當(dāng)前我國區(qū)域規(guī)劃存在的問題和對策

姜維旗　劉萌軒　拜成龍　辛婷業(yè)

【摘要】隨著“大數(shù)據(jù)”時代的不斷發(fā)展，我國的區(qū)域規(guī)劃發(fā)展進入了新階段。如何更好地應(yīng)對區(qū)域規(guī)劃面臨的考驗是本文重點思考的問題。本文通過根據(jù)區(qū)域規(guī)劃面臨的新形勢，再結(jié)合規(guī)劃過程中出現(xiàn)的問題，提出了相應(yīng)的對策建議。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域規(guī)劃；新形勢；問題；建議

1.區(qū)域規(guī)劃的含義

區(qū)域規(guī)劃是指在一定地域范圍內(nèi)、對未來一定時期的經(jīng)濟社會發(fā)展和建設(shè)以及土地利用做出的總體部署[1]。

2.區(qū)域規(guī)劃面臨的新形勢

2.1 區(qū)域發(fā)展新模式形成

改革開放以來，東部、中部、西部和東北老工業(yè)基地等四大塊協(xié)同發(fā)展，長三角、京津翼、珠三角、長江中下游等經(jīng)濟圈、經(jīng)濟帶逐漸壯大，將會以一種網(wǎng)格狀模式走出一條東中西部地區(qū)協(xié)調(diào)互動發(fā)展的道路。這條道路從地域空間入手，可以激活各地的發(fā)展活力，并且將逐步縮小區(qū)域之間的差距。

2.2 市場的決定性作用凸顯

主要依靠政府干預(yù)向東部地區(qū)過度配置資源的格局逐步被打破，市場對各地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢與資源稟賦進行重估，逐步發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用。在新的形勢下，只有充分發(fā)揮本地的區(qū)位優(yōu)勢，才能獲取更多話語權(quán)，促進本地區(qū)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.3 勞動力市場發(fā)生明顯變化

勞動力地域流向出現(xiàn)新的態(tài)勢，勞動力市場出現(xiàn)明顯變化，勞動力地域價格差異逐漸縮小。市場化發(fā)展不斷完善，東部地區(qū)的經(jīng)濟成本逐步上升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級大勢所趨，對中低端勞動力的需求不斷減弱[2]。

3.存在的問題

3.1 法律規(guī)定的問題

在我國的規(guī)劃體系中，（1）發(fā)展規(guī)劃的強制性較低，缺少相應(yīng)的法律和政策依據(jù)，但是其法律地位最高（2）城市規(guī)劃的法律地位和強制性以及約束性較強（3）土地規(guī)劃則是通過自上而下的分工形成了比較完整的法律監(jiān)管體系，它的強制性最高，但其法律地位較低[3，4]。由于區(qū)域規(guī)劃相關(guān)的法律體系不完善，使得編制和審批的主體分散，進而造成剛性和彈性差異很大以及區(qū)域規(guī)劃難度的增大。

3.2 技術(shù)標準的問題

一是土地利用現(xiàn)狀和城鄉(xiāng)規(guī)劃二者的用地分類標準的存在差異。橫向上，前者強調(diào)土地的不同利用方式，后者注重利用類型和特征，其在側(cè)重點、適用范圍等方面存在顯著差異，這給區(qū)域各規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)等方面造成了一定困難；縱向上，二者分類層級體系不一致[5]。二是各規(guī)劃的年限不同：土地利用規(guī)劃的年限為15年，發(fā)展規(guī)劃的年限一般控制為5年，城市規(guī)劃的年限一般控制在20年。

3.3 編制方法比較單一

我國的區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容主要側(cè)重于產(chǎn)業(yè)布局、土地利用、農(nóng)業(yè)布局和城鎮(zhèn)居民點布局，其范圍比較小，編制的相關(guān)工作缺乏相應(yīng)的理論指導(dǎo)和方法創(chuàng)新。改革開飯以來，由于地方政府受短期利益的驅(qū)動，出現(xiàn)了較多的區(qū)域規(guī)劃同質(zhì)性問題。這容易脫離地方發(fā)展的實際情況，削弱了區(qū)域規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)的趨同。

3.5 規(guī)劃的過程受政府政績考核影響較大

目前，我國區(qū)域規(guī)劃的編制工作仍沒有擺脫自上而下的強制性思維，很難適應(yīng)日益變化的時代要求。同時，由于受政府政績考核的影響，區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容在很大程度上關(guān)注一些能夠帶來穩(wěn)定財政收入的項目，還有一些能夠樹立城市形象和突出政績的工程，這都使得區(qū)域規(guī)劃存在很大的不合理性。

4.對未來區(qū)域規(guī)劃的建議

4.1 區(qū)域規(guī)劃理念

為實現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃的目標，規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新就顯得十分重要。王凱表示市場經(jīng)濟體制下的規(guī)劃應(yīng)該體現(xiàn)國家的大政方針，根據(jù)時代的發(fā)展和經(jīng)濟全球化的要求不斷改變傳統(tǒng)的規(guī)劃理念[6]。徐振強強調(diào)以可持續(xù)發(fā)展的理念指導(dǎo)區(qū)域規(guī)劃編制工作，使得空間資源得到優(yōu)化配置[7]。林堅等學(xué)者強調(diào)規(guī)劃要有統(tǒng)一的價值觀，注重宜居適度的生活空間、集約高效的生產(chǎn)空間、山清水秀的生態(tài)空間[5]。韓青認為區(qū)域規(guī)劃要把資源環(huán)境承載能力作為規(guī)劃編制的前提，從而實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與各項規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展[8]。除此之外，區(qū)域規(guī)劃編制工作應(yīng)注重公眾參與，賦予公民區(qū)域規(guī)劃相關(guān)工作的知情權(quán)，保證各方利益的均衡[9]。

4.2 管理體制

嘗試各規(guī)劃部門協(xié)調(diào)聯(lián)動工作，從而使區(qū)域規(guī)劃在編制實施的過程中達到最優(yōu)效果。同時建立統(tǒng)一的區(qū)域規(guī)劃編制和審批流程，實現(xiàn)規(guī)劃的銜接和其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展[7]。王偉等學(xué)者進一步指出，國家應(yīng)該進行相關(guān)規(guī)劃的改革和整合，明確中央和地方各自的分工，參考德國綜合性空間規(guī)劃的編制工作，科學(xué)合理安排各地區(qū)空間布局。

4.3 協(xié)調(diào)方式

目前的區(qū)域規(guī)劃主要強調(diào)各類型、各層次規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接，而不是編制統(tǒng)籌的綜合性空間規(guī)劃。第一，規(guī)劃的目標一定要明確，蔡云楠等學(xué)者提出了各規(guī)劃側(cè)重點的思路（即發(fā)展規(guī)劃定目標，土地規(guī)劃定規(guī)模，城市規(guī)劃定布局，主體功能區(qū)規(guī)劃定政策），各規(guī)劃目標要相互協(xié)調(diào)、避免沖突[9]。第二，確立統(tǒng)籌性規(guī)劃，理順區(qū)域規(guī)劃之間的層次關(guān)系。最后，協(xié)調(diào)區(qū)域規(guī)劃體系各階段、各層次和各類型之間的關(guān)系，有步驟、有層次進行科學(xué)合理銜接。

4.4 協(xié)調(diào)各利益主體的關(guān)系

區(qū)域規(guī)劃編制規(guī)劃時要準備多套方案，充分考慮各利益主體的關(guān)系。第一，要考慮相關(guān)利益主體的相關(guān)利益，考慮目標能否實現(xiàn)；第二，在各方偏好和目標既定的情況下，綜合預(yù)測各方的比較利益，選擇最優(yōu)的達成方式；最后，規(guī)劃編制方法要采取階段性的方法，規(guī)劃方案要根據(jù)國家的大政方針進行動態(tài)調(diào)整，避免與其他規(guī)劃內(nèi)容的交叉與沖突。利益取向上的不同在很大程度上決定了相關(guān)利益主體會出現(xiàn)機會主義行為，結(jié)果不但整體利益受到了損害，也使得地方得不到最佳利益。因此，區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該采取分階段規(guī)劃的方式。

4.5 推動區(qū)域規(guī)劃方法和模式創(chuàng)新

隨著時代的發(fā)展，區(qū)域規(guī)劃依賴政府部門的慣性思維必須得到改變，避免照搬任何一種模式。與此同時，不斷學(xué)習(xí)和國際上先進的規(guī)劃技術(shù)和方法，進而提高區(qū)域規(guī)劃的質(zhì)量。調(diào)動政府規(guī)劃部門、大專院校、社會相關(guān)團體和人民群眾共同參與區(qū)域規(guī)劃過程的積極性，促進形成符合我國國情和各方利益多種區(qū)域規(guī)劃發(fā)展模式。相關(guān)規(guī)劃部門應(yīng)根據(jù)資源的管理與調(diào)控方式的不斷變化，適時適當(dāng)調(diào)整區(qū)域規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，使不同層次的區(qū)域規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)和銜接，實現(xiàn)因地制宜、科學(xué)規(guī)劃。

參考文獻：

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