城鄉統籌視角下縣域農村居民點優化布局研究

周國強 呂斌 趙勇健

摘要：我國縣級單元缺乏有效的空間管制手段，現行管制手段多以“中心城區”為核心而忽視鄉鎮和農村。以“城鄉統籌”為視角研究了新型城鎮化進程中縣域農村居民點優化布局策略，構建城鄉統籌視角下的評價分析和布局規劃兩階段的縣域農村居民點優化布局體系框架，提出以發展潛力評價、區位條件評價和約束條件評價為基礎進行村莊遷并規劃與布局和城鄉建設用地指標核算，并以河北省臨漳縣為例進行了實證研究。

關鍵詞：縣域；城鄉統籌；建設用地規模控制；農村居民點優化布局

中圖分類號： TU984.12文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）10-0283-05

20世紀80年代以來，我國進入快速城鎮化階段，2015年我國城鎮化率達到54.77%。過去30年，我國城鎮化重點一直在大中城市，相當程度上忽略了縣級單元的重要作用。2008—2010年全國縣域單元增速為16%，比地級以上城市高出11.8%，縣域“城鄉兼具”“工農雙棲”的特征決定了縣域靈活的就業居住形式和較低的發展成本，成為未來城鎮化的重要動力[1]。

伴隨著快速城鎮化進程，城鄉二元結構逐漸形成——城鄉收入差距加大、城鄉公共服務不均等、城鄉空間發展失衡等問題逐漸顯現[2]。而空間發展失衡主要表現在城鄉建設用地無序蔓延，城市向農村土地加劇掠奪，土地供應總量失控嚴重、供給結構不合理、供給時機把握不當[3]等方面。在城市發展欲望強烈與用地總量指標性控制、耕地保護基本要求二者矛盾沖突中，相繼開展城鄉用地“增減掛鉤”的試點[4]。這一政策在實施中往往出現對農村利益的損害：部分地區在條件不成熟的情況下強制實行“遷村并點”，把大量建設用地指標用于中心城區和開發區建設，使農民“被上樓”從而引發大量社會問題；有的地區通過規劃進行遷村并點獲得用地指標之后，并不進行耕地復墾和村莊整理，后續監管和執行中又沒有強有力的約束機制，造成城市蔓延[5]。

城鄉空間管制是城鄉資源配置的重要手段，英國[6]、日本[7-9]國家的經驗表明，政府的空間管制能保護土地資源生態基底，實現土地集約高效利用，促進土地空間優化重置，一定程度上保護公眾利益。在城鄉空間管制的基礎上進行農村居民點優化布局是一種比較好的嘗試和探索。同樣，在我國政府管理背景下，城鄉空間管制可以實現對土地資源的管理，在市場和政府之間的平衡中切實保護公眾利益，實現農村居民點優化布局。

1農村居民點優化布局原則與方法

1.1農村居民點優化布局原則

在城鄉建設用地總量規模確定的情況下，通過統籌布局、增減掛鉤等政策，在條件成熟的農村開展建設用地縮減、建設中心村或新型農村社區，使農村建設用地的節余指標在縣域范圍內統籌配置[10]。農村居民點優化布局基本原則應是在實現耕地與自然資源保護的前提下，尊重農民意愿，便利農民生活，有助于社會經濟發展和農村生產，切實保護農民利益，而不是在條件不成熟的地區開展“農民集中”[11]。

1.2農村居民點優化布局方法

根據上述原則，農村居民點優化布局的標準和方法主要包括評價分析和布局規劃2個階段。評價分析階段主要對農村發展潛力和區位條件進行評價，結合地質條件、自然保護區、耕地等對建設活動的約束、村莊歷史因素的約束要求，系統[CM（25]甄別村莊發展條件；布局規劃階段主要是根據上述分析對村莊進行分類、甄別和遷并布局，考慮城鄉建設用地需求制定分區、分時序遷并策略，并進行指標核算（圖1）。

1.2.1發展潛力評價

根據已有的村莊發展潛力研究[12-13]，本研究考慮數據獲取性主要以人口規模、建設用地規模、耕地規模和人均純收入為指標進行判斷，通過相關研究確定各類指標權重，最終以每項指標標準化數值與該指標權重加權求和，得到村莊發展潛力評分值，以此作為選取中心村或評價具有良好基礎村莊的參考，村莊發展潛力分值Si的計算公式如下：

[HS2][JZ]Si=∑[DD（]nj=1[DD）]PijWj。

各項因子權重的確定方法主要有AHP層次分析綜合打分法和主成分分析法2種，根據李勤等、蘇時鵬等的研究[14-15]，綜合考慮縣域城鄉經濟發展影響因素，初步確定各項指標權重值（表1）。

1.2.2區位條件評價

縣域單元交通區位條件是村鎮發展的重要影響條件，“沿路經濟”和城鎮沿路發展是縣域單元城鎮增長的典型空間形態。區位條件主要考慮2個方面：

第一，村莊距中心鎮和中心城區的距離，即與其聯系性強弱，距離中心城區或中心鎮較近的村考慮適當與中心鎮合并，條件較好的建設中心村。

第二，村莊距主要干道的距離和通達性，交通條件好的村莊具有成為中心村的良好潛力，交通區位好的位置也是建設新型農村社區的重要考量地區。

1.2.3約束條件評價

各類保護區、農用地等建設活動有一定約束作用，影響村莊優化布局的主要因素有水域保護區、水庫保護控制區、歷史文化名城保護區、自然保護區等，如在水域保護區、自然保護區內的村莊應當遷出，在歷史文化保護區內的村莊應當更加相關要求適度合并等；地質、地形、地貌等村莊優化布局具有重要約束性，如在地質災害帶內的村莊應遷出、在坡度較高的地區不適宜建設新村；歷史因素是指歷史悠久、具有民俗特色的村莊，這些村莊應合理保護，村莊的風貌格局和人文景觀是保護的重要元素。

1.3城鄉建設用地指標調控

以全域統籌的視角調控城鄉建設用地分配，在尊重農民意愿、保障利益的前提下，實行城鄉建設用地增減掛鉤政策，通過農村居民點優化布局集約建設用地指標，滿足城市發展和交通、基礎設施建設。城鄉用地的統籌調控，應當從實際用地需求出發，避免大面積遷村并點損害農民利益。

2河北省臨漳縣農村居民點優化布局實踐endprint

2.1臨漳縣基本情況

臨漳縣地處河北省最南端，是京津冀城市圈、冀中南城市群以及中原經濟區多個政策區疊加的區域，位于政策區的邊緣。截至2012年，臨漳縣全縣轄5鎮9鄉425個行政村，總人口70.63萬，總面積744.06 km2。

2011年，臨漳縣平均每個行政村有戶籍人口1 656人，平均人口規模不小。43.5%的村莊人口規模在1 000～2 000人之間，人口規模小于500人或大于3 000人的村莊數量不多，大部分的村莊規模適中。習文鄉、孫陶鎮、柳園鎮、張村集鄉的村莊規模比較小，人口布局比較分散。

2.2農村居民點優化布局與城鄉用地指標協調

2.2.1各類村莊劃定選擇標準

臨漳縣農村居民點優化布局形式主要有3種形態：新型農村社區、中心村和原有村莊整治（表2）。

依據綜合發展潛力、交通區位條件、約束條件、各類設施的服務半徑、村民意愿綜合確定農村居民點優化布局形式。

2.2.2村莊優化條件綜合評價

2.2.2.1村莊發展潛力評價

以臨漳縣425個行政村為評價單元，選取人口規模、建設用地面積、人均純收入和耕地面積作為村莊發展潛力的指標值，進行綜合評價，得出各鄉鎮村莊發展潛力得分，作為發展潛力重要指標。將評價指標的數據標準化后，計算臨漳縣各村的發展潛力得分（[FK（W2。5]Si=∑[DD（]nj=1[DD）]PijWj），將發展潛力得分由低到高排序并歸到 1～10區間范圍內，分值越大代表村莊基礎條件和發展潛力越好，最終獲得臨漳縣425個行政村發展潛力得分圖（圖2），分值越高，村莊發展潛力越高。

2.2.2.2區位條件和約束條件評價

城鎮區位因素。在中心城區、鄉鎮鎮區內的村莊和城鄉結合部的村莊，適度考慮遷并到城鎮內部，在城鎮內建設新型農村社區。臨漳縣位于鎮區內的村莊有24個，位于城鄉結合部并入鎮區內的村莊有25個。

[FL（2K2]新區及工業園區位因素。臨漳目前規劃并進行建設的工業區有4個：鄴都工業園區、新城工業園區、現代農業示范園區、碳素加工園區，位于這4個工業園規劃范圍內的村莊需要進行遷并。

交通條件因素。臨漳縣城鄉交通布局體系為“五縱六橫”，主要縱向主干道為馬義公路、成潘線、邯臨快速路——515國道、茶柳線、曹前公路；主要橫向主干道為邯鄲市大南環、魏峰公路、人民東路西沿、臨鄴大道、后顯公路和叢峰公路。臨近主干道或與主干道有便利交通聯系的農村，具有整合為中心村潛力。

漳河影響因素。漳河河水流量具有季節性，曾在1998年發生過特大災害事故。在漳河行洪區內的村莊應進行搬遷，并入周邊居民點，主要涉及香菜營和杜村2個鄉鎮的個別村莊。漳河防洪標準較低，如遇突發洪水災害流量險工范圍內的村莊將受到災害，但險工村莊并不是村莊遷并的必要約束條件，因此在險工范圍內的村莊首先應限制發展，在條件成熟時可進行適當遷并。

歷史文化保護區約束。臨漳縣歷史文化保護區為鄴城遺址，根據《河北省臨漳縣鄴城遺址保護規劃》，臨漳縣境內鄴城遺址內有17個村莊對遺址有較大影響，應當遷出保護區范圍。

2.2.3農村居民點優化分類

根據上述研究，綜合考慮村莊發展潛力、區位交通因素和約束條件，將臨漳縣各類村莊（包含中心城區、鄉鎮政府所在地）分為4類：建議新型農村社區、建議中心村、建議遷出村和建議整治村。由于最終需結合實際操作情況和城鄉建設用地規模需求確定中心村、搬遷村、整治村的具體實施措施，因此村莊類型分析為“建議”類型。建議新型農村社區主要包括中心城區、各鄉鎮和個別條件成熟的村莊；建議中心村為各項指標綜合考慮具有成為中心村潛力的村莊；建議遷出村為受約束條件要求必須搬遷和搬遷條件成熟的村莊；建議整治村發展條件一般，建議進行村莊整治，具體分類見圖3。

2.2.4城鄉建設用地指標調控與分期實施

在農村居民點優化布局分類研究的基礎上，確定臨漳縣農村居民點優化布局和建設用地協調的具體實施策略為：“村莊遷并與保留整治相結合，新型農村社區與中心村相結合，分期實施與指標調控相結合”。

新型農村社區與中心村相結合，即村莊合并后的形態有2種，新型農村社區主要位于中心城區、工業新區、鄉鎮內或周邊范圍，中心村為條件適合的村莊吸納后邊村莊人口集聚形成的新村。村莊遷并與保留整治相結合，即根據實際情況和城市建設用地需求來確定需要遷并的村莊數量，在嚴格控制建設用地總量前提下，適度遷并；對不遷并的村莊進行完善基礎設施和公共服務設施為主的村莊整治。分期實施與指標調控相結合，即村莊居民點優化布局、城鄉建設用地整理行動與規劃期限相結合，用地指標的統籌與分時期建設用地需求相匹配。

確定農村居民點優化布局分3個階段進行，即2013—2015年（近期）、2016—2020年（中期）、2021—2030年（遠期）（圖4）。

2030年，通過村莊空間布局調整及城鎮建設，全縣鄉鎮和村莊建設用地共節余3 430 hm2；縣城鎮鄉以及獨立建設用地增加了4 529 hm2，則2030年縣城、鄉鎮、村莊共增加建設用地1 099 hm2（表3）。

3結語與結論

通過對城鄉統籌、城鄉一體化的概念梳理，以及相關文獻的研究，本研究得出城鄉統籌在縣域主要體現在關注全域統籌的視角，以城鄉一體化發展和城鄉要素自由流動為主要內涵，通盤考慮城鄉要素資源的配置，提出縣域農村居民點布局的3個維度的評價體系。

在具體實施縣域城鄉空間管制和農村居民點布局時，也要建立一套合適的實施機制與保障措施。（1）建立有利于城鄉一體化發展的財稅體制。擴展城鄉建設資金的來源和渠道。完善我國農村公共財政體制。增加財政轉移支付的力度，積極改革鄉鎮金融體系和財政體系。（2）建立多部門協同的管理體制。由于各部門自成體系，管理機制和出發點不同，各類規劃往往在目標、政策等方面產生沖突，因此，建立多endprint

部門協調的空間管理機制是推動城鄉統籌發展的必要手段。（3）建立城鄉用地統籌的實施運作與農民利益保障機制。全面落實土地用途管制的要求，協調城鄉基礎設施配套、用地指標調控、資金保障、部門協作等方面的機制。在開展農村居民點優化布局、增減掛鉤過程中，應充分尊重農民意愿，嚴格按照相關法規和制度要求開展重大事項村民議事制度。（4）建立統一的空間管理平臺。應建立覆蓋規劃編制、實施、監督管理，整合各類規劃和多時段多比例尺地形、航空攝影、衛星影像等各類規劃基礎信息的信息平臺。在此基礎上，建設跨部門、跨行業的信息共享機制，拓展整合信息數據，為城鄉發展各方面工作提供及時有力的信息支持，為政府及社會公眾提供權威、快捷、精確的信息服務。

此外，筆者認為，基于本課題還可以對以下問題進行延伸研究，如縣域農村居民點具體管制機制、部門運作和具體實施績效等。

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