城市規劃和土地規劃對城市建設用地擴張的影響研究

梁彩虹+++安軍生

摘要：城市規劃對住宅、工業、商業用地的擴張均有顯著性的影響，土地規劃對住宅用地的開發有正影響，但對工業、商業、采礦用地擴張實施效果不佳。在住宅用地模型中，雖然土地規劃和城市規劃均對用地擴張有顯著的正作用，但土地規劃因子的系數遠大于城市規劃，說明在住宅用地擴張過程中土地規劃發揮了更重要的作用。各項規劃在今后制定和執行的過程中應有相應的調整，突出不同規劃在土地用途管制中的對應職責。

關鍵詞：城市規劃；土地規劃；城市建設；用地擴張；影響

引言

城市化進程中日趨劇烈的土地利用變化是影響地區乃至全球社會經濟發展及生態穩定的重要因素。近半個世紀以來，大部分地區尤其是發展中國家經歷了快速的城市化過程，大城市、超大城市不斷涌現，由無序城市蔓延所導致的區域社會經濟、生態問題頻發 。如何有效控制城市擴張，防治區域社會經濟及生態環境亂局，尋求可持續城市發展路徑已成為當前城市研究的重要內容。

一、中國城市建設用地擴張存在的主要問題

（一）無序蔓延

20世紀80年代以來，中國城市建設用地與經濟社會的快速發展相一致。新城新區的無序擴張蔓延，動輒幾百km 2 甚至上千km 2 ，占地面積過大，存在冒進式擴張的危險，進一步助長了城市蔓延。不可否認，這種快速擴張為支撐經濟快速發展、滿足城市居民的社會需求提供了保障。但同時也帶來了相應的社會經濟和生態環境問題，加劇了城市病（人口膨脹、交通擁堵、環境惡化、住房緊張、就業困難等）的發生。此外，還存在已有建設用地利用強度偏低、容積率不高和土地經濟效益產出偏低等一系列問題。

（二）城鎮化和經濟增長過于依賴建設用地

隨著城鎮化的推進，城市建設用地快速增加的趨勢不僅在短期內無法避免，而且也不會得到有效遏制。經濟增長和建設用地擴展間仍存在較強的耦合關系，全面的解耦過程仍未實現。基于政績的考慮和對土地財政的依賴，短期內地方發展經濟對建設用地仍將保持大量的需求，二者的關系仍需綜合權衡，從而也增加了建設用地管控的難度。

（三）結構不協調，降低了利用效率

雖然，近年來中國城市建設用地結構并未發生顯著變化，但其整體結構仍需不斷調整和優化。其中一個突出問題是：居住、工業、道路廣場和綠地四大類用地總和占建設用地比例已經處于合理區間范圍的邊緣。同時，用地結構也存在“兩低兩高”現象，即綠地和道路廣場占用比例偏低，居住和工業用地占用比例較高。這種用地結構導致居住和工業用地供過于求，并且加劇了土地的閑置、低效利用，而其他用地供不應求，無法滿足正常的社會經濟發需求。

二、中國城市建設用地調控的對策建議

（一）防范無序擴張蔓延

針對我國當前的城市無序擴張蔓延問題，必須綜合運用多種調控手段和措施。首先是科學劃定城市增長邊界。應對城市增長科學設限、劃定增長紅線，并將城市規劃由擴張性規劃向限定城市增長邊界規劃轉變是調控的重心之一。其次是充分發掘建設用地的內部潛力，鼓勵進行舊城改造和土地置換，合理運用土地增減掛鉤機制，為城市建設提供適度的用地保障。同時在地價政策、稅收政策、信貸政策上給利用存量土地進行建設以優惠，降低其建設成本，堅決查處土地閑置行為，突出解決“圈而不用”等現象，提高土地利用效率。再次，城市內部還需要合理利用城市地上空間和地下空間，提高三維空間利用效率，實現城市建設用地集約高效發展。

（二）優化城市建設用地結構和功能

應對城市建設用地結構和功能問題，進一步提升城市規劃的科學性，突出強制性和控制性指標內容，有效配置城市各類土地資源，強調土地的混合使用和密集開發策略，集中緊湊規劃城市建設用地，形成精明增長的城市發展模式。隨著城市發展對城市功能多樣化需求的不斷增加，表征城市功能的實體空間 — —城市用地也需逐步增加其多樣化水平。新城新區建設需積極推進產城融合發展，增加基礎設施和公共服務設施配套，實現用地功能的均衡協調，克服城市病。舊城改造需增加綠地、廣場等公共空間，實現用地功能的總體均衡，滿足居民生活需求。

（三）差別化的建設用地調控措施

通過分析發現，中國不同區域、省域和不同等級城市建設用地在面積、結構和增速上都存在較大的差異。因此，建議針對不同區域、省域和不同規模等級的城市，量身制作差別化的城市擴張管治與用地調控措施。同時，城市規模等級也是城市擴張需要考慮的問題之一。城市建設用地控制目標應該針對超大城市和特大城市，要制訂出最嚴格的控制總量措施，倒逼其盤活存量，更新現量，推動城市有機更新和精明增長。總之，針對不同區域和不同規模等級的城市，因地因城制宜、因類優化、合理地制定出差異化的調控政策措施，確保每個城市的建設用地保持一個合理的總量和速度增長指標。

三、城市規劃和土地規劃與城市建設用地擴張

首先，國民經濟和社會發展規劃作為其他政策制定的上位規劃，其對社會經濟的預期是其他規劃編制的基礎，為土地使用指標和空間布局提供基本方向。土地規劃中自上而下的用地指標和城市規劃中建設用地指標需要跟經濟發展和人口增長結合起來，社會經濟發展迅速的地區對土地的需求量往往較大，新增建設用地指標就可以有所偏重，當然也要同時考慮到自然環境的可承載狀況。其次，土地規劃和城市規劃都涉及到了用地的空間布局，應明確各自的分工職責。前面提到過，土地規劃重點關注的是耕地的總量保持和建設用地的控制，而城市規劃關注城市地區用地類型的劃分。社會的發展提高了人們對空間的需求，很多城市的建成區面積盲目擴大，我們要對建設用地擴張的總量加以控制。具體而言，通過土地規劃劃定人類生產生活活動可占用空間的外邊框，避免建設用地無休止的蔓延；繼而借助城市規劃對城市區域進行再次細化，按照土地不同的發展潛力和現狀設定用途，實現土地利用的高效集約性。城市規劃在確定城市建設用地布局的基礎上，提出城市近期建設項目，建立項目庫，以適應城市建設投資多元化的需要。最后，規劃編制具有適度彈性，像上輪土地規劃編制歷時七八年的現象應當避免。在規劃編制、實施、修改等過程要做到牽一發而動全身，環環相扣。三規編制的過程中存在頗多協調性不高的環節應當得到大家的注意，需要在今后的工作中一一改善。

結語

盡管土地管理法對土地規劃做出了原則性規定，明確了其法律地位，但是在規劃實施的日常操作規范等方面規定不明確，相關法律法規今后仍需要改進。開發者面對違法用地的成本低于合法用地成本時會選擇在滿足規劃要求的情況下進行開發，也可能會導致規劃的實施效果下降。結合上述的規劃編制思路，若城市規劃的修編還只是單純的就城市規劃改城市規劃，從短期內看來可能是可行的，但是從長期的規劃體系完整性來講效果必然將是有限的。根本性的解決方案是按照"社會經濟發展規劃 - 土地規劃 - 城市規劃"的系統思維進行規劃政策梳理。

參考文獻

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