供給側(cè)改革視角下精準(zhǔn)扶貧資金投入機(jī)制的構(gòu)建

魏加威 王建忠 王斌

摘要 基于供給側(cè)改革視角，從扶貧資金供給端著眼，對(duì)精準(zhǔn)扶貧資金投入問題進(jìn)行分析，提出構(gòu)建基于供給側(cè)改革的精準(zhǔn)扶貧資金多方投入機(jī)制：以財(cái)政資金為基礎(chǔ)的政府供給端，以政策性貸款為重點(diǎn)的資金供給端，以引入社會(huì)資本為動(dòng)力的市場(chǎng)供給端，以農(nóng)戶自籌為補(bǔ)充的活力供給端。

關(guān)鍵詞 供給側(cè)改革；精準(zhǔn)扶貧；資金投入

中圖分類號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2017）03-0239-03

Abstract Based on supplyside reform perspective， from the perspective of supplyside funds，the problems about the funds investment of precise poverty alleviation were analyzed，then multiinput mechanism for precise poverty alleviation based on supplyside reform were put forward，which included the government supply side based on financial funds， the fund supply side focused on policy loans， the market supply side to the introduction of social capital as the driving force and the vitality supply side to supplement the farmers themselves.

Key words Supply side reform；Precise poverty alleviation；Funds investment

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)首次作出了“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示，此后“精準(zhǔn)扶貧”成為各界熱議的關(guān)鍵詞。國(guó)家“十三五”規(guī)劃建議中明確指出，要通過精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的實(shí)施，使7 000萬(wàn)貧困人口逐漸擺脫貧困。

2015年11月10日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力。緊接著，在11月11日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)也提出了以消費(fèi)升級(jí)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，培育形成新供給、新動(dòng)力的論述。

中央決策層將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和精準(zhǔn)扶貧擺在國(guó)家戰(zhàn)略的重要位置，兩個(gè)政策之間存在著密切的聯(lián)系。精準(zhǔn)扶貧中的“扶”與“貧”，在一定程度上來(lái)說(shuō)，即“供給”與“需求”的關(guān)系[1]，“扶”所代表的是供給端的投入，“貧”所代表的貧困群眾需求端的問題，由此可見，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”與“精準(zhǔn)扶貧”關(guān)系密切。新時(shí)期扶貧形勢(shì)的艱巨性和緊迫性，僅依賴政府單一的資金投放已然不實(shí)際，同時(shí)現(xiàn)階段的扶貧資金投入又存在著方式粗放、針對(duì)性欠缺等一系列問題。為此，有必要掌握供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、精準(zhǔn)扶貧的要義，重新理解供給側(cè)改革和精準(zhǔn)扶貧之間的重要關(guān)系，構(gòu)建起能夠支持扶貧開發(fā)的資金投入長(zhǎng)效機(jī)制，精準(zhǔn)投放，精準(zhǔn)使用，打造起扶貧長(zhǎng)期有效的“造血系統(tǒng)”。

1 供給側(cè)改革與精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵

1.1 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵

經(jīng)濟(jì)的短期增長(zhǎng)率決定于投資、消費(fèi)、出口“三駕馬車”的拉動(dòng)，勞動(dòng)力、土地、資本、創(chuàng)新這四大要素構(gòu)成了供給端的重要組成部分，在充分配置的條件下，這四大要素所推動(dòng)的增長(zhǎng)率即中長(zhǎng)期潛在的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是減少無(wú)效供給，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，激發(fā)微觀主體活力，鼓勵(lì)創(chuàng)新，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。

1.2 精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵

精準(zhǔn)扶貧最基本的定義是扶貧政策和措施要針對(duì)真正的貧困家庭和人口，通過對(duì)貧困人口有針對(duì)性的幫扶，從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種障礙因素，達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧首先要對(duì)貧困戶實(shí)施精準(zhǔn)識(shí)別，這是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)；在精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，針對(duì)貧困戶的致貧原因，因戶、因人制宜地采取具有針對(duì)性的扶貧措施，同時(shí)對(duì)所有識(shí)別出來(lái)的貧困戶進(jìn)行建檔立卡，為精準(zhǔn)扶貧提供信息基礎(chǔ)，最后是對(duì)扶貧效果的精準(zhǔn)考核。

1.3 供給側(cè)改革視角下的精準(zhǔn)扶貧

供給側(cè)改革視角下的精準(zhǔn)扶貧，內(nèi)涵就是指緊盯需求端視角下的，從扶貧投入端發(fā)力，而投入端現(xiàn)階段主要指扶貧資金的投放。通過優(yōu)化扶貧資金投入結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)資金的有效供給，從而提高扶貧質(zhì)量，進(jìn)而推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，其核心要義在于進(jìn)一步提高和優(yōu)化扶貧資金在方式、針對(duì)性、產(chǎn)出效果等方面的投入[2]。供給側(cè)改革角度下的“精準(zhǔn)扶貧”就在于著重突出“真扶貧”“扶真貧”“扶貧真”，實(shí)現(xiàn)扶貧方式從生活救濟(jì)式轉(zhuǎn)向提升內(nèi)生動(dòng)力式的開發(fā)型扶貧。

著力提升扶貧資金的有效供給，在“補(bǔ)短板”上下足功夫，將有限的扶貧投入投向最需要幫扶的領(lǐng)域和地方，提高投入的針對(duì)性。同時(shí)也要在“去產(chǎn)能”上加大力度，扶貧資金“去”的產(chǎn)能并不是指總體資金量的減少，而是指要減少扶貧效果差以及方式單一的資金投放。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于缺乏有效的市場(chǎng)調(diào)研，有的財(cái)政扶貧資金全部投入到一個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中，從而導(dǎo)致產(chǎn)品的大面積產(chǎn)量過剩而沒有直接有效的銷路，囤積在農(nóng)戶的手里，導(dǎo)致又再次面對(duì)產(chǎn)品“去產(chǎn)能”的問題。

2 供給側(cè)改革視角下精準(zhǔn)扶貧資金投入存在的問題

2.1 投入力量有限

中央及省、市、縣鄉(xiāng)各級(jí)的財(cái)政扶貧資金作為扶貧投入的基礎(chǔ)，在扶貧投入端占著舉足輕重的地位。然而，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政投融資體制改革還較滯后，國(guó)家預(yù)算體制內(nèi)的投資等項(xiàng)目規(guī)模仍較小，導(dǎo)致盡管中央政府極力倡導(dǎo)增加對(duì)貧困地區(qū)的投資，但是這方面的投入欠缺仍是一個(gè)不可回避的重要問題。廣大貧困地區(qū)地方各級(jí)財(cái)政收入力量薄弱，難以從自身財(cái)政收入中籌集出足夠的資金用于扶貧投入，因此，上級(jí)撥付扶貧資金的額度就成為地方各級(jí)政府對(duì)扶貧支持力度的重要影響因素，從而導(dǎo)致了作為扶貧主體的地方政府在資金方面難以“施展拳腳”。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行的扶貧資金投入方式由大規(guī)模分散投入轉(zhuǎn)為配套項(xiàng)目機(jī)制以后，會(huì)產(chǎn)生資金缺口，無(wú)力承擔(dān)資金投入壓力的貧困戶就無(wú)法參與到項(xiàng)目中，也就無(wú)法享受到項(xiàng)目所帶來(lái)的收益，從而造成真正貧困的人無(wú)法享受到政策的支持[3]。

2.2 投入針對(duì)性欠缺

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，個(gè)別扶貧重點(diǎn)縣每年數(shù)千萬(wàn)元的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，有部分投向了“扶農(nóng)”“扶富”方面，致使真正的貧困村、貧困居民少有甚至沒有得到扶持。國(guó)家審計(jì)署公告顯示，廣西省馬山縣存在不符合國(guó)家建檔立卡標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，在存在問題的3 119人中，有343人屬于財(cái)政供養(yǎng)人員，2 454人購(gòu)買了2 645輛汽車。不僅在馬山縣，其他很多地方也存在這種現(xiàn)象，造成了扶貧政策的“失準(zhǔn)”，這里的準(zhǔn)不僅指“標(biāo)準(zhǔn)”且有“精準(zhǔn)”之意。因不同的致貧原因使得貧困戶對(duì)幫扶政策存在不同的需求，但精準(zhǔn)幫扶缺乏針對(duì)性、差異性、靈活性，導(dǎo)致需求無(wú)法滿足。一些地方扶貧投入即使到了貧困居民身上，也多未能投在他們最緊缺的需求方面，因此，供給側(cè)改革視角下的扶貧資金投入就是要盯住貧困戶最亟待解決的“需求”，“對(duì)癥下藥”，精準(zhǔn)幫扶。

2.3 投入方式粗放

現(xiàn)階段的扶貧出現(xiàn)了這樣一個(gè)現(xiàn)象：國(guó)家下?lián)艿姆鲐氋Y金逐年增長(zhǎng)，但是減貧似乎變得越來(lái)越難[4]，項(xiàng)目遍地撒網(wǎng)，但精準(zhǔn)扶貧的對(duì)象卻存在不知情的現(xiàn)象。這與扶貧資金投放方式“大水漫灌”“天女散花”的現(xiàn)象不無(wú)關(guān)系。此外，一味以財(cái)政資金作為扶貧主力而鮮有“聰明的”社會(huì)資本和金融資本進(jìn)場(chǎng)，就會(huì)造成財(cái)政資金支持下的扶貧項(xiàng)目的墨守成規(guī)，形式照搬照抄，方式粗放而缺乏因地制宜、因人制宜的精準(zhǔn)效果。

2.4 投入產(chǎn)出效率不高

從短期來(lái)看，一些地方財(cái)政扶貧資金“撒胡椒面”式的平均分配法，對(duì)所有覆蓋的貧困戶“一視同仁”，不能重點(diǎn)突出特別需要幫扶的貧困群眾，導(dǎo)致扶貧資金的使用績(jī)效不高，扶貧供需不平衡、不匹配甚至錯(cuò)位，使得投入與產(chǎn)出不成正比。長(zhǎng)期來(lái)看，對(duì)于扶貧資金使用效果的后續(xù)審核機(jī)制還有待進(jìn)一步完善，資金投放到具體的項(xiàng)目后，主管部門似乎更關(guān)注的是預(yù)計(jì)效益或是第一年的效益，對(duì)以后更長(zhǎng)時(shí)期的效果缺乏監(jiān)督和評(píng)價(jià)，所以從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看這種方式就忽略了帶動(dòng)的效果，群眾頻出返貧現(xiàn)象，使前期大規(guī)模資金投入“打了水漂”，扶貧資金的使用效率大打折扣。

3 供給側(cè)改革視角下精準(zhǔn)扶貧資金投入機(jī)制的構(gòu)建

基于供給側(cè)改革視角，以精準(zhǔn)扶貧為核心要義，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧資金投入機(jī)制，促進(jìn)資本、勞動(dòng)、土地、創(chuàng)新、科技、管理等全要素的優(yōu)化配置以及高效利用，緊盯貧困戶需求，創(chuàng)造有效供給，構(gòu)建一個(gè)以財(cái)政專項(xiàng)資金為基礎(chǔ)的政府供給端、以政策性貸款為重點(diǎn)的資金供給端、以引入社會(huì)資本為動(dòng)力的市場(chǎng)供給端，以農(nóng)戶自籌為補(bǔ)充的活力供給端的扶貧資金投入機(jī)制。這樣一來(lái)扶貧項(xiàng)目產(chǎn)出的效益的一部分用于貧困戶的扶貧，貧困戶的增收反過來(lái)助推地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)脫貧與致富的同步發(fā)展[5]。扶貧資金投入機(jī)制效果見圖1。

3.1 構(gòu)建以財(cái)政資金為基礎(chǔ)的政府供給端

一直以來(lái)，政府方的扶貧資金投入都作為扶貧供給端的主要的資金來(lái)源，按照農(nóng)村現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算，30多年的扶貧資金投入累計(jì)消除了我國(guó)7億多貧困人口，我國(guó)也為世界的反貧困做出了卓越的貢獻(xiàn)。而現(xiàn)階段，面對(duì)扶貧工作的新情況、新變化，更要建立以財(cái)政資金為基礎(chǔ)的政府供給端，作為基礎(chǔ)的政府投入端的穩(wěn)定保證了扶貧的大方向不動(dòng)搖。政府供給端的發(fā)力需要中央層面繼續(xù)加大對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，建立扶貧資金投入有效的增長(zhǎng)機(jī)制，較大幅度擴(kuò)大專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模，進(jìn)一步向貧困地區(qū)傾斜各類涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金以及中央預(yù)算內(nèi)投資。地方各級(jí)政府要科學(xué)協(xié)調(diào)整合各項(xiàng)扶貧資金，形成有效“聚焦”，增大資金使用合力。

3.2 構(gòu)建以政策性貸款為重點(diǎn)的資金供給端

當(dāng)前，我國(guó)扶貧開發(fā)任務(wù)十分繁重，因此在這一過程中能夠提供大量長(zhǎng)期低成本資金的政策性銀行就扮演著不可或缺的角色，特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的情況下，迫切需要政策性金融成為重點(diǎn)的資金供給端，為政府方分擔(dān)資金壓力，增大扶貧資金的使用合力。政策性金融扶貧內(nèi)在機(jī)制上具有益貧性，不以盈利為目標(biāo)，通過先行投入，積極引導(dǎo)商業(yè)金融和其他各類社會(huì)資本支持貧困地區(qū)扶貧事業(yè)發(fā)展。作為資金供給端的重點(diǎn)，政策性銀行尤其是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行一方面發(fā)揮自身依托國(guó)家信用籌集資金便利的優(yōu)勢(shì)，另一方面在撬動(dòng)扶貧小額信貸、扶貧貼息等扶農(nóng)政策上也做了有益的探索。兩者可以有效促進(jìn)社會(huì)資金盯住政策性資金，使資金回流到貧困落后地區(qū)。

3.3 構(gòu)建以引入社會(huì)資本為動(dòng)力的市場(chǎng)供給端

如果將財(cái)政資金和政策性貸款看作扶貧資金投入根基，那么引入的社會(huì)資本又會(huì)為這一根基提供源源不斷的補(bǔ)充。政府單方面的投入然后確定扶貧項(xiàng)目，用途上以及使用權(quán)限上的限制使得扶貧項(xiàng)目并不能適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)階段貧困問題的復(fù)雜性和貧困戶需求的多樣性的現(xiàn)狀。“聰明的”社會(huì)資本在這種情況下就會(huì)顯得尤為重要，遵循市場(chǎng)規(guī)律的社會(huì)資本會(huì)找準(zhǔn)市場(chǎng)化的投資方向，助推精準(zhǔn)扶貧。現(xiàn)階段著力推廣政府和社會(huì)資本的公私合營(yíng)模式，即 PPP 模式，是這種市場(chǎng)供給端發(fā)力的良好典范。這一模式下的合作雙方通常簽訂1個(gè)10年以上的長(zhǎng)期合同，作為履約雙方的政府和企業(yè)在這種契約制度的約束下，某種程度上建立起了扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制。這一模式下，一方面雙方的合作使得民間閑置資金充分發(fā)揮作用，更好地利用私人部門的技術(shù)手段以及管理技術(shù)，使項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率大大提高；同時(shí)對(duì)于有實(shí)力的企業(yè)來(lái)說(shuō)，PPP模式為企業(yè)提供了擔(dān)負(fù)社會(huì)責(zé)任的平臺(tái)。另一方面，政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來(lái)，從過去“全權(quán)負(fù)責(zé)”的主體責(zé)任方變成一個(gè)監(jiān)管者的角色，從而節(jié)省政府的管理成本[6]。

3.4 構(gòu)建以農(nóng)戶自籌為補(bǔ)充的活力供給端

扶貧開發(fā)工作現(xiàn)階段已進(jìn)入“攻堅(jiān)拔寨”的沖刺期，習(xí)近平總書記指出“扶貧先扶志、扶貧必扶智”，尤其應(yīng)在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧上下更大功夫。在精準(zhǔn)扶貧的資金投入上，盡管政府專項(xiàng)資金、政策性銀行的貸款和社會(huì)資本的引入占據(jù)了總投資額的絕大部分，但是作為補(bǔ)充的農(nóng)戶自籌資金也是不可或缺的活力來(lái)源。扶貧工作“扶”的是廣大貧困群眾，資金來(lái)源是除貧困群眾之外的“身外資金”，但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，失去“志”的貧困群眾不會(huì)過多地關(guān)注這部分資金如何使用，而更多地是“等、靠、要”扶貧項(xiàng)目給自己帶來(lái)的收益，這就會(huì)造成資金下放給貧困群眾之后缺乏再生性、能動(dòng)性。但是如果將一部分有能力的農(nóng)戶的資金以自籌部分投入到扶貧項(xiàng)目中，這一部分貧困群眾的積極性會(huì)被極大地調(diào)動(dòng)起來(lái)，扶貧項(xiàng)目中有自己的一部分資金會(huì)讓他們更多地真正關(guān)注扶貧項(xiàng)目所產(chǎn)生的收益，而有勞動(dòng)能力的他們就會(huì)堅(jiān)信通過自己的辛勤勞動(dòng)收益得更多，這樣一來(lái)增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效扶貧。

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