大城市邊緣區的城鄉一體化之路怎么走

王文成

【摘要】在城鄉一體化的建設中，大城市邊緣區基礎建設不應只考慮到自身發展，而應將城市核心區域與鄉村地區考慮在內。在大城市邊緣區基礎建設的過程中，必須與城市核心區域相互統籌，尤其是在資源投入方面，應避免資源重復建設。

【關鍵詞】大城市 邊緣區域 一體化 【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A

大城市邊緣區域是城市及鄉村要素集聚區域，作為城鄉一體化進程中的敏感區域，城市邊緣地區在整個城市發展中的作用不容忽視，但已逐漸成為城市空間擴展中最容易受忽視同時又最重要的一個整體。伴隨著城鎮化進程的加快，改善城鄉一體化發展的無序狀態，改進城鄉一體化發展的規劃，并提出相應的前瞻性對策建議，是目前發展大城市邊緣區域城鄉一體化的一項重要工作。

統籌城鄉一體化規劃基礎設施

在城鄉一體化的建設中，大城市邊緣區基礎建設不應只考慮到自身發展，而應將城市核心區域與鄉村地區考慮在內。在大城市邊緣區基礎建設的過程中，必須與城市核心區域相互統籌，尤其是在資源投入方面，應避免資源重復建設。同時，也應以城鄉一體化為目的，將邊緣區的城鄉一體化進程作為不同邊緣區的共同發展目的，依據不同的邊緣區的特征及條件，建立完善的城市與鄉村集聚發展體系，在吸引人才的同時，帶動邊緣區域經濟的發展。

邊緣區域開發首先應對空間位置進行有效整合，實行“點—軸—面”的聯動發展，以點帶動軸的合作，以軸促進面的發展。開展邊緣區域城鄉的“共生面”，就是以邊緣區域城鄉之間的合作共生為基礎，集合各地區的經濟特點，打通區域內交通大動脈，制定合理的交通戰略規劃，將邊緣區域城鄉的交通發展視作一盤棋。對于當前那些運輸和交通能力較佳的公路網絡系統，應該繼續擴大并向周邊輻射，將邊緣區域城鄉整合成周邊交通大動脈的輻射區域。

加強城鎮水系統建設，引入水系統工程的投入，加快邊緣區域完善的供水網絡建設，積極推進農村的電力、天然氣建設，統籌城鄉邊緣區的電信建設，將農村的基礎設施建設納入到全民的基礎設施建設中，以邊緣區域縣鎮為中心，高標準推進邊緣區域的基礎建設。

制定好邊緣區域城鄉整體布局發展，加快邊緣區域城鄉的排水、供熱等基礎設施，完善邊緣區域服務能力建設，鼓勵邊緣區域城鄉公共設施的建設向貧困區域發展延伸。加大邊緣區域的通訊設施建設，保障信息的通暢性。加快交通道路綠化工程和生態體系建設，提高生態承載能力。加強水利基礎設施建設，搞好水流域綜合治理。嚴格控制污染物排放，加快城鄉污水和垃圾集中處理設施建設，大力改善城鄉總體生態環境質量。引導邊緣區域城鄉的農民科學施用化肥、農藥，加大規模化養殖業污染治理力度，推進廢棄物再利用和資源化。

在城鄉一體化建設中的資金引進中各地政府應起到導向作用，堅持市場運作原則，多元多渠道的獲取基礎建設的資金及資源。在基礎建設中，引入更多的資金建設邊緣區域的相關產業，對一些利用民間資金建設基礎設施的項目，政府應給予政策的大力支持，這樣就能鼓勵更多的資金投入到城鄉一體化建設中。此外，還應放開市政公用實施的經營市場，鼓勵社會資本及集體經濟投入到基礎設施建設中，積極地吸收民間資本和金融機構的資金，推進市政行業的多元化發展。

在城鄉一體化過程中推進社會保障和公共服務建設

提高城鄉一體化建設中的社會救助金額，根據社會、經濟發展的要求，提高最低生活水平，加大保障金的投入，保證保障金的足額發放，根據當地的情況，加大保障金的實施防范力度，完善保障金的參保及發放體系。對由于突發事件造成經濟困難的住戶，應該采取緊急救助措施，為保障社會救助城鄉一體化發展工作能夠切實落實到位，必須構建穩定可靠的社會保障資金機制及運行監管體系。為此，可以將社會保障資金納入到財政預算體系中以便提供堅實的資金保障。

建立城鄉一體化建設的醫療制度，建立新型農合醫療體系，加大新型城鄉合作醫療的使用范圍，依照分類指導、分類實施的思路，將各區縣參與到城鄉的醫療保險分類，針對不同的情況，采取不同的政策加以扶持，保證新型城鄉醫療體系的順利實施，保證城鄉居民的享受醫療權益。

在戶籍制度方面，城鄉一體化的發展過程中，戶籍制度一直是城鄉一體化發展的瓶頸因素，實現城鄉一體化發展必須首先改革戶籍制度，針對邊緣區的城鎮居民，采取統一、公平的居民福利制度。對于農村居民則可以在一定條件下申請城鎮戶口。在城市邊緣區，針對外來務工人員，采取較為寬松的準入政策，制定一定的外來人員的綜合評定體系，對于各項測試項加權評分，準許符合條件的外來務工人員進行申請。

在土地利用制度方面，賦予邊緣地區用地指標，對邊緣區域的土地采取各項方法合理開發，對于優秀的項目應該積極地配合相關機構與當地的居民協商，優先供地。積極實施土地承包的合法化，使集體土地能夠合法的流轉，同時也可以將原有的宅基地置換成為產權住房，邊緣區域的非農用地，可以與企業聯手開發經營，建立集體土地的共享機制。

在文化制度體系建設方面，完善邊緣區域的教育、文化建設，在思想上，要認識到城鄉一體化的重要性及發展對策。樹立共享理念，通過溝通交流，保障每個居民都能夠認識和認可城鄉發展的共享思想。

在城鄉一體化過程中推動勞動力合理就業

由于農民的整體受教育水平遠遠趕不上城鎮的水平，導致了農民的自身整體的素質及技能低于城鎮居民，也使得在獲得就業機會方面，落后于城鎮居民。為農村居民提供公平的參與教育和勞動就業機會，應加大對農民的教育培訓力度，以市場需求為導向，統籌教育、勞動等教育資源，有針對性地提高農民的技能，建立農民工職業教育制度，拉動式培訓機制，建立健全農民工的新技能培訓體制，加快農民工的勞動力轉移，促使農民工跨區域的合理流動。

在農民工就業擇業過程中，應切實保護他們的合法權益，避免使其遭受各種不公正的歧視。建立一個城鄉間公平合理的就業離職制度，建立健全農民工的工傷、養老等各項制度，完善法律法規機制，加大勞動監管制度，保障其最低工資待遇，完善勞動合同簽署及解除的合理機制，對于一些拖欠農民工工資及變相延長工作時間的問題，必須盡快加以解決。此外，還必須對農民工進行法律知識普及，使其能夠運用法律知識來維護自身的合法權益。

保障邊緣城鄉區域居民的就業。積極引導居民就業，發展第三產業，保障邊緣居民的就業問題，提供就業培訓、指導、咨詢服務。盡可能為當地居民爭取更多的創業補助及扶持資金。突破傳統產業，重點發展創新產業，依托高新技術產業，服務業發展帶動邊緣區域的旅游業。生態保持比較完善的區域，可以借此發展當地的生態旅游，發展與旅游相關的第三產業。構建統一的旅游宣傳標牌，宣傳本地資源，整體規劃路線展現邊緣區域城鄉之間的整體優勢，進而實現城鄉區域發展。

（作者為鄭州大學公共管理學院副教授）

【注：本文系2017年河南省軟科學研究計劃項目“河南省高層次創新人才扶持政策研究”（項目編號：172400410004）成果】

【參考文獻】

①羅興奇、孫菲：《城鄉發展一體化的保障機制及協同策略》，《農村經濟》，2016年第1期。

②魏后凱：《新常態下中國城鄉一體化格局及推進戰略》，《中國農村經濟》，2016年第1期。

③徐勇：《城鄉一體化進程中的鄉村治理創新》，《中國農村經濟》，2016年第10期。

責編/張蕾 美編/楊玲玲