我國非政府組織參與公共管理的路徑與作用初探

[摘要]當前我國學術界對公共管理的研究，主要是關注政府的能力，而文章試圖以非政府組織參與公共管理為研究點，非政府組織是近年來引起各方面普遍關注的一種社會組織。文章基于對中國非政府組織大量資料調查整理入手從不同視角的定義作為切入點，對我國非政府組織的定義進行了科學的歸納總結。在資料研究和事實調查的基礎上將我國非政府組織參與公共管理的路徑和作用做了詳細的介紹，希望對未來越來越廣泛的非政府組織參與公共管理的實踐能夠有所參考和借鑒，促進非政府組織更好地發揮其社會效用。

[關鍵詞]非政府組織；公共管理；路徑；作用

[DOI]1013939/jcnkizgsc201720133

1非政府組織的定義

一直以來，業內對于非政府組織概念的理解因為習慣和研究視角的不同都有或多或少的差異，在我國對非政府組織的表述還有民間組織、社會組織、非營利組織、公民社會組織等。很多學者在借鑒國外研究成果的基礎上與我國國情相結合，在學術界對非政府組織的概念形成了一定的共識。

總體來說，我國非政府組織的內涵要遵循三個原則：一是具體性。要結合中國國情，具體總結我國非政府組織的特點；二是兼容性。不能否定既有的概念，如民間組織等，這些概念在意義上都是互相補充、相互兼容的；三是概括性。從非政府組織的概念上要能提煉所有組織類型的共性。

非政府組織在我國的獨特背景下要具有以下幾個方面特征：第一，非政府性。非政府組織不是政府中的一個部門更不是政府主導的組織。第二，非營利性。非政府組織的最終目的不是為了盈利，即使獲利了也是為組織運營服務。第三，志愿性。成員加入非政府組織是出于自己的意愿，不會因為任何的外在壓力，但是成員一旦加入非政府組織，必然要遵守該組織的基本規則。

綜合上述分析，本文將非政府組織定義為獨立于政府、企業之外的，由個人或團體在自愿的原則下聯合起來形成具有自主管理和運行能力，不以盈利為目的，以服務社會、維護社會公平正義和個人合法權益為宗旨的正式或非正式組織。

2非政府組織參與公共管理的路徑

非政府組織依靠自身扎根基層、專業能力強等優勢，通過各種途徑服務社會大眾，參與公共管理。

21監督政府行為

非政府組織不是隸屬于政府的直屬單位，具有一定的服務意識，它們關心國家政策法規的制定與實施，憑借自身專業、人力、財力等方面的優勢，通過各種方式充當政府政策實施的參與者與監督者對政府和國家組織進行的決策、實施的行動提出倡議、發表意見，在一定程度上彌補現有體制的局限，在國家治理的過程中奉獻自己的一份力量。例如，1992年聯合國環境與發展大會在巴西里約熱內盧召開，在非政府組織的廣泛參與下，《21世紀議程》和《里約環境與發展宣言》得以通過。

22倡議與示范

非政府組織具有強烈的公共責任意識，通過各種如廣播、電視、互聯網等大眾傳媒的手段，向公眾傳遞非政府組織的主張、有價值的信息等，提高公民的整體素質和認知，影響公眾的觀念，如2014年中國控制吸煙協會、中華預防醫學會等8家非政府組織聯合向全國人大常委會、全國政協常委會發出“無煙兩會”的建議信，并得到了與會代表的廣泛支持。雖然非政府組織在公共管理中的倡導和示范活動經費來源主要來自于社會籌集或者政府資助，但其不是以盈利為目的的。非政府組織關注自身的公眾形象，通過公開財務狀況、發展公益事業等手段向公眾展示自己公正與奉獻的形象，為社會公民和政府部門做示范。

23直接進行實施

非政府組織如環衛協會、兒童福利院、助學基金會等，在很多情況下可以通過自身的人力、物力、財力直接作用于公共管理的實施。例如，2008年中國扶貧基金會啟動“愛加餐項目”，該項目通過營養加餐、愛心廚房和營養宣教等方式，改善貧困地區兒童的營養狀況。截至2016年，愛加餐項目投入將近四千萬元，在國內，覆蓋了遼寧、河北、河南、湖南、福建、廣西、云南、貴州8個省23個州（市）30個縣（區），在柬埔寨、加納國兩國也開展了學校供餐的公益項目，服務了近16萬人次，取得了不錯的成果，獲得了社會的認可和支持。除此之外，非政府組織還在改善社會風氣、傳達正確的價值觀念、推進公共服務方面起著紐帶的作用。非政府組織中有很多社會的精英人士，他們通過自身和組織的號召力影響社會輿論，監督公共政策的制定和公共服務的執行，促進公共治理的科學化。

3我國非政府組織參與公共管理的作用

31增進社會溝通，促進社會民主

非政府公共組織在公共管理過程中，可以發揮其社會溝通的優勢，積極地推動國家政治民主化的進展，作為一個“下情上傳”“上情下達”的中介，一方面，把公眾的訴求和愿望向政府機關反映，讓政府了解民眾的需要，制定更加符合社會需要的政策；另一方面，政府的意愿可以通過非政府公共組織轉達給民眾。非政府組織分布在社會的各個角落，深入基層，能夠通過媒體、企業、教育等各個平臺將社會公眾廣泛地連接起來，增進社會的溝通。在國際上，非政府組織可以在國際間的合作中發揮更為廣泛的溝通協調作用。

32監督公共政策的制定，提高科學化水平

公共政策是政府解決社會問題的重大手段，要有效地解決面臨的重要戰略問題，就必須實現公共政策的組織設計、決策和政策制定等全過程的科學化，以提高政府公共政策的科學性和適用性。政府作為公共政策唯一的制定者，雖然參考了各方意見也難免在政策制定中出現一些失誤。非政府組織在日常主要致力于一些公益事業的發展，因此他們接近民眾，可以公正地對公共政策的不合理之處提出意見和建議，監督公共政策的制定。非政府組織還可以通過各種如廣播、電視、互聯網等大眾傳媒的手段，對政策制定過程、制定成員產生積極的影響，提高政策的科學化水平，更好地服務公眾。

33降低公共管理的成本，提高治理績效

我國幅員遼闊，在公共管理上對政府的人力、物力、財力等各個方面都提出了較高的要求，我國經過多次的機構改革，在公共治理方面取得了一些成效但是在控制政府規模的方面始終不盡如人意，給國家各方面資源的分配和使用帶來了極大的壓力。西方國家行政改革中將非政府組織、企業等多這個主體納入到公共物品的供給中來，為我國的公共管理提供了新思路。在我國，中國扶貧基金會、中華慈善總會、中國婦女發展基金會、中國教育發展基金會等諸多致力于環境保護、扶貧、社區服務等公共治理項目的非政府組織，通過募集資金等手段降低了政府開支，預防了政府的冗員現象的產生，增加了民眾參與度，提高了服務質量，一舉多得。

34促進社會公平，構建和諧社會

我國絕大多數非政府組織在公益事業領域都十分地活躍，如中國紅十字會有許多的公益項目包括博愛家園項目、紅十字博愛送萬家、艾滋病預防與關愛、心靈陽光工程、扶貧救心、國際人道法傳播等，贏得了社會的普遍認可，在國內外都廣受好評；中國殘疾人聯合會通過殘疾人康復服務、推行無障礙環境建設、促進殘疾人就業等項目的推廣幫助殘疾人更好地適應社會，獲得新生。眾多的非政府組織利用自身的號召力匯集大量的志愿者、籌集資金、制訂計劃，有效地彌補了政府在提供這些公共服務方面的資源不足，有利于促進民主，塑造參與型的公民文化。

4結論

當然，目前我國非政府組織自身存在著許多問題，如政府并未對非政府組織參與公共治理制定相關的條例法規，因此，非政府組織參與公共治理除了促進作用外也不免會帶來一些消極的影響。比如對政府決策的挑戰，影響政府的權威，有個別公益團體背后的慈善黑幕等，因此，在未來的非政府組織的建設中要制定完善的管理體制，對其進行正確的引導。

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[作者簡介]侯曉蘇（1991—），女，河北邯鄲人，廣西大學教育學院在讀碩士，教育經濟與管理專業。研究方向：高等教育管理。