公眾參與環境行政：問題與出路

劉素芳

[摘要]公眾參與環境行政具有十分重要的意義。我國公眾參與環境行政存在諸多現實問題，可通過完善公眾參與環境行政的相關法律法規，強化非政府環境保護組織的作用，加大公眾參與環境行政的道德培育，提高公眾參與環境行政的能力等路徑，切實提高公眾參與環境行政的有效性。

[關鍵詞]公眾參與；環境行政；意義；問題；完善

公眾參與環境行政已成為環境民主的重要標志之一。我國公眾參與環境行政既有法律保障，也有在環境影響評價等領域的創新實踐，在推進環境行政決策科學、民主方面取得了較大成效。但受經濟、體制、社會等多重因素的影響，我國公眾參與環境行政的實踐效力有限，公眾參與環境行政之路任重道遠，分析我國公眾參與環境行政的現實問題，探索可行性的完善路徑具有重要意義。

一、公眾參與環境行政的重要意義

（一）公眾參與環境行政是公眾環境權的內在要求。環境權，是指公眾享有的在健康、舒適和優美的環境中生存和發展的權利。環境權包括環境信息知情權、環境決策參與權和司法請求權等具體權利。美國密執安大學薩克斯教授提出了“環境公共財產論”和“公共信托理論”，認為環境屬于公共物品，公眾才是環境利益的最終所有者和承受者。出于對政府的信任，公眾以信托人身份將環境公共財產管理權托付給政府，由政府行政機關行使。政府作為受托人，本應盡職盡責行使環境行政權。但環境行政權行使過程中，會受到來自不同利益群體的牽制而運作效果不佳，再加上環境問題的復雜性、廣泛性、專業性、科技性等特點，單純依靠政府治理的環保模式顯然是力不從心的，甚至由于環境行政不作為或亂作為，還有損于環境利益。因此，公眾作為環境利益的重要主體，有必要通過行使獲得環境信息、參與環境行政決策等權能，制約和監督行政權，實現環境利益的最大化。

（二）公眾參與環境行政是環境民主的重要標志之一。隨著現代民主的發展，民主意識已滲透到政治、經濟、文化、生態、社會生活的方方面面。環境民主是民主原則在環境行政管理領域的延伸，主要體現為社會公眾在環境決策等行政管理事務中的參與能力與資格。蔡守秋教授認為，實行環境民主是協調好人與自然環境關系的根本保證，環境民主理念是公眾參與環境保護的思想基礎，而公眾參與則是環境民主的重要表現形式。作為社會主義國家，我國民主政治的本質是人民當家作主，政治參與則是人民當家作主的表現形式之一。公眾參與環境行政是我國民主政治在環境治理領域的重要體現。

（三）公眾參與為環境決策提供信息和技術支撐。環境行政決策是指行政機關就擬議中的環境利用行為可能造成的環境妨害、環境損害以及預估環境風險與各環境利用行為的成本等一并作出分析判斷，并最終作出決定的行為。環境問題的科技性和廣泛性特點，要求環境行政決策機關具備科技、專業和復雜信息的處理能力。而事實上，“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態、多樣化問題所需的全部知識與信息；也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應用所有有效的工具”。顯然，面對環境問題的科技性和龐雜的各類信息，行政機關處理信息的能力也是有限度的。構建政府和公眾的合作伙伴關系，顯得尤為重要。

二、我國公眾參與環境行政的存在的問題

在轉變政府職能，構建法治政府等治理理念的倡導下，我國公眾參與環境行政立法、行政決策、行政執行與監督方面取得了一定的成果。但仍存在公眾參與法律規定不完善，公眾參與能力不足，參與效果不佳等方面的問題。

（一）法律規定還不完善

盡管我國有多部法律法規為公眾參與環境行政提供了法律支撐，對公眾參與的主體、參與對象、參與形式、參與階段做出了相應的規定，但這些規定或過于原則，或過于集中在環境影響評價階段，可操作性并不強。2014年修訂《環境保護法》雖專章規定了公眾參與信息公開，對公眾有權參與環境影響評價、舉報環境違法行為以及滿足一定條件的社會組織可提起環境公益訴訟等有了積極規定，也依然沒有改變我國公眾參與環境行政難的問題。《政府信息公開條例》、《環境信息公開辦法》雖對環境信息公開的主體、內容、程序也有相應規定，但因法律位階較低、規定較模糊而對行政信息公開的實踐指導能力較弱。實踐操作中，政府或企業環境信息公開上有“選擇偏好”，存在信息公開內容避重就輕，數量有限、公開不及時、公開方式單一等問題。

（二）公眾參與能力不足

公眾環境行政的參與能力主要體現在公眾為環境行政行為提供環境理論與技術支持，環境信息的控告與告訴、監督等方面。受多種因素的影響，總體上我國公民個體參與環保的意識比較薄弱，在環境保護上存在政府依賴思想，缺少環境保護的公民責任擔當，這已成為我國公眾參與環境行政的現實障礙。與個體力量相比，環保組織在環境資源信息、專業人才、技術的掌控方面具有無可比擬的優勢。但我國非政府組織環境組織在管理體制多依附于政府，受管理、資金、技術、規模、司法救濟條件嚴格等因素制約，其參與環境保護的行動多停留在環境保護宣傳教育等環境保護的初級階段，遠沒有形成可以制衡環境行政的力量。由此可見，公眾參與能力還存在著諸多不足，迫切需要加以提高。

（三）公眾參與效果不佳

法律規定不完善和公眾參與環境行政的能力不足的后果之一就是公眾參與環境行政效果欠佳。由于公眾參與環境行政的過程，鮮有事前和過程的參與，基本是事后的參與。由于公眾與政府和企業掌握的信息不對稱，這種事后參與產生的后果，往往加深了公眾與政府之間的矛盾，出現群體性事件，影響社會穩定。公眾參與行政決策的結果大多不盡人意，即使有個別項目被廢止，但絕大多數不是強行上馬，就是遷址復出。公眾參與的公益訴訟機制仍然不完善，由環境保護非政府組織提起的環境公益訴訟，或者不予受理，或者敗訴告終的情況屢見不鮮。由此可見，不論是理論還是實踐，我國公眾參與環境保護的效果還有待進一步加強。

三、完善公眾參與環境行政的思考

（一）完善公眾參與的法律法規

2016年7月2日修改通過的《環境影響評價法》從簡政放權，優化行政程序、加大公眾參與等方面進行修訂，明確規定建設項目和發展規劃，都要進行環評；明確規定公眾在環境影響評價中都有發言權，確立政府、企業對公眾參與環境保護的回應機制，這無疑是繼史上“最嚴環保法”修訂之后環境法治領域的重要變革。良法需善治。公眾如何在建設規劃和發展規劃的環境影響評價中獲得發言權，需要充分的環境信息公開和程序保障。要完善《政府信息公開條例》、《環境信息公開辦法》，完善公眾環境行政參與制度的環境，強化公眾在行政預測、決策的過程參與，對參與的形式、程序等都要作出明確。環境公益訴訟制度雖然確立了符合特定條件的環保組織可以提起環境公益訴訟，但并不能滿足環境保護實際的需要。應進一步要放寬環境民事公益訴訟原告起訴的資格，將公眾納入原告的范疇。在此基礎上，還可以進一步探討環境行政公益訴訟和刑事公益訴訟改革試點，探討檢察院依法提起環境行政不作為或濫作為的行政機關及其公職人員的法律責任，等等。

（二）發揮非政府環境組織作用

我國的非政府環保組織雖然發展緩慢，但在參與環境行政決策的舞臺上，逐步顯示其力量。在怒江水電開發案、圓明園湖底防滲透薄膜案、北京動物園遷徙案、廈門等地PX項目開發案等案件中，嶄露頭角，起到了很好的作用。發展和完善非政府環境保護組織，促進其在環境保護中的作用，已成為國際環境保護的共同經驗。為此，政府應當有所作為。可考慮改革社團登記注冊管理體制，放寬從事公益的環境非政府組織登記注冊條件，取消或減輕社團組織中人員和資金的限制，對非政府環境組織開展的活動提供政策和法律保障，加大與非政府環境保護組織的平等對話、溝通、合作的力度，共同促進我國環保事業的發展。

（三）加大公眾參與的道德培育

公眾具有參與環境行政的意識和能力是公眾有效參與環境行政的前提。公眾環境意識和能力的提高，除了多渠道的環境宣傳教育和環保實踐以外，還需要加強公眾參與的道德培育。環境是全人類的公益，嚴峻的生態問題使得人們意識到環境問題不僅僅是公共管理和法治保障問題，更是一種社會公德，應該從人與自然、人與生態的角度予以更多的道德關注。這為公眾參與行政提供了道德支撐。實踐證明，越是擁有高尚生態道德的公眾，越容易在日常生活中將這種道德意識自覺地轉化為包括參與環境行政在內的各種環境保護的實踐活動。