城鄉統籌視角下農村集體經營性建設用地入市機制探析

朱捷

摘要：農村土地制度改革以集體經營性建設用地入市作為突破口，打破政府征地供應土地模式，以市場化機制對土地定價，建立城鄉統一的土地市場，實現農村集體經營性建設用地作為資產性要素的自由流動。本文以改革試點四川省郫縣戰旗村掛牌出讓模式實踐為例，結合有關政策規定，得出農村集體經營性建設用地入市的機制具有緩解用地矛盾，優化土地配置，顯化土地要素價格，釋放勞動力改善農民生活，引資優化城鄉產業布局，帶動相關基礎設施和公共服務配套升級的作用，有利于城鄉統籌一體化發展。但是要在全國推廣入市模式還存在諸多問題。本文針對土地權屬不清、用地價格機制不明，土地增值權益分配模糊，土地供需市場不匹配，法律制度不完善等問題綜合戰旗村實踐提出一些建議。

關鍵詞：土地制度；入市改革；城鄉統籌；集體經營性建設用地

文獻標識碼：A

1 引言：農村發展問題是中國經濟社會可持續健康發展的關鍵問題，消除二元經濟結構實現城鄉統籌發展是中國發展的必由之路。【1】城鄉統籌發展的過程也是城鎮化的過程，其核心問題是土地利用問題。改革開放三十年以來，隨我國城鎮化高速發展，我國城鄉建設用地的供求矛盾日漸激化。

在我國現存土地制度下，廣大農村集體土地的利用方式以政府低價征用轉為建設用地后高價賣出的模式為主。這種“強買強賣”的模式既損害了農民利益，也割裂了城鄉土地市場，導致城鎮化建設用地需求得不到滿足。而對“集體土地使用權的不得轉讓”“國家嚴格控制新增建設用地和農用地轉建設用地數量”的規定也進一步斬斷了靈活處置運用土地的可能性，可用建設用地數量進一步減少。無法良好處置土地資源一方面讓農民被束縛于土地，勞動力在城鄉之間的流動不暢，另一方面也加大了土地被荒廢棄置的可能性，降低土地資源利用效率。這種結構性供需不平衡矛盾在實現城鄉統籌的大背景下越發突出，與城鄉一體化的建設目標相背離。

除此之外，現階段農村集體土地制度還存在著產權界定不明晰、“隱性市場”發育損害國家利益，土地增值收益分配不合理、土地交易市場機制不完善、城鄉一體的保障體系力度不夠等一系列問題，這都不利于城鄉統籌，阻礙了農村的轉型發展。因此要實現城鄉統籌必須從土地制度著手，從根本上打破土地二元結構，建立統一的土地市場。

為解決現存土地制度中的問題對城鎮化的阻礙作用，國家對農村土地制度進行了一系列生產關系調整，通過改革試點實驗找出適應當前生產力發展的土地制度。2013年11月，政府以土地改革作為農村經濟體制的突破點，在十八屆三中全會上明確提出允許農村經營性建設用地入市，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權。2015年1月中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，在全國三十多個縣（市、區）行政區域進行試點，我國農村土地制度改革正式進入試點階段。截至2017年12月31日，試點地區都將暫時調整實施《土地管理法》、《城市房地產管理法》關于集體經營性建設用地入市有關規定，探索符合當前城鄉現實需求的創新性路徑，激發土地潛在價值，切實維護農民利益，推動城鎮化的跨越式發展。

為此本文在集體經營性建設用地入市的試點階段工作尾聲，以入市試點成都市郫縣唐昌鎮戰旗村的實踐工作為例進行分析，研究集體經營性建設用地入市給當地城鄉統籌帶來的積極作用，并針對存在的挑戰提出相關的改進措施，助力城鄉一體化的推進與發展。

2 集體經營性建設用地入市的基本政策要求

《土地管理法中規定》農村集體土地是指鄉 （鎮）、村，村民小組等類同性質的農業集體經濟組織所有的土地。本次入市的農村集體經營性建設用地是農村集體土地的其中一部分，只有在1999年1月1日前形成的現狀用途為工礦、倉儲、商服等三大類用途的土地才能被確定為集體經營性建設用地。對于整理出來的適宜入市的土地與國有土地相同進入土地市場，經過對地塊信息的審批核驗審議后，對土地進行土地評估和底價審核后招標、拍賣、掛牌出讓，簽訂協議。整個流程通過市場發現需求，形成價格，達成交易，從而實現更加高效地土地配置資源。

2015年2月十二屆全國人大常委會發布的《關于授權國務院在北京大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》中明確提出，試點地區入市必須以符合規劃、用途管制和依法取得為條件。試點地區使用存量用地的，下放至鄉（鎮）人民政府審批，使用新增建設用地的，下放至縣級人民政府審批。試點地區綜合考慮土地用途和區位、經濟發展水平、人均收入等情況，合理確定土地征收補償標準，安排被征地農民住房、社會保障。

以下分別闡述：

（一）符合規劃：土地利用總體規劃和城鎮總體規劃是土地資源利用的藍圖，是進行城市鄉村建設、對土地進行有效管理的依據。讓集體經營性建設用地的用途符合土地利用總體規劃、城鄉規劃、村莊（集鎮）規劃等剛性規劃約束，與各類專項規劃相銜接，有利于探索和構建城鄉一體化的土地利用格局，避免鄉村土地利用的隨意性，提高土地資源配置的效率，縮小城鄉發展差距。

（二）用途管制：現階段我國主要土地用途管理制度表現為征地審批和轉用審批。符合用途管制規定，有利于堅守耕地紅線不突破，實現對基本農田和耕地等資源性土地的長期保護與發展，有利于對產業發展的總體引導把控，優化產業布局，實現城鄉的可持續發展。

（三）依法取得：依法要求集體經營性建設用地入市前提必須符合法律規定，避免損害農民利益。

（四）土地征收補償標準確定：土地價格由交易雙方參照土地整理、拆遷、安置成本，政府指導，對比類似地塊成交案例價格來協商確定價格。為了減少市場信息的不對稱對農民利益造成損害，政府應根據當地經濟發展狀況、土地區位條件、基礎設施配置等具體情況，制定土地征收補償標準，做好監督調控，促進城鄉統一的土地交易市場的形成。同時要尊重農民受償意愿，以法律形式落實補償方式，保障農民的合法權益，推動新型城鎮化。

由此可知，全面執行完善草案中的規定，一定程度上能夠促進土地改革的紅利的釋放，激發土地潛在的價值，符合城鄉統籌發展的長遠利益，有益于實現城鎮化的良性循環。

3 成都市郫縣唐昌鎮戰旗村入市實踐

成都市郫縣作為第一批入市改革試點，有良好的前提條件。其中唐昌鎮戰旗村隸屬于全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區內，是成都市第一批運用農村新型基層治理機制典型示范村。2008年起它開展了以“還權賦能”為核心的農村產權制度改革，在2011年全村完成全部確權工作。此后戰旗村所在縣還建立了農村產權交易市場，完善了城鄉社會配套設施。在此基礎上戰旗村實現了四川省第一塊集體經營性建設用地入市的成功案例，也是使用掛牌出讓模式實現入市的一次成功嘗試。

入市前，戰旗村對本村相關資料進行了收集整理。戰旗村全村共有529戶1704人，耕地面積總計1930畝。經過篩選排除不適宜“入市”的類型選項，包括現狀為合資合作企業且合約未到期的、現狀為改制企業的、地塊涉及權屬糾紛或法律訴訟的、近兩年即將征地或已啟動征地工作等情形的土地，整理出集體經營性建設用地60畝。

在入市中，經過對土地進行符合入市要求、集體所有、已確權頒證信息登記、符合村上統一規劃、經集體經營組織同意等條件篩選，戰旗村首先選定了村民活動廣場附近一塊面積為13.447畝的土地進行盤活。此塊的地塊屬于原村集體所辦復合肥廠、預制廠和村委會老辦公樓用地，每年以低廉租金出租給部分業主使用，使用效率低下。在明晰產權后，經村民大會三分之二以上投票表決同意，戰旗村的集體經濟組織將地塊提交土地市場進行入市條件審核，經過第三方地價評估，這塊土地在郫都區國土資源局相關部門進行底價審核方案設計批準后在郫縣公共資源交易服務中心正式掛牌。整個過程依靠市場供求關系自主定價，從而規范價格機制形成，促進了土地市場交易體系完善，推進土地要素價值實現。在經過意向性買家實地考察，了解情況等先行準備，2015年8月26日，郫縣唐昌鎮戰旗村此塊集體經營性建設用地的40年使用權以52.5萬/畝，總價705.9675萬的價格由四川邁高旅游資源開發有限公司競得。

在利益分配上，唐昌鎮戰旗村按照用地區域位置、區位條件、使用方向等制定調節金繳納比例，第一塊集體經營性建設用地入市出讓征收調節金由受讓方以總價的15%作為價外款進行繳納。扣除前期成本的剩余收益，20%按股東人數進行現金分配，余下的80%作為集體公積金和公益金，其中50%作為集體資產管理公司唐昌鎮戰旗資產管理有限公司的公積金，用作村級資產再投資和公共資源配套優化，年終進行股利分紅；另外30%作為公益金，用于村級公共福利。公司的經營以及資產使用分配狀況均應按照《暫行辦法》規定納入農村資本資產監管平臺公開，接受集體內部審計監督和政府監管。盡力滿足“土地增值收益分配應以兼顧國家、集體、個人為原則，合理提高農民個人收益”要求。

入市后期，政府部門及村上相關組織嚴格執行后續合同監管工作，出臺相關指導意見，確保交易各方按照出讓合同以及監管協議要求依法依規節約集約利用土地。對此在政策法規上，除了遵循中央發布的相關文件以外，成都還頒布了包括以下《成都市深化集體建設用地開發利用機制創新實施方案》《成都市統籌城鄉2025規劃》《郫縣農村集體經營性建設用地入市收益分配指導意見》在內的23項文件。為實現抵押融資同權，郫縣再據此出臺實施細則，并建立市縣兩級風險基金，對此類貸款實施專項獎勵和信貸激勵。通過相關政策法規的完善，為集體經營性建設用地入市提供可以支撐的實施依據。

此后郫縣古城鎮中平村通過租賃使用權，安德鎮紅專村通過協議出讓等入市方式豐富了入市的模式，檢驗了入市可行性。2016年郫縣集體經營性建設用地入市成交量在33個縣（市、區）中排名第二，其中“招拍掛”的入市項目數量居全國第一。

4 集體經營性建設用地入市對城鄉統籌的推動作用

（一）緩和建設用地供需矛盾，優化土地資源配置：集體經營性建設用地入市通過對農村現有零散土地進行綜合整治，提高土地集約化程度，盤活閑置的留存土地，擴寬我國土地供應渠道，滿足城鎮化進程中的建設用地需求。同時它依照各類年度入市計劃，有利于健全征地規范，限定入市土地規模與范圍，避免部分政府為獲得征地利差失控征地，調整城鎮化增長速度規模，提高土地資源利用的合理性，促進城鄉的可持續發展。

（二）顯化土地價格，完善交易機制：集體經營性建設用地入市是指充分考慮土地市場供求現狀以及底價評估，在設置合理的交易底價后直接招、拍、掛出讓土地，以市場競爭的方式確定土地使用權的歸屬。這個過程可以以公開性交易平臺作為土地供求雙方交易的銜接點，一方面核實入市農地是否滿足入市基本條件，產權合法，一方面收集企業信用資質、土地需求、使用用途，及時高效地整合匹配雙方信息。而通過交易規則的制定和提供交易場所的集中提供提高交易的可靠性，通過市場機制顯化土地價格，做到以人為本，互惠共贏。

（三）解放勞動力，增加農民收入：集體經營性建設用地入市可以通過土地確權、整理將土地交于農村集體經濟組織進行專業性運作，農民擺脫土地約束可以自由選擇進城務工或是留村發展，自由選擇一二三產業就業方向，有利于加快人口轉移步伐，讓土地城市化和人口城市化同步推進。農民對繳納土地可以以股份制形式參與分紅，增加農民收入，縮小城鄉收入差距。

（四）用地單位準入門檻引導農村發展，促進農村產業調整升級：用地單位準入門檻和用途管制，可以引導引進有前瞻性的產業集群，通過產業轉移與產業鏈的延伸參與農村新型城鎮化進程，消除落后污染性產業入駐的隱患【2】，推動城市產業優化升級，優化農村產業布局，縮小城鄉土地價值差距，促進新型城鎮化建設。

（五）增加農村資金引入：根據2016年6月3日，中國銀監會、國土資源部聯合印發的《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》規定，允許國家確定的15個入市改革試點縣（市、區）地區開展農村集體經營性建設用地抵押貸款。集體經營性建設用地資產價值顯化，抵押融資可以實現土地資源到資產的自如轉換，有利于減輕投入主體的資金壓力，推動對重點企業的引入，促進農村產業經濟發展。入市所得資金可用來進行農村發展建設，推動實現生產要素從城市向農村地區的轉移，以資金、產業等要素激活農村發展活力，實現城鄉一體化建設。

（六）改善農村基礎設施服務建設：通過產業帶資入駐進行產業建設帶動改善相關基礎設施服務的建設，改善農村發展基礎條件。而良好的基礎條件和發展潛力，也將反作用于產業的引入和人才的聚集，推動農村城鎮化建設，實現帕累托改進。

（七）帶動相應的改革：集體經營性建設用地的入市在深化土地制度改革的同時，將會帶動農村戶籍制度、就業制度、社會保障制度、醫療衛生制度、教育制度的改革，促進農村發展經濟效應與社會效應的良性互動。

5 集體經營性建設用地入市的挑戰

（一）用地權能確定。我國大部分農村地區尚未完成確權工作，權屬的不明晰容易造成土地無主或利用途中對他人所有者產權的侵犯產生糾紛，也導致農民集體在土地市場之中市場主體地位無法明確。而部分農村地區閉塞落后不成文規定與現行法律法規相沖突，政治運動、政府征收、村落重分配等長期歷史遺留問題難以理清，農民外出打工等原因都導致土地確權困難，短期內難以完成全部確權工作，影響集體經營性建設用地入市的進程，延緩城鄉一體化的進程。因此要加快土地確權進程，明晰現狀產權權屬關系，完成農村集體建設用地所有權、使用權確權登記，保障入市土地權屬都能清晰無爭議，避免權屬糾紛。同時還要加強入市后土地產權的登記工作，及時依據現狀更新權屬關系。【3】

（二）用地價格機制尚未形成。由于配套的法律法規政策不夠完善，農村金融市場發育不夠成熟【4】，在很多方面集體經營性建設用地未能真正實現與國有建設用地同權，多數企業對于當前入市的集體經營性建設用地持觀望態度，導致集體經營性建設用地在土地市場上競價不夠充分，流轉協商確定交易價格。部分地區甚至存在直接以政府指定的最低保護價作為成交價格的狀況。這種普遍缺乏地價參考標準的現實讓土地市場上“招拍掛”流于形式，無法真正反映市場供需的狀況，實現土地作為資源和資產的真實價格。對此要加快對配套政策的完善，真正實現“同權”。要基于當地實際情況制定完善的地價評估規程，建立相關的指標評估體系，請有資質的地價評估公機構對不同區域不同用途的宗地進行基準定價，落實實行電子化備案完善土地估價報告備案制度，保證土地成交價格合理公正。【5】

（三）土地增值權益分配方式。當前地方政府財政高度依賴土地出讓金收入，集體經營性建設用地入市將打破原有利益分配機制，在缺乏理論標準、上位法的支撐、政策指導的情況下，改革的推行會收到利益既得團體的阻攔，或利用法律政策漏洞胡亂分配致使農民潛在利益受損【6】。入市土地增值收益應該參照國有建設用地使用權出讓收益征繳、分配比例，因地制宜，考慮經濟與現實條件，建立兼顧國家、集體、個人三方利益的收益分配方式。在更根本上解決農村集體土地產權主體虛置、權屬關系不清，土地流轉制度不完善的問題，建立有效的制度保障，構建良性的利益相容機制。【7】

（四）土地要素供需不平衡：當前部分地方政府可能為尋求征地利差擴大財政收入，大量征用農村集體建設用地，土地資源供過于求，導致建設用地供應失控增長。對此要統籌土地市場土地的供需狀況，縮小農村集體建設用地征地范圍，利用市場高成本倒逼縮減征地范圍，動態調整土地使用權基價及價格補貼【8】，避免供過于求導致土地資源浪費，集體資產受損。

（五）法律法規沖突，監管體制不完善：集體經營性建設用地入市與當前《物權法》《土地管理法》《城市房地產管理法》“農村集體建設用地使用權只有在鄉鎮企業兼并、破產等情況下可以依法流轉”“城市規劃區內集體土地必須政委國有后才能有償出讓”的法規條例相沖突，要加快完善相應的法律法規制度，為“入市”農地制度的推行提供制度的支持。針對現在監管不完善的現狀，要創新和完善事中事后監管，明確權力清單和責任清單，完善行政決策程序，通過強化規劃布局、完善標準制定、加強信息公示、建立誠信制度、開展隨機抽查等方式，同步跟進落實后續監管。

（六）退出機制：根據《關于授權國務院在北京大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》規定，為試點提供便利而暫停實施現行的法律法規的政策將在2017年12月31日截止。制度的可實施性和是否推廣性，要在試點期限結束后根據實施效果而定。對于試點實施期間簽訂的合同在試點結束后是否繼續有效暫且沒有明文的規定。對此國家應該完善相應的退出機制，保障參與人員的合法權益。

結語：農村集體經營性建設用地入市是面臨當先經濟發展形勢提出來的對上層建筑的革新，通過土地市場的價格機制能達到彌補當前政府征地模式的缺陷，提高農村土地要素的配置效率，創新利益分配方式，保障農民的合法權益，推動農民和成產要素在城鄉間的自由流動，促進農村地區產業轉型與升級，推動配套設施與服務體系完善，成為推動進一步城鄉統籌的有效手段。但與此同時，集體經營性建設用地入市過程中也出現了一系列的問題。對此政府和市場要正視這些問題，從現行土地管理制度政策的入手，強化明晰權屬關系，健全土地市場機制，理清利益分配方式，完善相關保障制度，聯合行政部門與公眾加強全線監管，保障入市環節有序推進，釋放改革的紅利，從而推進中國現代化發展的進程。

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