淺談當(dāng)前政府采購(gòu)工作存在的問(wèn)題及建議

屈正橋

摘要：政府采購(gòu)是有效促進(jìn)企業(yè)間公平競(jìng)爭(zhēng)、激發(fā)市場(chǎng)活力的重要手段，也是維護(hù)國(guó)家資產(chǎn)權(quán)益、推動(dòng)和保障國(guó)家服務(wù)型政府正常服務(wù)的重要基礎(chǔ)。《政府采購(gòu)法》頒布十多年來(lái)，隨著外部環(huán)境的持續(xù)變化，互聯(lián)網(wǎng)電子化發(fā)展推動(dòng)著整個(gè)政府采購(gòu)過(guò)程的動(dòng)態(tài)變遷，當(dāng)前政府采購(gòu)工作中逐漸呈現(xiàn)出諸多不完善之處，例如監(jiān)管模式跟不上電子化發(fā)展、采購(gòu)電子化面臨制度困境等。而這類(lèi)問(wèn)題是否能夠得到有效解決直接關(guān)系到政府采購(gòu)及服務(wù)效率的高低。因此，本文基于對(duì)政府采購(gòu)及其相關(guān)法律的基礎(chǔ)闡釋?zhuān)貧w納總結(jié)當(dāng)前政府采購(gòu)工作中的不完善之處，并有針對(duì)性的提出相關(guān)建議。期望該結(jié)論為未來(lái)提升政府采購(gòu)工作效率有所啟示。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)；監(jiān)管機(jī)制；優(yōu)化策略

據(jù)2017年4月11日中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)報(bào)道，國(guó)采中心去年共完成采購(gòu)訂單206.22億元，其中工程類(lèi)金額達(dá)到82.72億元，占總額約40%，采購(gòu)項(xiàng)目共達(dá)1684個(gè)，其中工程類(lèi)項(xiàng)目達(dá)到686個(gè)。這在一定程度上說(shuō)明我國(guó)政府采購(gòu)工作的艱巨性和復(fù)雜性。隨著采購(gòu)電子化發(fā)展的應(yīng)用，管理精細(xì)化、流程電子化、服務(wù)專(zhuān)業(yè)化、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)化要求逐漸增加，但隨之許多問(wèn)題也逐漸呈現(xiàn)出來(lái)，例如電子化監(jiān)管模式跟不上電子化采購(gòu)的步伐。因此，政府部門(mén)必須完善工作中出現(xiàn)的不足之處。

一、政府采購(gòu)概述

政府采購(gòu)的主體是團(tuán)體組織、事業(yè)單位或者國(guó)家機(jī)關(guān)，其采購(gòu)對(duì)象是限額標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的服務(wù)、工程和貨物，其采購(gòu)依據(jù)是采購(gòu)目錄。政府采購(gòu)不僅僅指采購(gòu)過(guò)程，而且包含了采購(gòu)文件制定、采購(gòu)政策制定、采購(gòu)程序擬定及采購(gòu)管理制度等一系列環(huán)節(jié)。目前關(guān)于政府采購(gòu)最權(quán)威的法律文獻(xiàn)是2002年頒布的《政府采購(gòu)法》，其它法律有《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》等。其采購(gòu)形式主要有三種，分別是集中采購(gòu)、分散采購(gòu)及半集中半分散采購(gòu)，其中集中采購(gòu)主要是由單獨(dú)部門(mén)負(fù)責(zé)區(qū)域政府的所有采購(gòu)，分散采購(gòu)主要是各自單位負(fù)責(zé)單位采購(gòu)，半集中半分散采購(gòu)主要是單獨(dú)部門(mén)負(fù)責(zé)部分項(xiàng)目采購(gòu)，而其他部分項(xiàng)目主要由單位自行采購(gòu)。政府采購(gòu)必須秉承誠(chéng)實(shí)信用、公正公平公開(kāi)的原則。政府采購(gòu)的作用主要體現(xiàn)為三方面：一是可以有效的激發(fā)市場(chǎng)活力，加快企業(yè)間公平競(jìng)爭(zhēng)；二是節(jié)省產(chǎn)品調(diào)研成本，節(jié)省財(cái)政資金，據(jù)統(tǒng)計(jì)政府采購(gòu)可以有效節(jié)約10%財(cái)政資金；三是推動(dòng)民族企業(yè)的發(fā)展。

二、當(dāng)前政府采購(gòu)工作中尚待完善之處

（一）部分環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位

目前采購(gòu)監(jiān)管問(wèn)題主要體現(xiàn)于采購(gòu)人、采購(gòu)模式及管理機(jī)構(gòu)三方面。首先，采購(gòu)人環(huán)節(jié)的監(jiān)管問(wèn)題主要有四點(diǎn)：一是目前政府采購(gòu)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)電子化采購(gòu)，但是監(jiān)管方式仍然局限于人為監(jiān)管，主要采用查賬、入駐審計(jì)等方式，注重結(jié)果監(jiān)管，忽略過(guò)程監(jiān)管；二是采購(gòu)人違反采購(gòu)目錄進(jìn)行采購(gòu)或者不按照采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行屢試不爽，監(jiān)管職能在采購(gòu)人間弱化現(xiàn)象嚴(yán)重；三是監(jiān)管效果受人的因素干擾較大，單位自己監(jiān)管自己，使得由于內(nèi)部人間存在利益關(guān)系，進(jìn)而難以起到實(shí)效。其次，采用集中采購(gòu)模式的政府單位監(jiān)管呈現(xiàn)出了兩點(diǎn)問(wèn)題：一是采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)估缺乏外部監(jiān)管，部分監(jiān)管單位與采購(gòu)單位同屬一個(gè)財(cái)政部門(mén)，通常會(huì)以節(jié)省為名不雇傭外部專(zhuān)業(yè)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管；二是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)非公開(kāi)招標(biāo)的方式進(jìn)行采購(gòu)，致使出現(xiàn)圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象。最后，管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問(wèn)題主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是部分政府單位管理機(jī)構(gòu)與采購(gòu)部門(mén)同屬一個(gè)部門(mén)，“兩權(quán)”難以分離；二是人為因素在管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管中的作用發(fā)揮超常，例如部分競(jìng)爭(zhēng)性談判的項(xiàng)目變?yōu)榱藛我粊?lái)源項(xiàng)目，部分公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目變?yōu)榱搜?qǐng)招標(biāo)項(xiàng)目。

（二）采購(gòu)電子化面臨制度困境

采購(gòu)電子化面臨的制度困境主要體現(xiàn)為三個(gè)方面：一是《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》間規(guī)定的采購(gòu)方式不統(tǒng)一，前者只提供選擇性和公開(kāi)招標(biāo)方式，而后者還提供了單一來(lái)源和競(jìng)爭(zhēng)性談判方式，但電子化發(fā)展致使采購(gòu)方式發(fā)生變化，例如衍生出了框架采購(gòu)方式，這在最新的《條例》中也只是做了簡(jiǎn)單介紹，而在《政府采購(gòu)法》中只字未提。二是在前者中部分提及了電子采購(gòu)方式，它明確要求若采用電子化招標(biāo)，則必須在信息網(wǎng)絡(luò)、雜志、報(bào)紙或相關(guān)新媒體上公布，而后者則并未涉及。三是二者的采購(gòu)主體存在不一致，前者包含了政府單位及預(yù)算控制下的社會(huì)組織，例如學(xué)校、醫(yī)院等，而后者僅僅指狹義的政府單位、國(guó)家機(jī)關(guān)等，這致使前者的招標(biāo)程序可能超出了后者的規(guī)定，例如“購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨”是否屬于政府采購(gòu)尚待明確。此外，二者在招標(biāo)、廢標(biāo)、定標(biāo)等多處存在相互沖突現(xiàn)象。

三、當(dāng)前政府采購(gòu)工作的優(yōu)化策略

（一）創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制

監(jiān)管機(jī)制的確立與完善需要著手于三方面：一是順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，創(chuàng)新監(jiān)管模式，積極拓展和提高計(jì)算機(jī)在監(jiān)管領(lǐng)域的應(yīng)用和使用層次，搭建采購(gòu)數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息系統(tǒng)、外部審計(jì)部門(mén)信息系統(tǒng)與采購(gòu)信息系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)傳輸與對(duì)接，促進(jìn)采購(gòu)數(shù)據(jù)的共享與監(jiān)測(cè)，加快監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)，完善采購(gòu)分類(lèi)監(jiān)管模型，通過(guò)“數(shù)據(jù)+模型分析”的數(shù)據(jù)化監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控、動(dòng)態(tài)監(jiān)控。二是實(shí)現(xiàn)部門(mén)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，但這里的部門(mén)指操作部門(mén)與監(jiān)管部門(mén)不是同屬一個(gè)部門(mén)，實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域單位監(jiān)管，實(shí)施重大采購(gòu)項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)審計(jì)機(jī)制，在內(nèi)外部、上下級(jí)之間充分實(shí)現(xiàn)橫向、縱向的協(xié)調(diào)配合，共享監(jiān)督成果，例如建立跨領(lǐng)域單位檢查聯(lián)動(dòng)機(jī)制，內(nèi)外部監(jiān)管單位部門(mén)加強(qiáng)溝通，有效整合各自資源優(yōu)勢(shì)，形成監(jiān)督合力。三是構(gòu)建新型監(jiān)管機(jī)制，利用監(jiān)管信息管理系統(tǒng)中構(gòu)建的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能，指導(dǎo)區(qū)域政府單位內(nèi)部監(jiān)管部門(mén)及時(shí)處置風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，形成即時(shí)的“采購(gòu)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)一疑點(diǎn)預(yù)警一指導(dǎo)篩查一查處反饋”的新型監(jiān)管機(jī)制，形成系統(tǒng)合力，提高監(jiān)管效能。

此外，政府單位可以針對(duì)采購(gòu)人問(wèn)題建立違規(guī)懲罰機(jī)制，落實(shí)違規(guī)責(zé)任追究，要按照誰(shuí)檢查誰(shuí)落實(shí)問(wèn)責(zé)的工作原則，切實(shí)抓好對(duì)違規(guī)行為的處理處罰，對(duì)采購(gòu)操作過(guò)程中的一般性差錯(cuò)和遺漏要落實(shí)整改責(zé)任限期整改，對(duì)嚴(yán)重違規(guī)行為要給予經(jīng)濟(jì)處罰和紀(jì)律處分方式嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，對(duì)屢查屢犯的機(jī)構(gòu)、人員要加大問(wèn)責(zé)力度；針對(duì)采購(gòu)模式問(wèn)題，要公開(kāi)采購(gòu)項(xiàng)目信息，從銀行信用等級(jí)良好的供應(yīng)商中選擇投標(biāo)企業(yè)，重新梳理采購(gòu)審批流程，合理授權(quán)，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)網(wǎng)上投標(biāo)、談判、評(píng)標(biāo)、管理等模塊，盡量規(guī)避人為因素；針對(duì)管理機(jī)構(gòu)問(wèn)題，要將監(jiān)管部門(mén)與采購(gòu)部門(mén)分離，若采用集中采購(gòu)模式，必須將單獨(dú)采購(gòu)部門(mén)從同屬財(cái)政部門(mén)分離出去，評(píng)標(biāo)專(zhuān)家必須隨機(jī)從專(zhuān)家?guī)熘羞x取。

（二）建立健全政府采購(gòu)制度

針對(duì)電子化的制度困境，應(yīng)該從不同方面著手于四點(diǎn)措施：首先，在《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》基礎(chǔ)上，建立順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的基礎(chǔ)法律制度，或者以《條例》形式補(bǔ)充法律關(guān)于電子化采購(gòu)的規(guī)定，將電子化技術(shù)立法充分納入制度框架中，甚至部分區(qū)域政府單位可以效仿企業(yè)建立符合自身實(shí)際情況的采購(gòu)規(guī)章制度。其次，圍繞最新的相關(guān)采購(gòu)制度，以提升單位工作效率、更好服務(wù)為核心，以電子化發(fā)展趨勢(shì)為契機(jī)，以精細(xì)化管理、電子化流程、專(zhuān)業(yè)化服務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)行為目標(biāo)，深化政府采購(gòu)的政策功能，包括“購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨”，強(qiáng)化采購(gòu)人的主體責(zé)任，落實(shí)機(jī)構(gòu)、人員的信用記錄，繼續(xù)推進(jìn)部分項(xiàng)目的履約評(píng)價(jià)功能，并擴(kuò)展至其他項(xiàng)目，重點(diǎn)抓好重點(diǎn)項(xiàng)目采購(gòu)，尤其是學(xué)校、教育部門(mén)等教科文組織的采購(gòu)。最后，要統(tǒng)一部門(mén)法效力，例如發(fā)改委和財(cái)政部門(mén)的文件頒布需要互通有無(wú)，否則致使下級(jí)單位難以統(tǒng)一采購(gòu)口徑，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、小區(qū)域單位的采購(gòu)要實(shí)施集中采購(gòu)，且采購(gòu)程序嚴(yán)格按照網(wǎng)絡(luò)程序進(jìn)行公開(kāi)。此外，政府采購(gòu)相關(guān)制度完善需要嚴(yán)格根植于GPA，顧全多邊利益。

四、結(jié)語(yǔ)

政府采購(gòu)電子化是采購(gòu)發(fā)展的重要趨勢(shì)，監(jiān)管機(jī)制及制度機(jī)制必須跟上時(shí)代發(fā)展的步伐。但通過(guò)筆者的案例梳理發(fā)現(xiàn)，目前政府采購(gòu)工作存在諸多尚待完善之處，尤其體現(xiàn)于制度與監(jiān)管方面。因此，本文從這兩個(gè)方面提出了建議。此外，采購(gòu)工作中還存在文件制定表述不準(zhǔn)確、復(fù)核環(huán)節(jié)不到位等問(wèn)題，建議后續(xù)研究可以結(jié)合電子化采購(gòu)的框架模式進(jìn)一步深入探討。

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（作者單位：廣東省河源監(jiān)獄）