當(dāng)前我國(guó)區(qū)域規(guī)劃存在的問(wèn)題和對(duì)策

姜維旗　劉萌軒　拜成龍　辛婷業(yè)

【摘要】隨著“大數(shù)據(jù)”時(shí)代的不斷發(fā)展，我國(guó)的區(qū)域規(guī)劃發(fā)展進(jìn)入了新階段。如何更好地應(yīng)對(duì)區(qū)域規(guī)劃面臨的考驗(yàn)是本文重點(diǎn)思考的問(wèn)題。本文通過(guò)根據(jù)區(qū)域規(guī)劃面臨的新形勢(shì)，再結(jié)合規(guī)劃過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域規(guī)劃；新形勢(shì)；問(wèn)題；建議

1.區(qū)域規(guī)劃的含義

區(qū)域規(guī)劃是指在一定地域范圍內(nèi)、對(duì)未來(lái)一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和建設(shè)以及土地利用做出的總體部署[1]。

2.區(qū)域規(guī)劃面臨的新形勢(shì)

2.1 區(qū)域發(fā)展新模式形成

改革開(kāi)放以來(lái)，東部、中部、西部和東北老工業(yè)基地等四大塊協(xié)同發(fā)展，長(zhǎng)三角、京津翼、珠三角、長(zhǎng)江中下游等經(jīng)濟(jì)圈、經(jīng)濟(jì)帶逐漸壯大，將會(huì)以一種網(wǎng)格狀模式走出一條東中西部地區(qū)協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展的道路。這條道路從地域空間入手，可以激活各地的發(fā)展活力，并且將逐步縮小區(qū)域之間的差距。

2.2 市場(chǎng)的決定性作用凸顯

主要依靠政府干預(yù)向東部地區(qū)過(guò)度配置資源的格局逐步被打破，市場(chǎng)對(duì)各地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)與資源稟賦進(jìn)行重估，逐步發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用。在新的形勢(shì)下，只有充分發(fā)揮本地的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，才能獲取更多話語(yǔ)權(quán)，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.3 勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)生明顯變化

勞動(dòng)力地域流向出現(xiàn)新的態(tài)勢(shì)，勞動(dòng)力市場(chǎng)出現(xiàn)明顯變化，勞動(dòng)力地域價(jià)格差異逐漸縮小。市場(chǎng)化發(fā)展不斷完善，東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)成本逐步上升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)大勢(shì)所趨，對(duì)中低端勞動(dòng)力的需求不斷減弱[2]。

3.存在的問(wèn)題

3.1 法律規(guī)定的問(wèn)題

在我國(guó)的規(guī)劃體系中，（1）發(fā)展規(guī)劃的強(qiáng)制性較低，缺少相應(yīng)的法律和政策依據(jù)，但是其法律地位最高（2）城市規(guī)劃的法律地位和強(qiáng)制性以及約束性較強(qiáng)（3）土地規(guī)劃則是通過(guò)自上而下的分工形成了比較完整的法律監(jiān)管體系，它的強(qiáng)制性最高，但其法律地位較低[3，4]。由于區(qū)域規(guī)劃相關(guān)的法律體系不完善，使得編制和審批的主體分散，進(jìn)而造成剛性和彈性差異很大以及區(qū)域規(guī)劃難度的增大。

3.2 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題

一是土地利用現(xiàn)狀和城鄉(xiāng)規(guī)劃二者的用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的存在差異。橫向上，前者強(qiáng)調(diào)土地的不同利用方式，后者注重利用類(lèi)型和特征，其在側(cè)重點(diǎn)、適用范圍等方面存在顯著差異，這給區(qū)域各規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)等方面造成了一定困難；縱向上，二者分類(lèi)層級(jí)體系不一致[5]。二是各規(guī)劃的年限不同：土地利用規(guī)劃的年限為15年，發(fā)展規(guī)劃的年限一般控制為5年，城市規(guī)劃的年限一般控制在20年。

3.3 編制方法比較單一

我國(guó)的區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容主要側(cè)重于產(chǎn)業(yè)布局、土地利用、農(nóng)業(yè)布局和城鎮(zhèn)居民點(diǎn)布局，其范圍比較小，編制的相關(guān)工作缺乏相應(yīng)的理論指導(dǎo)和方法創(chuàng)新。改革開(kāi)飯以來(lái)，由于地方政府受短期利益的驅(qū)動(dòng)，出現(xiàn)了較多的區(qū)域規(guī)劃同質(zhì)性問(wèn)題。這容易脫離地方發(fā)展的實(shí)際情況，削弱了區(qū)域規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)的趨同。

3.5 規(guī)劃的過(guò)程受政府政績(jī)考核影響較大

目前，我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的編制工作仍沒(méi)有擺脫自上而下的強(qiáng)制性思維，很難適應(yīng)日益變化的時(shí)代要求。同時(shí)，由于受政府政績(jī)考核的影響，區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容在很大程度上關(guān)注一些能夠帶來(lái)穩(wěn)定財(cái)政收入的項(xiàng)目，還有一些能夠樹(shù)立城市形象和突出政績(jī)的工程，這都使得區(qū)域規(guī)劃存在很大的不合理性。

4.對(duì)未來(lái)區(qū)域規(guī)劃的建議

4.1 區(qū)域規(guī)劃理念

為實(shí)現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃的目標(biāo)，規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新就顯得十分重要。王凱表示市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的規(guī)劃應(yīng)該體現(xiàn)國(guó)家的大政方針，根據(jù)時(shí)代的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化的要求不斷改變傳統(tǒng)的規(guī)劃理念[6]。徐振強(qiáng)強(qiáng)調(diào)以可持續(xù)發(fā)展的理念指導(dǎo)區(qū)域規(guī)劃編制工作，使得空間資源得到優(yōu)化配置[7]。林堅(jiān)等學(xué)者強(qiáng)調(diào)規(guī)劃要有統(tǒng)一的價(jià)值觀，注重宜居適度的生活空間、集約高效的生產(chǎn)空間、山清水秀的生態(tài)空間[5]。韓青認(rèn)為區(qū)域規(guī)劃要把資源環(huán)境承載能力作為規(guī)劃編制的前提，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與各項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展[8]。除此之外，區(qū)域規(guī)劃編制工作應(yīng)注重公眾參與，賦予公民區(qū)域規(guī)劃相關(guān)工作的知情權(quán)，保證各方利益的均衡[9]。

4.2 管理體制

嘗試各規(guī)劃部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作，從而使區(qū)域規(guī)劃在編制實(shí)施的過(guò)程中達(dá)到最優(yōu)效果。同時(shí)建立統(tǒng)一的區(qū)域規(guī)劃編制和審批流程，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的銜接和其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展[7]。王偉等學(xué)者進(jìn)一步指出，國(guó)家應(yīng)該進(jìn)行相關(guān)規(guī)劃的改革和整合，明確中央和地方各自的分工，參考德國(guó)綜合性空間規(guī)劃的編制工作，科學(xué)合理安排各地區(qū)空間布局。

4.3 協(xié)調(diào)方式

目前的區(qū)域規(guī)劃主要強(qiáng)調(diào)各類(lèi)型、各層次規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接，而不是編制統(tǒng)籌的綜合性空間規(guī)劃。第一，規(guī)劃的目標(biāo)一定要明確，蔡云楠等學(xué)者提出了各規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)的思路（即發(fā)展規(guī)劃定目標(biāo)，土地規(guī)劃定規(guī)模，城市規(guī)劃定布局，主體功能區(qū)規(guī)劃定政策），各規(guī)劃目標(biāo)要相互協(xié)調(diào)、避免沖突[9]。第二，確立統(tǒng)籌性規(guī)劃，理順區(qū)域規(guī)劃之間的層次關(guān)系。最后，協(xié)調(diào)區(qū)域規(guī)劃體系各階段、各層次和各類(lèi)型之間的關(guān)系，有步驟、有層次進(jìn)行科學(xué)合理銜接。

4.4 協(xié)調(diào)各利益主體的關(guān)系

區(qū)域規(guī)劃編制規(guī)劃時(shí)要準(zhǔn)備多套方案，充分考慮各利益主體的關(guān)系。第一，要考慮相關(guān)利益主體的相關(guān)利益，考慮目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)；第二，在各方偏好和目標(biāo)既定的情況下，綜合預(yù)測(cè)各方的比較利益，選擇最優(yōu)的達(dá)成方式；最后，規(guī)劃編制方法要采取階段性的方法，規(guī)劃方案要根據(jù)國(guó)家的大政方針進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，避免與其他規(guī)劃內(nèi)容的交叉與沖突。利益取向上的不同在很大程度上決定了相關(guān)利益主體會(huì)出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為，結(jié)果不但整體利益受到了損害，也使得地方得不到最佳利益。因此，區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該采取分階段規(guī)劃的方式。

4.5 推動(dòng)區(qū)域規(guī)劃方法和模式創(chuàng)新

隨著時(shí)代的發(fā)展，區(qū)域規(guī)劃依賴政府部門(mén)的慣性思維必須得到改變，避免照搬任何一種模式。與此同時(shí)，不斷學(xué)習(xí)和國(guó)際上先進(jìn)的規(guī)劃技術(shù)和方法，進(jìn)而提高區(qū)域規(guī)劃的質(zhì)量。調(diào)動(dòng)政府規(guī)劃部門(mén)、大專(zhuān)院校、社會(huì)相關(guān)團(tuán)體和人民群眾共同參與區(qū)域規(guī)劃過(guò)程的積極性，促進(jìn)形成符合我國(guó)國(guó)情和各方利益多種區(qū)域規(guī)劃發(fā)展模式。相關(guān)規(guī)劃部門(mén)應(yīng)根據(jù)資源的管理與調(diào)控方式的不斷變化，適時(shí)適當(dāng)調(diào)整區(qū)域規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，使不同層次的區(qū)域規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)和銜接，實(shí)現(xiàn)因地制宜、科學(xué)規(guī)劃。

參考文獻(xiàn)：

[1]崔功豪，魏清泉，劉科偉.區(qū)域分析與規(guī)劃[M].第二版.高等教育出版社，2006.（5）：235.

[2]陳雯，閆東升，孫偉.市縣“多規(guī)合一”與改革創(chuàng)新：?jiǎn)栴}、挑戰(zhàn)與路徑關(guān)鍵[J].規(guī)劃師，2015（2）：17-21.

[3]郭耀武，胡華穎.“三規(guī)合一”？還是應(yīng)“三規(guī)和諧”：對(duì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃的制度思考[J].廣東經(jīng)濟(jì)，2010（1）：33-38.

[4]王向東，劉衛(wèi)東.中國(guó)空間規(guī)劃體系：現(xiàn)狀問(wèn)題與重構(gòu)[J].經(jīng)濟(jì)地理，2012（5）：7-15.

[5]林堅(jiān)，許超詣.土地發(fā)展權(quán)、空間管制與規(guī)劃協(xié)同[J].城市規(guī)劃，2014，38（1）：26-34.

[6]王凱.全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的歷史與現(xiàn)實(shí)[J].城市規(guī)劃，2007（10）：9-15.

[7]蘇文松，徐振強(qiáng)，謝伊羚.我國(guó)“三規(guī)合一的理論實(shí)踐與推進(jìn)多規(guī)融合的政策建議[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2014（6）：85-89.

[8]韓青，顧朝林，袁曉輝.城市總體規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃管制空間研究[J].城市規(guī)劃，2011（10）：44-50.

[9]黃葉君.體制改革與規(guī)劃整合：對(duì)國(guó)內(nèi)“三規(guī)合一”的觀察與思考[J].現(xiàn)代城市研究，2012（2）：10-14.