淺談當(dāng)前政府采購工作存在的問題及建議

屈正橋

摘要：政府采購是有效促進(jìn)企業(yè)間公平競爭、激發(fā)市場活力的重要手段，也是維護(hù)國家資產(chǎn)權(quán)益、推動和保障國家服務(wù)型政府正常服務(wù)的重要基礎(chǔ)。《政府采購法》頒布十多年來，隨著外部環(huán)境的持續(xù)變化，互聯(lián)網(wǎng)電子化發(fā)展推動著整個政府采購過程的動態(tài)變遷，當(dāng)前政府采購工作中逐漸呈現(xiàn)出諸多不完善之處，例如監(jiān)管模式跟不上電子化發(fā)展、采購電子化面臨制度困境等。而這類問題是否能夠得到有效解決直接關(guān)系到政府采購及服務(wù)效率的高低。因此，本文基于對政府采購及其相關(guān)法律的基礎(chǔ)闡釋，著重歸納總結(jié)當(dāng)前政府采購工作中的不完善之處，并有針對性的提出相關(guān)建議。期望該結(jié)論為未來提升政府采購工作效率有所啟示。

關(guān)鍵詞：政府采購；監(jiān)管機(jī)制；優(yōu)化策略

據(jù)2017年4月11日中國政府采購報(bào)報(bào)道，國采中心去年共完成采購訂單206.22億元，其中工程類金額達(dá)到82.72億元，占總額約40%，采購項(xiàng)目共達(dá)1684個，其中工程類項(xiàng)目達(dá)到686個。這在一定程度上說明我國政府采購工作的艱巨性和復(fù)雜性。隨著采購電子化發(fā)展的應(yīng)用，管理精細(xì)化、流程電子化、服務(wù)專業(yè)化、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)化要求逐漸增加，但隨之許多問題也逐漸呈現(xiàn)出來，例如電子化監(jiān)管模式跟不上電子化采購的步伐。因此，政府部門必須完善工作中出現(xiàn)的不足之處。

一、政府采購概述

政府采購的主體是團(tuán)體組織、事業(yè)單位或者國家機(jī)關(guān)，其采購對象是限額標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的服務(wù)、工程和貨物，其采購依據(jù)是采購目錄。政府采購不僅僅指采購過程，而且包含了采購文件制定、采購政策制定、采購程序擬定及采購管理制度等一系列環(huán)節(jié)。目前關(guān)于政府采購最權(quán)威的法律文獻(xiàn)是2002年頒布的《政府采購法》，其它法律有《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法實(shí)施條例》等。其采購形式主要有三種，分別是集中采購、分散采購及半集中半分散采購，其中集中采購主要是由單獨(dú)部門負(fù)責(zé)區(qū)域政府的所有采購，分散采購主要是各自單位負(fù)責(zé)單位采購，半集中半分散采購主要是單獨(dú)部門負(fù)責(zé)部分項(xiàng)目采購，而其他部分項(xiàng)目主要由單位自行采購。政府采購必須秉承誠實(shí)信用、公正公平公開的原則。政府采購的作用主要體現(xiàn)為三方面：一是可以有效的激發(fā)市場活力，加快企業(yè)間公平競爭；二是節(jié)省產(chǎn)品調(diào)研成本，節(jié)省財(cái)政資金，據(jù)統(tǒng)計(jì)政府采購可以有效節(jié)約10%財(cái)政資金；三是推動民族企業(yè)的發(fā)展。

二、當(dāng)前政府采購工作中尚待完善之處

（一）部分環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位

目前采購監(jiān)管問題主要體現(xiàn)于采購人、采購模式及管理機(jī)構(gòu)三方面。首先，采購人環(huán)節(jié)的監(jiān)管問題主要有四點(diǎn)：一是目前政府采購已經(jīng)實(shí)現(xiàn)電子化采購，但是監(jiān)管方式仍然局限于人為監(jiān)管，主要采用查賬、入駐審計(jì)等方式，注重結(jié)果監(jiān)管，忽略過程監(jiān)管；二是采購人違反采購目錄進(jìn)行采購或者不按照采購預(yù)算執(zhí)行屢試不爽，監(jiān)管職能在采購人間弱化現(xiàn)象嚴(yán)重；三是監(jiān)管效果受人的因素干擾較大，單位自己監(jiān)管自己，使得由于內(nèi)部人間存在利益關(guān)系，進(jìn)而難以起到實(shí)效。其次，采用集中采購模式的政府單位監(jiān)管呈現(xiàn)出了兩點(diǎn)問題：一是采購項(xiàng)目評估缺乏外部監(jiān)管，部分監(jiān)管單位與采購單位同屬一個財(cái)政部門，通常會以節(jié)省為名不雇傭外部專業(yè)監(jiān)管部門進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)管；二是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)常會出現(xiàn)非公開招標(biāo)的方式進(jìn)行采購，致使出現(xiàn)圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象。最后，管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問題主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是部分政府單位管理機(jī)構(gòu)與采購部門同屬一個部門，“兩權(quán)”難以分離；二是人為因素在管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管中的作用發(fā)揮超常，例如部分競爭性談判的項(xiàng)目變?yōu)榱藛我粊碓错?xiàng)目，部分公開招標(biāo)項(xiàng)目變?yōu)榱搜堈袠?biāo)項(xiàng)目。

（二）采購電子化面臨制度困境

采購電子化面臨的制度困境主要體現(xiàn)為三個方面：一是《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》間規(guī)定的采購方式不統(tǒng)一，前者只提供選擇性和公開招標(biāo)方式，而后者還提供了單一來源和競爭性談判方式，但電子化發(fā)展致使采購方式發(fā)生變化，例如衍生出了框架采購方式，這在最新的《條例》中也只是做了簡單介紹，而在《政府采購法》中只字未提。二是在前者中部分提及了電子采購方式，它明確要求若采用電子化招標(biāo)，則必須在信息網(wǎng)絡(luò)、雜志、報(bào)紙或相關(guān)新媒體上公布，而后者則并未涉及。三是二者的采購主體存在不一致，前者包含了政府單位及預(yù)算控制下的社會組織，例如學(xué)校、醫(yī)院等，而后者僅僅指狹義的政府單位、國家機(jī)關(guān)等，這致使前者的招標(biāo)程序可能超出了后者的規(guī)定，例如“購買國貨”是否屬于政府采購尚待明確。此外，二者在招標(biāo)、廢標(biāo)、定標(biāo)等多處存在相互沖突現(xiàn)象。

三、當(dāng)前政府采購工作的優(yōu)化策略

（一）創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制

監(jiān)管機(jī)制的確立與完善需要著手于三方面：一是順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，創(chuàng)新監(jiān)管模式，積極拓展和提高計(jì)算機(jī)在監(jiān)管領(lǐng)域的應(yīng)用和使用層次，搭建采購數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息系統(tǒng)、外部審計(jì)部門信息系統(tǒng)與采購信息系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)傳輸與對接，促進(jìn)采購數(shù)據(jù)的共享與監(jiān)測，加快監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)，完善采購分類監(jiān)管模型，通過“數(shù)據(jù)+模型分析”的數(shù)據(jù)化監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控、動態(tài)監(jiān)控。二是實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制，但這里的部門指操作部門與監(jiān)管部門不是同屬一個部門，實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域單位監(jiān)管，實(shí)施重大采購項(xiàng)目聯(lián)動審計(jì)機(jī)制，在內(nèi)外部、上下級之間充分實(shí)現(xiàn)橫向、縱向的協(xié)調(diào)配合，共享監(jiān)督成果，例如建立跨領(lǐng)域單位檢查聯(lián)動機(jī)制，內(nèi)外部監(jiān)管單位部門加強(qiáng)溝通，有效整合各自資源優(yōu)勢，形成監(jiān)督合力。三是構(gòu)建新型監(jiān)管機(jī)制，利用監(jiān)管信息管理系統(tǒng)中構(gòu)建的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能，指導(dǎo)區(qū)域政府單位內(nèi)部監(jiān)管部門及時(shí)處置風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，形成即時(shí)的“采購數(shù)據(jù)監(jiān)測一疑點(diǎn)預(yù)警一指導(dǎo)篩查一查處反饋”的新型監(jiān)管機(jī)制，形成系統(tǒng)合力，提高監(jiān)管效能。

此外，政府單位可以針對采購人問題建立違規(guī)懲罰機(jī)制，落實(shí)違規(guī)責(zé)任追究，要按照誰檢查誰落實(shí)問責(zé)的工作原則，切實(shí)抓好對違規(guī)行為的處理處罰，對采購操作過程中的一般性差錯和遺漏要落實(shí)整改責(zé)任限期整改，對嚴(yán)重違規(guī)行為要給予經(jīng)濟(jì)處罰和紀(jì)律處分方式嚴(yán)格問責(zé)，對屢查屢犯的機(jī)構(gòu)、人員要加大問責(zé)力度；針對采購模式問題，要公開采購項(xiàng)目信息，從銀行信用等級良好的供應(yīng)商中選擇投標(biāo)企業(yè)，重新梳理采購審批流程，合理授權(quán)，重點(diǎn)開發(fā)網(wǎng)上投標(biāo)、談判、評標(biāo)、管理等模塊，盡量規(guī)避人為因素；針對管理機(jī)構(gòu)問題，要將監(jiān)管部門與采購部門分離，若采用集中采購模式，必須將單獨(dú)采購部門從同屬財(cái)政部門分離出去，評標(biāo)專家必須隨機(jī)從專家?guī)熘羞x取。

（二）建立健全政府采購制度

針對電子化的制度困境，應(yīng)該從不同方面著手于四點(diǎn)措施：首先，在《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》基礎(chǔ)上，建立順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的基礎(chǔ)法律制度，或者以《條例》形式補(bǔ)充法律關(guān)于電子化采購的規(guī)定，將電子化技術(shù)立法充分納入制度框架中，甚至部分區(qū)域政府單位可以效仿企業(yè)建立符合自身實(shí)際情況的采購規(guī)章制度。其次，圍繞最新的相關(guān)采購制度，以提升單位工作效率、更好服務(wù)為核心，以電子化發(fā)展趨勢為契機(jī)，以精細(xì)化管理、電子化流程、專業(yè)化服務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)行為目標(biāo)，深化政府采購的政策功能，包括“購買國貨”，強(qiáng)化采購人的主體責(zé)任，落實(shí)機(jī)構(gòu)、人員的信用記錄，繼續(xù)推進(jìn)部分項(xiàng)目的履約評價(jià)功能，并擴(kuò)展至其他項(xiàng)目，重點(diǎn)抓好重點(diǎn)項(xiàng)目采購，尤其是學(xué)校、教育部門等教科文組織的采購。最后，要統(tǒng)一部門法效力，例如發(fā)改委和財(cái)政部門的文件頒布需要互通有無，否則致使下級單位難以統(tǒng)一采購口徑，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)、小區(qū)域單位的采購要實(shí)施集中采購，且采購程序嚴(yán)格按照網(wǎng)絡(luò)程序進(jìn)行公開。此外，政府采購相關(guān)制度完善需要嚴(yán)格根植于GPA，顧全多邊利益。

四、結(jié)語

政府采購電子化是采購發(fā)展的重要趨勢，監(jiān)管機(jī)制及制度機(jī)制必須跟上時(shí)代發(fā)展的步伐。但通過筆者的案例梳理發(fā)現(xiàn)，目前政府采購工作存在諸多尚待完善之處，尤其體現(xiàn)于制度與監(jiān)管方面。因此，本文從這兩個方面提出了建議。此外，采購工作中還存在文件制定表述不準(zhǔn)確、復(fù)核環(huán)節(jié)不到位等問題，建議后續(xù)研究可以結(jié)合電子化采購的框架模式進(jìn)一步深入探討。

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（作者單位：廣東省河源監(jiān)獄）