園區低效工業用地退出機制創新與措施建議

代 兵，何 芳，徐小峰，李文穎，沈路平

（1. 上海市地質調查研究院，上海 200072；2. 同濟大學經濟與管理學院，上海 200092）

園區低效工業用地退出機制創新與措施建議

代 兵1，何 芳2*，徐小峰1，李文穎2，沈路平2

（1. 上海市地質調查研究院，上海 200072；2. 同濟大學經濟與管理學院，上海 200092）

我國產業園區呈現出的重擴張輕挖潛、重規模輕效率、重引資輕規劃等問題，導致土地資源緊缺與低效利用矛盾突出，低效用地退出的制度供給亟待創新。本文在全面分析低效工業用地退出類型與路徑基礎上，基于園區低效用地的退出實踐，剖析了低效工業用地不同退出路徑下的制度供求沖突；提出了低效工業用地退出的機制與措施建議。

低效工業用地；退出路徑；退出機制；退出措施

我國工業開發區重擴張輕挖潛、重規模輕效率、重引資輕規劃問題突出，土地資源緊缺與低效利用矛盾突出；另一方面，過剩產能的去除將直接促使傳統工業的關停并轉，促進產業的轉型升級。因此，存量工業用地的優化與減量化就成為工業用地供給側改革的主要目標。實踐中，去產能、產業用地轉型以及用地功能優化的需求早已倒逼深圳、廣州、南京、杭州、上海、重慶等全國各城市進行著各種政策變革嘗試[1]。我國工業用地的退出制度變遷體現著“自下而上”的顯著特征。這樣的背景下，本文針對低效用地退出實踐中存在的各種制度供求問題，就制度層面探索低效用地退出的機制創新，就手段完善層面提出措施建議。

1 低效工業用地退出類型與路徑分析

理論上說，工業用地的退出有綜合改造（績效與利用強度提升）、功能改變（含用途變更）和拆除重建（二次開發）三種類型。對應著三種類型，工業用地的退出有政府主導、原產權人主導和社會主導三種模式，相應地工業用地退出路徑則可以概括為：①原土地使用權人自行租賃；②運營商租賃運營；③政府收儲、收購出讓開發；④原土地使用權人自行開發或委托開發（代建）；⑤原土地使用權人與社會主體聯合開發；⑥開發商房產或股權收購開發；⑦土地分割轉讓開發；⑧轉型升級、增加投資強度或增加容積率；等等[2]。其間關系詳見表1。

其中用途變更類型特是指在建筑結構不變、功能改變的前提下，證載用途發生變更。其與功能改變類型不同之處在于：不僅實際功能發生轉變，證載用途亦同時合法變更。顯然，目前的功能變更類型是通過土地政策讓利免交出讓金促進產業轉型，但同時也造成供地的雙軌制，形成制度的不公平，使得通過市場招拍掛獲得商辦用地的受讓人明顯高成本參與競爭。因此，用途改變類型應該成為未來土地制度的進一步改革方向，即對于發生用途轉變的物業，應補交出讓金，變更產證證載用途。

表1 低效工業用地退出類型與路徑Table 1 Types and paths of the exit for inefficiency industrial land

通過上海市園區工業用地退出的調研可知，在上述各類退出路徑的實踐過程中，面臨著零星重建、成片重建等二次開發路徑下的土地制度問題，以及二次開發過程中涉及的規劃制度問題和土地利益分配問題；面臨著功能改變租賃運營路徑下的管理制度問題；面臨著低效用地退出的信息溝通、專業運營與融資困境等問題。本文將基于實踐存在的諸多問題剖析基礎上，就政策創新層面提出機制建議，就手段完善層面提出措施建議。

2 低效工業用地退出的制度供求沖突

2.1 二次開發制度供求沖突

深圳工業用地二次開發實踐走在全國前列，更多源于國家對特區政策的包容。分析上海低效工業用地二次開發新政及其問題具有代表性和借鑒意義。滬府辦[2016]22號文《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法》是在二年前試點政策基礎上修訂的。該政策規定工業用地（分為零星用地轉型和整體區域轉型）可以轉型為研發總部用地、商辦用地以及教育、醫療、養老等用途，在無償上繳公益補償空間規定下，可由原土地使用權人或聯合開發體采取存量補地價的方式，按照規劃用途自行開發，但必須按照規定持有一定比例物業。地價補繳額采用“雙評估”方法，即規劃土地使用條件下土地市場評估價格與原土地使用條件下土地市場評估價格的差額。具體土地用途轉換的使用條件限制和補地價政策見表2。

表2 上海工業用地用途轉換使用限制和利益分配Table 2 Use restriction and benefit distribution of use conversion of Shanghai industrial land

該政策雖然打通了低效工業用地的二次開發路徑，但仍然存在制度的缺陷。

首先，二次開發主體與運營機制缺失。政策規定存量工業用地的區域整體轉型可以建立由區縣政府主導、以原土地權利人參與的聯合開發主體，實施區域整體轉型的開發機制。但整體轉型區域通常涉及到多家企業，每個土地使用權人都有不同訴求，政府主導如何體現？聯合體如何成立？與政府關系是什么？如何具體運作？各利益相關者如何協同？等等主要操作層面問題并無細則。

其次，自持比例限制過高。政策規定土地用途轉換后，需開發者自持50%～100%。如此高的自持比例，對于低效工業用地企業，現金流是很難維持的，限制了土地使用權人的資金融通路徑，阻斷了資源優化配置的通道，同時也阻礙了市場配置效率和資金融通。雖然針對部分國家支持發展的新產業建設項目，已經給出了5年免交補地價的過渡期政策，來適當降低企業轉型的成本，但面對轉型后的高自持比例，仍舊令許多用地企業望而卻步。

再次，難以實現資金平衡。自行開發需要無償貢獻10%土地（或15%的地上建筑面積）作為公共空間與公共設施用地，同時還要將地塊的發展權價值上繳政府，并原有設備、房屋等沉沒成本由原使用權人自行承擔，造成使用權人在土地盤活過程中成本過高，資金難以平衡。

2.2 規劃制度供求沖突

低效工業用地二次開發面臨著控規調整的制約。表現在：一是低效工業用地整體轉型在規劃上強調“統籌規劃、公益優先”，即優先保障公益性設施建設，后進行經營性開發，按照規劃實施整體轉型。但如何切實加強公共綠地、開放空間控制，增強公益性設施建設仍需進一步可操作性的規定；二是自行開發在規劃層面執行難度仍較大，主要體現在規劃調整時間過長、行政審批程序復雜、規劃限制內容過細等。高昂的時間耗費嚴重影響園區企業自行挖掘土地潛力的積極性；三是產業用地規劃與城市控制性規劃的協同不夠。

2.3 利益分配制度供求沖突

按照政策規定，如果土地轉變用途，按照市場雙評估方式補交出讓金（規劃用途市場評估價格-原工業用途市場評估價格）。該政策的本質是地塊再開發的發展權價值全部歸屬政府。對原土地使用權人而言，其不僅得不到土地增值收益，還損失了收儲模式下設備、建筑的各種損失補償和通過博弈可能獲得的土地增值收益。分配政策極度不合理，直接導致創新的政策難以實施推進。以上海某工業用地退出案例為例，其市場價值為900萬/畝，若選擇收儲方式，原權利人的可通過征收談判博弈獲土地補償利益為1300萬元/畝；若按現有政策補地價自行開發，則原土地使用權歸屬原土地使用權人的價值僅為520萬元/畝，遠小于收儲方式的收益?？梢姡恋厥褂脵嗳烁緵]有利益驅動自行實施二次開發，完成工業用地退出。

2.4 租賃運營管理制度供求沖突

租賃運營是指原土地使用權人因為其產業轉移或產業虧損等原因，停止原生產行為，將閑置廠房租賃，轉換其他經營業態的行為。從盤活主體角度，租賃運營方式主要有三種：企業自行租賃經營、社會產業運營商經營、園區招商平臺經營。但都存在一些問題。

（1）企業自行租賃經營混亂，園區缺乏相應政策管控

企業擁有閑置廠房，通過自主招商或中介公司等途徑，可出租給任何的承租人，甚至是一些低產出、低效率的承租企業，還可以出租從事建材、大賣場等商業業態經營。其后果，一是由于承租方的產業不符合園區導向，造成的園區產業生態破壞，產業定位發展目標難以實現；二是由于原土地分割出租，造成園區土地空間形態破壞；三是由于承租方經營能力不足，造成土地利用再次低效率；四是由于多次出租、多層租賃關系，造成的園區管理困難等；五是由于租賃造成的實際用途改變涉及多個部門的行業管理，再加上現行法律、法規有關條款過于籠統，缺乏可操作的具體政策意見，因此，規土、工商、稅務等執法部門難以對改性、轉型、增容、擴建等情況進行甄別，也很難對此行為進行有效處置。

（2）社會產業運營商經營優惠政策少，改擴建問題多

園區引入社會產業運營商是一種有效的幫助低效企業盤活土地的方式，因為這些產業運營商都往往擁有強大的人才、科技、政府以及產業等資源和經驗的優勢。但目前在政策層面上，還缺少配套支持政策。如稅收政策、改擴建政策、工商登記政策等。以廠房改擴建為例，包括：改建批文手續復雜、廠房單體改建工作量大（插層等）、新企業入駐的產證問題等等。

（3）園區招商引資平臺缺失整體籌劃

借用園區運營招商引資為低效用地企業租賃搭建通道，雖為有益舉措，但只是零敲碎打，缺少對租賃運營服務的整體籌劃和制度上的完備建設，更缺乏基于互聯網思維的、信息化平臺的一體化運作。

3 低效工業用地退出機制創新

3.1 優化細化土地二次開發運作機制

（1）建立體現多方協同的工業用地二次開發實施細則

工業用地二次開發涉及多方參與。具有可操作性政策的最高標準是必須基于多主體之間的協同，形成一個多方合作共贏機制。二次開發的多主體包括規劃、土地、建設等政府各部門、原土地使用權人、開發商、投資商、中介服務組織以及第三方組織等等。顯然，組織機構的重新架構與多主體間利益與運作協同就成為機制優化的關鍵。

（2）適當降低轉型自持比例，減少二次開發企業資金壓力

《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法（試行）》中規定的土地價款補繳方式和要求，限制和鼓勵實體產業拿地開發，擠壓土地投機倒賣泡沫有利于轉型用地服務功能的正常運轉和長效維持。但對于轉型企業來說，前期在融資、招商等各個環節已經投入大量成本，但在進行土地用途轉換后仍需完全自用或自持50%～70%（視轉型類型而定），企業現金流是很難維持的。因此，土地政策方面應適當降低轉型企業的轉型自持比例，或在融資、招商等環節給予更多的優惠和保障政策，減少轉型企業運營壓力。

3.2 建立二次開發彈性規劃機制

為了適應產業轉型升級的要求，工業區用地變更規劃可與工業區再生策略結合，因政策或產業發展的需要，在不違反用地種類及規定比例的前提下，應給予變更使用的機制及賦予調整用地比例的彈性。例如，臺灣制定了《工業區用地變更規劃辦法》，規定了各類用地調整的上限和下限，核心是增加土地使用的彈性和規劃調整的及時性?！蛾P于本市加快推進具有全球影響力科技創新中心建設的規劃土地政策實施辦法（試行）》已經提到了園區整體轉型過程中縮短規劃調整審批流程的意見，但對于其具體的操作管理辦法和流程優化細節還未給出詳盡的指導意見。因此，建議進一步制定和頒布與上海市《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法》相配套的《工業用地更新規劃管理辦法》，運用工業用地二次開發規劃圖則對工業用地轉型實施規劃管理，并在土地用途設定、指標控制、出讓年限等方面給予更多的彈性。

3.3 建立土地增值公私分享機制

我國眾多城市的土地收儲補償試行著不同的土地增值利益分享機制，如補償加成、出讓總價比例分成、增值收益比例分成、增值收益分級比例分成、出讓溢價收益比例分成等。例如：廣州等眾多城市推行補償加成方式、福州采取原用途與規劃用途基準價差額比例補償、昆明采取原用途與規劃用途評估價差額比例補償、石家莊等推行出讓總收益比例分成方式、長沙等城市推行出讓增值收益比例分成、萊蕪推行出讓增值收益分級比例分成、泰安等城市推行出讓溢價收益比例分成等?？梢娡恋卦鲋道娣峙淇傮w上呈現兩大特點：一是各城市嘗試了實施收儲的各種激勵措施；二是原土地使用權人參與增值利益分享已成趨勢。可見，不論是基于制度的公平，還是促進二次開發目的，工業用地二次開發中建立土地增值收益公私分享政策，且應該在國家層面予以明確。否則，低效工業用地二次開發一定難以得到有效推進。我們建議，土地出讓總價中扣除歸屬政府的投資成本和政策規定的出讓金財政交付比例、以及歸屬原土地使用權人的原用途房地產價值和拆遷損失后的凈剩余應該由政府與原使用權人按照約定比例分享[3]。

3.4 建立低效用地租賃用途變更管理制度

（1）建立租賃用途變更審批制度，制定租賃管理細則

我國產業用地租賃管理并不缺乏法律基礎，《土地管理法》第五十六條規定：建設單位使用國有土地的，應當按照土地使用權出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權劃撥批準文件的規定使用土地；需改變該幅土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。但工業用地租賃實際監管缺乏有效的機制和措施。臺灣實行了租賃管制，規范出租抵押管理對我國工業用地租賃具有一定的借鑒意義。臺灣相關規定明確在承租期間，承租人不得將承租土地全部或部分出借、轉租或以其它方式供他人使用。承租人不得將興建的建筑物及設施全部或部分出借、出租或以其它方式供他人使用。為避免承租人任意將廠房轉售或進行抵押，造成后續管理上的困擾，規定承租人未經工業管理部門同意不得轉租及設定抵押。

針對園區廠房租賃，建議建立以用途變更管理為抓手，承租產業審批、建筑管理審批、節能環保審批、用途變更審批為輔助手段的租賃管制制度。一是園區低效用地租賃應加強入駐產業審批，對符合園區導向的方可租賃園區物業；二是完善建筑管理審批，建筑功能改變必須保證符合結構安全、公共安全、消防、環境、衛生、物業管理等相關技術要求；三是明確安全、節能、環保等準入要求，租賃用途變更必須符合安全生產要求，，符合環境保護、節能減排的基本要求；四是建立嚴格的用途變更審批機制，在低效用地租賃運營中，涉及到土地實際用途變化的，按照土地管理法，建立嚴格的工業用地用途變更審批機制，沒有獲得用途變更批文的，屬于違法利用，應該及時制止和查處（綜合執法管理已經提及）。

（2）授權園區綜合執法管理職能，增強園區管控能力

目前，《上海市工業區轉型升級三年行動計劃（2013～2015年）》（2013）已經提出加強對閑置和低效工業用地的綜合治理。加強環保、安監、規劃、土地、建設、工商、稅務等的綜合執法，強化對閑置和低效工業用地的綜合治理和業態管理。（牽頭部門：相關區縣；配合部門：市環保局、市安全監管局、市規劃國土資源局、市建設交通委、市地稅局、市工商局、市發展改革委、市經濟信息化委）。但就其綜合治理和業態管理的實行力度和效果來看，仍有待提高。因此，建議在開發區管委會平臺上要有各政府各委辦的“綜合執法”授權。因為管委會是政府的派出機構，它是最接近企業的平臺，是一個綜合管理部門，應該有對園區進行管理的職能，因此建議市工商、國稅、地稅、國土、質監、消防、司法等部門在產業園區設立派駐機構，提供相關管理服務。

3.5 建立低效用地退出倒逼機制

一是征收土地閑置費。緊缺資源背景下，對閑置土地征收土地閑置費，提高土地閑置低效利用的懲罰成本，形成低效用地再利用的倒逼機制[4]，已迫在眉睫。土地閑置費可以同本區域地塊水平掛鉤。二是，建立低效用地的認定制度。通過建立低效用地標準，實施低效用地認定制度，給予低效用地土地使用權人壓力，倒逼其盤活。三是針對不同類型的低效用地，建立低效用地退出流程，實現低效用地退出的流程化管理。四是綜合財政、國土、環保、金融、電力等部門力量，建立多部門協同的綜合獎懲制度，按照企業績效實現差別化管理措施。如對淘汰類企業在用水、用電、排污、財稅、信貸等要素配置中的實施嚴苛制度，形成合力，運用差別化管理形成倒逼作用。

3.6 建立容積率轉移與獎勵機制，實現二次開發的資金平衡

低效用地再開發的經濟平衡是低效用地退出的最核心利益環節[5]。如果不解決低效用地退出的利益均衡機制，將無法可持續推進低效用地的退出。建議在擴大獎勵與轉移條目和對象的基礎上，從經濟平衡視角，推出園區內容積率轉移與獎勵機制，作為低效用地退出重要補充機制。

容積率轉移機制可以在以下幾大領域發揮作用：作為改善生態環境，增加開敞空間和綠地、生態空間規劃實施與開發強度提升聯動的重要機制；作為保護歷史人文環境，實施歷史建筑改造更新的重要機制；作為建設公共設施，推進保障房建設的重要舉措；作為存增轉化、拆建聯動等存量土地減量化戰略目標實施的核心舉措。

容積率轉移機制的完善需要從擴大和細化容積率獎勵和轉移條目、建立容積率分區、制定獎勵與轉移方式及政策獎懲系數、土地出讓金分配制度等方面展開深化研究。

4 低效工業用地退出措施建議

產業園區低效用地退出創新機制主要側重政策突破和創新，實施措施則應探索在現有政策框架下，通過新理念和具體方式的優化和建立，有效推進低效用地的退出。

4.1 積極推進分類別差別化退出措施

針對不同類型低效用地，采取差別化政策措施盤活土地，有效實現低效用地退出。

對閑置停產低效型企業，政府積極推進，采用收回、收購、搭建租賃轉讓信息平臺招商引資等各種措施盤活土地。

對開發利用強度不達標的低效型企業，通過鼓勵增加容積率、簡化改擴建審批流程、允許土地分割轉讓等方式提升利用強度。

對還在維持生產經營的投入產出型低效企業，政府需主動和企業溝通，提前籌劃各種增效路徑或盤活路徑，如鼓勵企業增資擴建、轉型升級，融資支持、稅收減免；亦可鼓勵其轉型開發（指重建為總部研發用地）；還可通過關停并轉置換新型產業。

對于設備淘汰或技術落后的不符合產業導向的低效企業，鼓勵其進行環保改造，或進行產業升級或產業結構的調整，或進行專業轉型開發，或關停并轉收購、回收或置換。對形成污染的土地必須實施污染修復、治理。

對于用地需要改變規劃中心轉換用途實施開發的配置型低效用地，可采用收購、收回開發；自行、合作、委托開發；區域整體聯合重建開發等多元化主體參與的再開發模式盤活土地。并根據具體規劃情況，通過實施建設用地指標轉移和容積率轉移的創新政策實現再開發的經濟平衡機制。

4.2 建立低效用地退出預申請備案和退出計劃編制制度

鑒于目前用地性質轉換、改擴建在規劃層面上，存在審批流程復雜、持續時間太長的問題，導致企業參與用地盤活的積極性不高。因此，為了對園區低效工業用地及其企業的意愿盡早了解和掌握，建議設立工業用地盤活申請備案制度。同時，盡快完成低效用地退出計劃，有步驟有計劃地實施低效用地的退出。特別是在資金資源有限的情況下，使得低效工業用地退出效率最高。低效工業用地退出的時序確定是退出計劃的核心內容。退出時序的確定原則和方法，尚需進一步深化思考?；驹瓌t應該是：（1）環保型低效優先退出；（2）用地配置類低效遵循先易后難原則和區域土地整體價值最大化等原則安排退出時序；（3）投入產出型低效全時序配置；（4）土地利用型低效需根據更新規劃統一布置；（5）合同契約型低效遵循合同約定即時執行。

4.3 引入產業運營商，盤活低效用地

相比上海園區開發類國企，外資、民資的市場化產業運營商在決策和管理機制、金融工具運用、招商渠道等方面都比較靈活和貼近市場，往往能夠集納最優質的服務資源，最精準地對接入駐企業的實際需求，同時，引入社會產業運營商能夠避免土地重新收儲再招拍掛，縮短流程。因此，要鼓勵引入有社會責任、有品牌、有實力、有經驗的產業運營商，以產業運營為核心，以打造產業集群為重點，用產業資源做競爭力。

4.4 引入“互聯網+”，建立產業用地信息與交易服務支持平臺

利用信息通信技術以及互聯網平臺，建立產業用地信息、租售交易、金融服務等各類平臺。該平臺可以實施：低效工業地產信息發布與查詢；為園區統一招商搭建平臺；為企業自主招商搭建平臺；社會產業運營商搭建平臺；低效用地二次開發金融支持平臺；等等。

4.5 建立政府引導二次開發基金，扶持低效用地盤活

建議建立上海市政府引導的土地二次開發基金，形成專項基金池，促進低效用地盤活資金融通。設立該基金的指導思想是政府主導并發起，通過政府的投入作為引導資金，選擇銀行、保險、社保、居民儲蓄和理財資金投入，形成股權投資基金的資產，委托基金公司進行市場化管理，股權各方收益共享，風險共擔。二次開發基金主要用于融資支持低效土地二次開發、產業退出、產業更替升級、研發補助、公共設施改造補助、容積率提升等低效用地退出的各種活動。

References)

[1] 洪惠坤,廖和平,曾彥,等. 集約導向的重慶市低效工業用地退出機制研究[J]. 西南大學學報(自然科學版),2015,(5):128-135. Hong H K, Liao H P, Zeng Y, et al. Intensive-oriented evaluation and exit mechanism analysis of the inefficient industrial land in Chongqing city[J]. Journal of Southwest University (Natural Science Edition), 2015,(5):128-135.

[2] 何芳. 城市土地再利用產權處置與利益分配研究[M]. 北京:科學出版社,2014. He F. Study on the disposal of property rights and the distribution of interests in urban land reuse[M]. Beijing: Science Press, 2014.

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[5] 石憶邵,劉丹璇. 上海市工業用地減量化規劃構想及關鍵問題分析[J]. 上海國土資源,2016,37(2):1-4. Shi Y S, Liu D X. Reduction in the amount of industrial land in Shanghai: Ideas and key problems[J]. Shanghai Land & Resources, 2016,37(2):1-4.

Mechanisms to innovate and improve the use of inefficient industrial land in industrial parks

DAI Bing1, HE Fang2, XU Xiao-Feng1, LI Wen-Ying2, SHEN Lu-Ping2
(1. Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China; 2. School of Economics and Management, Tongji University, Shanghai 200092, China)

Chinese industrial parks present noticeable problems, including expansion, upscaling, attracting investment and potential, improving efficiency, and planning. This results in a major contradiction, namely, the shortage of land resources on the one hand and their inefficient use on the other; thus, there is need for a system that can reduce inefficient industrial land use. This study uses different methods to analyze the conflict between supply and demand in the existing system of reducing inefficient industrial land use. It is based on a comprehensive analysis of the associated methods and processes currently in use. Among other suggestions, it also proposes an innovative mechanism for reducing inefficient industrial land use.

inefficient industrial land; exit path; exit mechanism; exit measures

F293.22

：A

：2095-1329(2017)02-0059-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.02.015

2017-02-11

修回日期: 2017-03-28

代兵(1980-),男,博士,高級工程師,主要從事土地經濟與土地政策研究.

電子郵箱: daibing1980@126.com

聯系電話: 021-56618218

國家自然科學基金項目(71473179)

*通訊作者: 何芳(博士/教授): heyoufang@tongji.edu.cn