新型職業農民培育的政策變遷與趨勢

摘要：培育新型職業農民是解決“農民荒”和發展現代農業的關鍵。自從2012年中央一號文件提出“大力培育新型職業農民”以來，在這整整5年時間里，各級政府出臺了很多相關政策文件。通過對這些政策文件的梳理，發現各級政府越來越重視新型職業農民培育工作，主要表現在新型職業農民培育規模不斷擴大、經費不斷增長、制度環境不斷優化、教育培訓全面展開，但是也存在一定的不足，比如新型職業農民培育缺乏立法保障、長效投資體系尚未建立、政策的精準度不夠、缺少監管制度、職業教育培訓制度不完善等，針對不足提出完善法律環境、建立投資機制、加強政策扶持和建立動態管理制度等優化方式。

關鍵詞：新型職業農民培育；政策變遷與趨勢；中央一號文件

作者簡介：呂莉敏（1981-），女，江蘇宜興人，江蘇理工學院教育學院農村職教研究所講師，研究方向為農村職業教育、成人教育。

基金項目：2016年度教育部人文社會科學研究規劃基金項目“新型職業農民培育的職業教育培訓支持體系建設研究”（編號：16YIA880028），主持人：馬建富；2016年江蘇省社科基金項目“‘互聯網+時代新生代農民職業教育培訓的模式及政策支持”（編號：161YD001），主持人：呂莉敏；江蘇省教育科學“十三五”規劃2016年度課題“基于新型職業農民培訓的農村社區教育功能及發展模式研究”（編號：B-b/2016/03/05），主持人：呂莉敏。

培育新型職業農民是解決“農民荒”和發展現代農業的關鍵。自2012年中央一號文件首次提出“大力培育新型職業農民”以來。中央連續六年發布一號文件，各級政府、農業部、教育部、財政部等都出臺了很多相關政策文件。政策是推動新型職業農民培育工作的重要動力，通過對新型職業農民培育相關政策的梳理，可以了解新型職業農民培育的政策沿革，發現政策對新型職業農民培育的積極作用和存在的漏洞，以期針對性地提出建議，更好地服務于新型職業農民培育工作。

一、新型職業農民培育政策的變遷

農村勞動力數量和質量隨著務農人員離農，農二代輕農、棄農而不斷降低，為了解決新常態下的“三農”問題，培育更多新型職業農民。解決將來“誰來種地”問題，國家各部門出臺了一系列相關政策（見表1）。

通過對2012-2017年新型職業農民相關政策文件的整理與歸納。可以發現這些政策涉及新型職業農民的內涵、類型、培育對象、培育主體、認證標準、政策扶持等多方面的內容。這些政策的出臺為新型職業農民隊伍的建立營造了良好的政策環境，為“三農”問題的解決提供了清晰的思路，也表明了政府對新型職業農民培育工作高度重視。具體而言。這些政策主要呈現以下幾方面的特點：

首先，新型職業農民的內涵不斷發展與豐富。“新型職業農民”這一概念的表述從最初的“新型農民”、“職業農民”到現在統一使用的“新型職業農民”，這一改變并非簡單的名稱改變。而是反映了人們對新型職業農民本質屬性的認識，反映了現代農業發展對現代農民提出的新要求。新型職業農民這一概念是在農業現代化、城鄉一體化背景下提出來的，撇開了農民作為一種世襲身份的象征，作為一種職業，既不同于傳統農民。也不同于新型農民和職業農民，是新型農民與職業農民的有機結合，體現了我國農村從封閉走向開放、農業從傳統走向現代、農民身份走向職業。是農民專業化發展的要求，是我國農村社會經濟轉型升級和農業現代化發展的要求。與此同時，對新型職業農民的類型進行了明確界定。在與傳統農民、新型農民、職業農民、兼業農民的特征比較中不斷形成了將新型職業農民分為生產經營型、專業技能型、社會服務型三種類型，每種類型又分低、中、高三個不同層次的共識，“三類協同”“三級貫通”的新型職業農民制度框架逐步形成。

其次，新型職業農民的來源與培育對象不斷拓展。從對在農村從業的村干部、農村種養殖大戶、大學生村官的教育培訓等到對新型農業經營主體培育，再到鼓勵、吸引返鄉農民工涉農創業、對大學生到農村就業創業培訓，培育對象打破了城鄉戶籍限制，不僅包括農村戶籍的潛在新型職業農民。還包括非農戶籍的勞動力，真正實現了職業與身份的剝離。

第三，新型職業農民培育體系逐步完善。從大力發展農村職業教育、中等職業教育參與新型職業農民培育，到農廣校應該成為新型職業農民培育的主體，再到鼓勵高等院校設計相關專業培養鄉村工匠，“一主多元”的新型職業農民培育體系逐步完善。

第四，扶持新型職業農民教育培訓的政策越來越全面。這些政策從農村土地改革、改善農村生活、教育培訓資金投入、教育培訓補貼、創業扶持等多方面彰顯政府對新型職業農民教育培訓工作的重視，多方面、全方位扶持新型職業農民教育培訓工作。

二、新型職業農民培育政策的梳理與評析

（一）新型職業農民培育政策的積極效應

1.新型職業農民培育得到廣泛的重視，各級政府注重頂層設計。新型職業農民培育工作是關乎“四化同步”發展能否實現的系統工程，各級政府做好頂層設計，有利于從整體上把握新型職業農民培育的制度和政策創新。提高政策的針對性和有效性。自從2012年中央一號文件首次提出“大力培育新型職業農民”以來，財政部、農業部、教育部等相關部門都積極響應中央號召，落實新型職業農民培育工作，當年農業部就印發了《新型職業農民培育試點工作方案》，確定了“100個縣（市、區）進行新型職業農民培育試點工作”，2014年又“將試點范圍擴大到2個示范省、14個示范市和300個示范縣”，2015年試點范圍再次擴大到“4個整省、20個市和500個示范縣”，2016年繼續“在全國8個省、30個市和500個縣進行示范培育”。2017年還提出“到2020年，新型職業農民總量超過2000萬人的目標”。隨著新型職業農民培育工作的不斷開展，各地政府也紛紛響應中央號召，擴大培育規模，將為現代農業發展培育大批新型職業農民作為一項重要任務來落實，比如。江蘇省率先提出到2020年全面實現農業現代化，持證農民比例達到35%的目標。正是由于從中央到地方各級政府連續的、具有層次的、各部門之間相互合作協調的政策出臺，才能為新型職業農民培育規模的不斷擴大提供有效保障。

2.新型職業農民培育經費持續增長。一方面國家財政投入的新型職業農民培育的直接經費，即直接用于農民培訓的經費持續增長，比如，2015年“中央財政安排11億元農民培訓經費，同時還撥款26億元推進基層農技推廣體系改革和建設”；2016年“中央財政繼續安排13.9億元新型職業農民培訓資金和26億元支持各地加強基層農技推廣體系改革與建設資金。”另一方面中央財政在涉農專業免學費政策、農民助學金政策、農民培訓補貼政策等多方面的間接經費也在持續大幅增長。比如，2012年《關于擴大中等職業教育免學費政策范圍進一步完善助學金制度的意見》規定：“農民學員只要能夠完成省級教育行政部門認定的全日制教學計劃，均應該享受免學費和助學金政策”；2013年國家制訂了“對符合條件的中高等學校畢業生、退役軍人、返鄉農民工務農創業給予補助和貸款支持的專門計劃”；2014年《新型職業農民中等職業教育學生資助辦法》建議“建立國家出資購買農民學習成果的公益性補償制度”等等。正是由于新型職業農民培育經費的規定出臺，才使新型職業農民的培育工作成為可能。可以說，培訓經費持續增長的相關政策保障為新型職業農民培育工作的有效開展奠定了堅實的基礎和提供了前進的動力。

3.新型職業農民培育的制度環境不斷完善。自2012年“培育新型職業農民”提出以來。已經整整五個年頭，在這五年中，為了能順利培育出一大批新型職業農民，各級政府高度重視，不斷完善新型職業農民培育的制度環境。2015年中央一號文件要求“完善對新型農業經營主體的金融服務”；《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出“農村土地三權分置，深化農村土地制度改革”；2016年中央一號文件要求“建立健全職業農民扶持制度，相關政策向符合條件的職業農民傾斜，鼓勵有條件的地方探索職業農民養老保險辦法”；2017年中央一號文件要求“整合各渠道培訓資金資源，探索政府購買服務”等辦法。除此之外。浙江、江蘇、四川等各級地方政府也都出臺了具有地方特色的、符合本地區發展特色的新型職業農民培育工作的地方性政策和法規。這些政策的出臺不僅為新型職業農民適度規模經營奠定了基礎。提供了資金和政策保障，而且還提高了職業農民的吸引力。為現代農業發展、新農村建設培養了一批具有農業科學知識和實用技能的專業人才，截至2015年底，全國培育新型職業農民1272萬人，比2010年增長55%。

4.新型職業農民職業教育培訓工作全面展開。2012年中央一號文件提出“整合各部門、各行業的力量，大規模培訓農村實用人才，提高補助培訓標準，加快對農村發展帶頭人、農業生產經營型和農業技能服務型人才的培養，對農村兩后生開展免費農業技能培訓”：2013年中央一號文件強調要“加大對專業大戶、家庭農場經營者的培訓力度。建立合作社帶頭人培訓基地，吸引大學畢業生到農民合作社工作”；2014年教育部和農業部起草了《新型職業農民中等職業教育學生資助辦法》，“建議建立國家出資購買農民學習成果的公益性補償制度”：《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出“建立公益性農民培養培訓制度”：2015年提出以農村兩后生為重點推進中等職業教育和培訓的全覆蓋。這些政策的出臺不僅凸顯了新型職業農民培育的公益性屬性。而且有效地整合了農業教育培訓資源，促進了基于新型職業農民培育的職業教育培訓工作全面開展。

（二）新型職業農民培育政策的不足之處

1.缺乏立法保障。自2012年提出“培育新型職業農民”以來。5年內各個層面出臺了很多相關政策，現有的政策雖然對新型職業農民培育有一定的指導意義，但主要是一些宏觀層面綱領性的規定，比較寬泛，缺乏可操作性和強制性，執行效果具有不確定性，各地區之間執行差異也比較大，究其原因主要是缺乏一部與新型職業農民培育相關的專門法律。目前，我國與農民教育培訓有關的法律還只有農業法和職業教育法等普通法規。尚未出臺關于農民教育培訓的專項法。要使新型職業農民培育工作切實落到實處，執行到位，就需要從立法層面對新型職業農民培育經費的來源與使用、培育主體的責任、涉農企業的責任等方面作出規定。使我國新型職業農民培育工作走上法制化道路。

2.尚未形成長效的投入機制。經費投入是制約新型職業農民培育的重要因素，雖然現有許多政策都涉及國家對農民教育培訓的資金扶持，但是，到目前為止，還沒有相關政策支持新型職業農民培育的專項經費；而且，我國財政、農業、教育、扶貧、婦聯等多部門均有數量不等的培訓經費，各部門之間缺乏應有的合作與交流，經費使用不均也導致有些地方有些農民長期得不到培訓。再加上長期以來，一直沒有對新型職業農民培育投人制定明確的人均標準。各級地方政府根據自身財政狀況和重視程度自行投人，有些地方基礎設施落后、補貼標準偏低、財政投入的隨意性和偶然性導致新型職業農民培育規模和質量上不去。因此，要保障新型職業農民培育工作長期穩定地發展，各級政府應該建立具體的長效投入機制，并將其納入年度目標考核，各地區根據新型職業農民培育的數量，明確規定每個受訓農民的經費投入標準、各級財政的承擔比例和監督經費的使用落實等方面的內容。

3.政策的精準度不夠。現有的新型職業農民教育培訓政策在組織實施、宏觀管理和層次定位等方面都作了比較詳細的規定，但在哪些方面支持提及較少，精準度不高。比如現有的政策未能明確規定新型職業農民在貸款、利息、獎勵、社會保障和成果使用等方面的具體優惠；新型職業農民通過培訓獲得綠色證書也未能與相關生產扶持政策掛鉤。農民無法真正感受到參訓獲證帶來的優惠政策：也沒有出臺針對新型職業農民后繼人才培養的相關政策。要想提高農民參訓的積極性，有效實施先培訓后上崗制度。急需提高政策實施的精準度。提高政策的執行效果。

4.缺乏有效的監管與激勵制度。一方面，我國各個地區之間新型職業農民培育工作重視程度不同，發展極不平衡，有些地方甚至出現村干部套取農民補貼、培訓經費等現象，這是因為從現有的政策來看，不管是國家層面還是地方層面都缺乏明晰的監督機制，沒有明確的監督主管部門。也沒有具體的監管處罰措施，這就導致政策的執行力度不夠，各地執行起來有很大的隨意性。另一方面，缺乏對地方政府進行新型職業農民培育的考核制度。一些地方的新型職業農民培育工作之所以具有隨意性和無序性，與缺乏對地方政府進行新型職業農民培育工作的檢查考核制度有關。目前，許多省市還缺乏省、市級對各地方政府新型職業農民培育工作的專項檢查和考核制度，在培訓機構的建設、培訓的組織與管理、資金的使用和管理、師資隊伍的建設、教學檔案材料的管理等方面考核制度的缺乏影響了新型職業農民教育培訓的質量。

5.促進新型職業農民培育的職業教育培訓制度有待完善。要培育一支“用得上、留得住”的新型職業農民隊伍離不開職業教育，只有完善了促進新型職業農民培育的職業教育制度，才能培育出更多農業后備人才。但是，當前促進新型職業農民培育的制度尚不完善，比如，新型職業農民作為一種職業，缺乏職業準入制度和職業資格等級證書制度，還未制定出不同類型、不同層次的新型職業農民的崗位標準和崗位晉升制度，新型職業農民接受繼續教育的相關配套制度也有待完善。

三、新型職業農民培育政策的變革與創新

（一）構建新型職業農民培育的職業教育法律環境

完善的職業教育法律法規是發達國家職業農民培訓取得成效的普遍經驗。在培育主體、涉農企業、農民等各利益主體還沒有達到自覺培育的覺悟時，法律的強制性將更好地促進工作的開展。因此，我們應該盡快啟動立法工作。建立起新型職業農民培育的職業教育法律監督和反饋體系，引導新型職業農民培育工作走上法制化道路，提高培育效率。首先，從國家層面出臺一部條款細化、針對性強的《新型職業農民職業教育培訓法》，明確規定新型職業農民入職門檻、認定考核、享受的優惠政策、培育實施主體的職責、涉農企業應有的責任和義務、培育經費的來源和使用、后繼農民的培養等方面的內容。設立新型職業農民教育培訓生均經費最低標準，明確中央政府和地方政府的經費分擔比例，確保新型職業農民培育有穩定的經費來源。其次，鼓勵地方政府制定具有本區域特色的、更具針對性的職業教育法規。地方政府要根據國家法律進一步制定細化的、更具操作性的本地新型職業農民培育的職業教育法規。提高法律的執行效率。第三，建立法律監督反饋機制。通過法律形式明確執法主體和違法后果，對不履行或者違反《新型職業農民培育法》相關規定的個人和集體都必須承擔相應的法律后果，以提高各利益主體執法守法的自覺性。

（二）建立新型職業農民培育的職業教育投資機制

我國新型職業農民培育的地區差異表明教育培訓經費支持的多少是新型職業農民培育工作開展得好壞的重要因素，因此，我們應該建立長效的職業教育投資機制，確保新型職業農民培育工作有效、有序的開展。首先，地方政府要把新型職業農民培育工作納入本地區年度經濟發展規劃。制定新型職業農民培育規劃，建立目標責任機制，根據培育人數進行培育資金預算。增加新型職業農民培育人力、物力和財力的投入，將新型職業農民培育的生均經費、資格認證、考核、證書發放等作為政府部門年終考核目標。其次，加大對新型職業農民教育培訓的專項投入，做到專款專用。用于改善新型職業農民培育的場所、設備、學歷提升、師資隊伍建設、補貼受訓農民等。提高新型職業農民培育的質量和綜合素質。第三，拓寬經費來源，建立多元投資體系。各級政府通過政策吸引更多社會資本投入到新型職業農民培育的職業教育培訓中。建立長效的投資機制。鼓勵涉農企業、民間組織、金融機構、農村合作經濟組織、個人等共同投資新型職業農民教育培訓工作。形成多元化的投資體系。

（三）完善新型職業農民培育的職業教育扶持政策

為了吸引和留住新型主體到農村就業創業，有一批年輕的、高素質的、有專業背景的新型職業農民進入農業領域發展現代農業。必須要完善新型職業農民培育的職業教育扶持政策。首先，出臺涉農從業創業優惠政策。一方面惠農政策應傾向于現有的農村專業大戶、家庭農場主、農業合作社帶頭人等，對其學歷提升、教育培訓等實行免費制度，鼓勵他們提高綜合素質：另一方面為農村初高中畢業生、退役軍人、大學生、返鄉農民工、城鎮居民等有意到農村創業者提供創業場所和創業基金，若有需要貸款，亦可提供擔保，吸引更多高素質人才到農村創業。帶動農村經濟的發展。其次，建立教育補助機制。為了提高農民的整體素質。地方政府可以建立科學的考評機制。對于通過培訓獲得新型職業農民職業資格的可以給予一定的獎勵和資助。同時。還可以通過稅費等政策使金融部門對獲得高級證書的新型職業農民在貸款額度、貸款期限、利率等方面享有優惠政策，便于新型職業農民在創辦農業企業、家庭農場、農民專業合作社等時有充足的啟動資金，也有助于激勵新型職業農民職業資格的晉升。

（四）建立新型職業農民培育的職業教育管理制度

目前，我國新型職業農民培育工作帶有濃厚的政治色彩。新型職業農民培育的數量是各級政府年度考核的重要內容之一。因此。很多地方政府為了完成這一指標，不考慮農民的實際需求，隨意組織幾場講座或者讓農民簽個到就算了事。新型職業農民培育效果不理想。要想提高教育培訓質量，就要求我們盡快建立起新型職業農民培育的職業教育管理制度。

首先，建立新型職業農民認定與動態管理制度。新型職業農民作為一種職業。理應有“門檻”，這就需要我們首先加快制定新型職業農民人職標準。選擇合適的培育對象是提高新型職業農民培育質量的重要前提，因此，我們可以根據農村經濟發展特點和現代農業發展的實際狀況，建立起嚴格的職業準入制度，并將新型職業農民資格證書與創業信貸、農業保險、補貼等“獨享性”惠農優惠政策掛鉤，使農民這一職業更有保障、更有尊嚴、更具吸引力，吸引有意愿長期從事農業生產、加工、經營、銷售的高素質人員，尤其是種養殖專業大戶、農村畢業生、涉農專業大學生等青年農民參與新型職業農民培育。其次，建立新型職業農民考核制度。我們可以通過分析不同層次生產經營型、專業技能型和社會服務型新型職業農民的核心素質來制定考核標準，盡快建立起“三位一體、三類協同、三級貫通”的新型職業農民培育制度，制定不同層次、不同類別的新型職業農民資格證書，就如教師資格證書一樣，可以有小學、中學、高校不同層級，也可以分語文、數學、英語等不同學科，新型職業農民資格證書也有類別和層次之分。第三，建立新型職業農民退出制度。對新型職業農民實行動態管理，對經認定合格的新型職業農民實施后續跟蹤服務，可以享受國家多方位扶持政策，對不合格的實行退出機制。

其次，建立新型職業農民教育培訓管理制度。首先，引入競爭機制。為了使有限的社會資源向優質培訓機構傾斜，我們可以對政府買單的培訓項目采用招標方式，也可以借鑒國外經驗，實行“教育培訓券制度”，讓農民來選擇培訓機構，倒逼培訓機構提高質量。其次，建立考核評估機制。對照不同類型、不同層次新型職業農民的行業標準，制定職業教育培訓評價指標體系和考核辦法，監督管理新型職業農民教育培訓工作。再次，建立反饋跟蹤機制。可以采用問卷、訪談等多種形式對接受教育培訓的新型職業農民進行跟蹤反饋。以改進教育培訓質量。最后，建立新型職業農民繼續教育制度。在終身學習的背景下，新型職業農民和其他職業一樣，要不斷地接受教育培訓，不斷更新和提高自身的理論水平和實踐能力，這就需要建立起新型職業農民繼續教育制度，明確要求新型職業農民每隔一段時間就必須接受國家、省、市等各級職業教育培訓，不斷提高新型職業農民的綜合素質。

責任編輯 肖稱萍