶名額有限的情形下，層層優先身份之后，真正的貧困戶就難以獲得相應的幫助。對于具有特殊身份或特殊貢獻等情形人員的幫扶，宜通過完善社會相關救助和保障制度予以實現。

5.正確處理社會救助和貧困戶扶持之間的關系。雖然導致農村貧困戶產生的因素中，家庭“三有三無”⑨現象是重要原因，但疾病、養老、教育等普遍性問題，實需通過建立和完善相應的社會保險和社會救助等保障制度予以落實，并建立起常態化的有效機制。正是基于這一原因，精準扶貧對象才將“具備勞動能力”⑩作為必要條件之一。B11符合這一條件，“開發式扶貧”才有可能。這也符合《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》指導思想：即堅持政府主導，堅持統籌發展，更加注重轉變經濟發展方式，更加注重增強扶貧對象自我發展能力，更加注重基本公共服務均等化，更加注重解決制約發展的突出問題，努力推動貧困地區經濟社會更好更快發展。

6.解決精準扶貧地方性規范自身的合法性問題。推進扶貧開發法治建設是《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》確立的實施精準扶貧的政治和法治保障之一。運用法治思維和法治方式推進扶貧開發工作，在規劃編制、項目安排、資金使用、監督管理等方面，提高規范化、制度化、法治化水平是扶貧制度的正當性保證。完善扶貧開發法律法規，制定地方扶貧開發條例和民族區域自治規范，是扶貧開發法治建設的前提。然而，有關農村扶貧開發的地方性法規或民族區域自治規范不應違背農村扶貧開發制度的一般原則，必須審視和保證自身的合法性。

四、結語

四川藏區精準扶貧工作，以“精準識別”“精準幫扶”和“精準管理”等全新工作理念和工作機制為指引，極大地幫助了四川藏區貧困人員脫貧致富。四川藏區精準扶貧的頂層設計和宏觀策略已經完成，其扶貧實效的改善依賴于精準扶貧工作如何落細、落小、落實、落地。落實這一細化目標的諸環節，以下幾點亦需明確：第一，客觀評估農村扶貧與社會救助各自的制度功能，使二者既相互促進，又相對分離，以實現不同制度的長效機制。第二，堅持開發式扶貧，盡可能改現金發放為項目支持、技能培訓、教育幫扶、科技助推、資源轉化等。第三，符合社會救助的情形，除醫療、教育、災難、特困戶等救助因事而行外，基于現有貧困戶的建檔立卡，不斷縮減和分化貧困戶的基數，將符合社會救助情形的貧困人員按社會救助或社會保障的有效形式處理。第四，提高四川藏區農牧業扶貧項目的集約化經營程度。以貧困戶為單位的扶貧方式難以獲得可持續脫貧的效果，導致返貧率居高不下。四川藏區宜將更多的人力物力和財力投入到貧困村的整體推進上，并同時對貧困戶給予適當照顧，如安排工作崗位，開展職業技能培訓等。第五，探索和開發更多符合市場經濟規律的扶貧開發方式，更多更好地導入科技創新對扶貧的引力，從根本上解決社會經濟發展中效率與公平的關系問題，最終實現社會財富的分配正義。

注釋：

①四川省甘孜州的調研地點包括丹巴縣、鄉城縣、理塘縣、巴塘縣、得榮縣和稻城縣；阿壩州的調研地點包括紅原縣和若爾蓋縣。

② 疾病主要包括：大骨節病、高血壓、心臟病以及結核等；教育狀況主要包括：受教育水平普遍低，教育基礎設施設備差，師資缺乏、教學水平較低等；自然災害主要包括：雪災、寒災、干旱、泥石流、山體滑坡等。

③受“汶川地震”和“蘆山地震”影響，地震災區部分居民的生活陷入貧困，國家通過救災救助解決了一部分。

④條例不僅彌補了國家層面農村扶貧開發法律規范缺失的不足，也是全國第一個具有精準扶貧意義的地方性法規。

⑤具體包括：全國“景區帶村”旅游扶貧示范項目4個，全國“能人帶戶”旅游扶貧示范項目3個，全國“合作社+農戶”旅游扶貧示范項目3個，全國“公司+農戶”旅游扶貧示范項目3個。

⑥康樂縣政府新聞辦公室：康樂縣“8·26”特大故意殺人案調查處置情況的續報，康樂縣人民政府網，訪問時間：2016年9月20日。

⑦就四川藏區精準扶貧引出的問題可能有：以甘孜州和阿壩州為主體的四川藏區，尤其是具體到村社，非藏族居民可能成為少數，對其應同等對待，還是優先，抑或次之？

⑧詳見《四川省農村扶貧開發條例》第一條。

⑨“三有”：一是家有病患，或癱瘓，或殘疾，或多病，或體弱；二是家有老人且生活不能自理；三是家有多個兒女需要上學。“三無”是指：無勞動能力，無工作崗位，無穩定收入。

⑩詳見《四川省農村扶貧開發條例》第8條，《阿壩藏族羌族自治州農村扶貧開發條例》第7條第3款。

B11 實踐中，往往沒有全面落實這一前提條件，如《阿壩藏族羌族自治州農村扶貧開發條例》第十條規定，貧困戶的家庭成員為貧困人口。對具有勞動能力的貧困人口應當以開發式扶貧為主，對無勞動能力的貧困人口應當以救濟式扶貧為主。國家層面的扶貧開發法律規范缺乏的情況下，當前扶貧與社會救助措施之間存在重疊和交叉。也可以說，目前貧困戶扶持的諸多做法仍是我國社會保險和社會救助不完善情形下的臨時性措施。

參考文獻：

[1]龔薪友.甘孜州：精準扶貧精準脫貧[DB/OL].（2017-4-20）[2017-04-15]http：//www.scdjw.com.cn.

[2]劉裕國，張煒，張文.四川藏區產業支撐奔小康[N].人民日報，2016-08-24：1.

[3]劉裕國，張煒，張文.四川藏區，脫貧奔小康不落一戶[N].四川日報，2016-08-25：1.

[4]朱麗.全國旅游扶貧示范，13個四川項目榜上有名[N].四川日報，2016-08-24：16.

收稿日期：2017-02-25責任編輯：許瑤麗