公共管理視角下對社區職能定位的思考

王瑞珺

1 研究意義

社區在社會公共事務管理中承擔了重要的角色，從工作來源來分，社區工作基本主要分為對群眾的服務性工作和承擔上級部門所分配的工作。平時的日常工作除了我們傳統所理解的計劃生育、優撫救濟、社會保障、衛生、治安等常規性工作以外，還承擔了例如轄區黨建、精神文明建設、經濟統計、非公組織建設、文化教育普及、旅游統計、維護穩定、法制教育、征兵、防汛、安全生產、青少年教育、志愿活動的組織、物業管理、民情信息的收集、各種創建等等一系列繁重的任務。

以寶雞市渭濱區橋南街道辦事處下設17個社區為例，其中板塊型社區7個，單位型社區10個。板塊型社區是指主要是以公路和區域劃定的社區，主要管轄本轄區內的小區居民，是目前城市社區的主要類型。該街辦設有：開發區社區、廣元路南社區、中灘路社區、公園路社區、火炬路社區、相家莊社區、川陜路社區等7個。單位型社區主要指人群主體由本單位職工及家屬構成，有獨立管轄界限，封閉式管理。該街辦設有：北照、7101廠、鐵五處、文理學院、機筑處、化機、陜開、寶光、省安一處、車輛廠等10個。

從表中，可以看到橋南街道辦7個板塊型社區工作人員數與所管轄范圍內總人口數的比對，每個社區的比值都非常的低。以火炬路社區為例，基本情況如下：社區成立于2001年7月，屬于板塊型社區，轄區西起瓦峪河，東到寶雞石鼓山公園腳下，北依渭河，南臨310國道，占地面積2.7平方公里。社區內有企事業單位48個，總人口15190人，住戶5807戶，樓棟115棟。社區現有工作人員16人，平均年齡33歲（其中黨支部書記1人、社區居委會主任人1人、副主任1人、事務助理4人、協管員5）。社區黨支部現有黨員72人，在職黨員137人，分布在37個不同單位，社區設有“六室三站一場兩中心”——辦公室、警務室、娛樂室、健身室、閱覽室、黨員活動室；計生衛生服務站、勞動社會保障站、社區服務站；室外活動場；養老服務中心、黨員服務中心。

火炬路社區現有工作人員16名，這僅僅16人，接管了本社區所覆蓋的15190戶居民的日常服務性工作，平均一名工作人員就要接待949名居民的日常性事物。除此之外還承擔著來自街辦、區、市等各種紅頭文件的任務，以及各項名目繁多的調研、檢查、創建和中心工作。這就是我們常說的“上面千條線，下面一根針”。這就使得社區工作人員任務繁重，甚至出現在遇到市、區級中心工作時，社區全員參與而無人處理群眾事情的現象。

2 用公共管理學視角對社區組織的分析

社區是城市和社會的基本單元，是“聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”。目前社區的主要功能有以下幾種：管理功能——管理生活在社區的人群的社會公共事務；服務功能——為社區居民和單位提供社會化服務；保障功能——救助和保護社區內質弱勢群體；教育功能——提高社區成員的文明素質和文化修養；安全穩定功能——化解各種社會矛盾，保證居民生命財產安全。

一般來講，從目前我國的現狀來看，現今所說的社區實質上包含了社區“兩委”，即社區居民委員會和社區黨支部委員。根據居民委員會組織法的規定，社區居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，而社區黨支部委員是隸屬于上級黨組織的管理，同時，社區黨組織在社區管理工作中占有重要地位，這就造成了目前我國社區主要為政府主導型管理模式。本來居民的自治組織，在政府插手管理的情況下，職能就發生了巨大的改變。

3 政府對社區管理的干預程度

從日常工作來看，每年街道辦會與社區簽訂各項責任考核目標書，目標書中明確的寫明本年度某項工作應該達到的成果，例如防汛期間會簽訂汛期責任書、文化工作會要求社區文化館的開放率達到100%等等，各項工作指標是否完成都會關聯到各個社區的年終考核，這樣就形成了，市級考核區縣級，區縣級考核街道辦，街道辦考核轄區內各社區的局面，考核的結果與政府對社區的撥款息息相關，那么社區的自治功能相比之下就會弱化了很多，從而變成政府的最基層的“腿”。

通過對實際工作的研究發現，政府對社區職能的干預表現較為突出的為以下幾個方面：一是社區領導班子人員的換屆選舉。在每年的社區換屆過程中，政府指派街道辦監督督促本轄區內的社區進行換屆選舉，在街道辦成立換屆選舉工作指導小組，由街辦制定換屆選舉方案組織選舉，并報上級部門審批。二是對社區轄區內的規劃干預。例如社區所管轄范圍內的活動場所、停車位、綠化項目等等的規劃，由于社區職權有限，政府在很大程度上決定此類事物，社區的工作就是配合上級部門完成這些場所的建設投用。三是對各項日常工作的干預，例如在政府的要求下，對社區的計劃生育工作例如婦女的“三查”率，環境衛生優秀情況、基層非公組織建設率，基層工會的成立數量、共青團的成立數量、志愿者的人數、養老服務、青年人就業服務等等都會有不同程度的干預。

4 社區職能定位的總結和思考

從實際工作情況來看，社區的公共事務本身就具有雙重性質；管理與服務。基層社區偏重于用行政手段來貫徹上級政府意志，如計劃生育、外來暫住人員和出租屋管理等。有些公共事務則服務性質比較強，如社會救濟、社區衛生等。從某種意義上來說，“管理就是服務”，且政府也極力提倡“寓管理于服務之中”，但不可否認的是，對社區組織職能有更加清晰明了的定位將有利于界定政府與社區在公共事物管理中各自的職能，也將有利于推進社區居民自治。

同時如果能夠充分發揮社區組織的服務職能，完善服務設施，拓寬服務領域，提高服務質量，增強服務能力，建立適應居民群眾提高生活質量要求的社區服務體系，發動社會力量廣泛積極參與，實現多層次、全方位系列服務，那么社區組織的服務職能的建設將會取得巨大的進步。