村民自治困境的探析

張亞紅

摘 要：村民自治是農村新的治理形式，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為基本內容。自從開展以來，雖然取得了巨大成績，但在實行過程中也產生了很多問題。本文就幾個突出問題進行分析并提出相應的對策。

關鍵詞：村民自治 困境 對策

一、村民自治面臨的現實困境

1.鄉村關系，“兩委”關系難以協調

根據《村組法》第4條的規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村委會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。然而，“指導”、“支持”和“幫助”這幾個嚴格來說并不適合作為法律用語的詞卻很難把握具體操作的度。立法的粗放，容易造成實踐中的走樣乃至混亂。鄉（鎮）村之間圍繞著法律規則展開領導和指導權的博弈。一方面，鄉（鎮）政府直接或間接地排斥指導關系盡可能建立領導關系。在稅費改革和取消農業稅的背景下，使得鄉鎮財政普遍困難，財政補貼根本不能滿足鄉鎮政府的擴張性行政行為，他們當然不愿放棄村委會這個“小金庫”，不少農村地區還實行“村財鄉管”。鄉鎮政府為了便于自己的工作，將計劃生育、合作醫療等具體工作推給村委會，把村委會當作自己的下屬機構或派出機構，對村委會的自治權進行干涉和侵犯。由于“政績考核”和工作評價以及村干部的去留受鄉（鎮）政府的影響，村委會成員基于自身利益的考慮，不得不做鄉鎮政府的一條腿，把主要精力放在鄉鎮政府攤派的政務上而不是村務上。另一方面，作為村民利益代表的村委會，在一定程度上又在利用《村組法》等制度供給來抵制鄉鎮政府的領導權，從而加強自身的自主性，但有些村委會以自治之名，不配合鄉鎮政府的工作，做“村寨主”，給自己謀取私利，不僅加劇了鄉鎮政府與農村之間的矛盾，使村民自治難以正常發展，更不利于農村的穩定。[1]

2.“村務公開”面臨的困境

村民自治是農村社會治理的基本形式，也是村民基本的民主制度，而“村務公開”正是實現這種直接民主的具體制度之一，有人將這一制度稱之為農村社會政治、經濟、文化的“晴雨表”，它既能反映村委會工作的情況，又可以反映本村的發展狀況。然而，“村務公開”在實施過程中卻出現了很多問題。[2]

第一，“村務公開”不規范，尤其是財務收支項目籠統，內容不夠明細具體。對于有些政策的公布不完整，公布的內容過于陳舊，村民無法看懂；第二，“村務公開”的程序不完整。在通常情況下，“村務公開”的項目實際由個別村干部說了算，村務公開后不聽取村民們的意見，對村民不明白的事項也不作任何說明，更沒有建立合理的監督機制，有些地方根本就不設村務監督小組，有些村設有，但監督小組成員的產生不民主，甚至出現監督小組成員就由村委會成員、村干部兼任小組長的情況；第三，干部群眾認識不足。大多數村民認為“村務公開”只是形式，起不到任何作用，公開不公開無所謂，而村干部又害怕村民的民主，擔心太民主給工作帶來不便，不想公開。基于這樣相反的兩種認識，村務公開也就僅是形式而已。實現“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”來治理鄉村，只是制度設計者追求鄉村治理效率最大化的理性考慮，是從良好愿望出發的，而在實際的“鄉土社會”，很難達到預想的效果。

3.村民自治發展動力資源的困境

（1）能夠帶動農村自治深入發展的后備人力資源不足

改革開放打開了我國的國門，我國從此由計劃經濟時代走向了市場經濟時代。在經濟利益的牽引下，市場經濟體制下人口的流動更加頻繁，當前農村青壯年，多數都在外打工，這些人關注的是如何多賺錢，如何讓自己及其家人日子過的比別人好，自然而然的就漠視了本村公共事務的關注和參與，而這些人往往又是村民自治深入發展的主力軍，他們思想和行動的不到位，對村民自治來說，是極大的損失。而留守在村里的老人、婦女、兒童和殘疾人，很難撐起新農村建設的歷史重任。其次，村里少數有頭腦且身體健康者，基于經濟利益（如誤工補貼、工資待遇、福利待遇等）方面及其村委會處于鄉鎮與村民夾縫中的地位方面的考慮，也大多以農村為基地，從事農業之外的行業，對進入村委會，帶領村民發展經濟和建立健全村民自治沒有興趣。農村人口的大量外流不但削弱了村民對村務的參與和監督力量，而且造成村民自制的精英和骨干力量的流失。[3]

村民自治的主要力量是村委會，他們在村民自治的過程中發揮著舉足輕重的作用。可在實際生活中我們常常看到，有些村干部缺乏民主管理和民主決策的觀念，大權獨攬，在自治過程中搞“家長制”、“一言堂”；有些村干部工作能力差，不具備帶領村民致富的魄力，但官本位思想極為嚴重，給村民參與自治設置門檻，使有能力而且愿意為村民辦事的人很難進入村委會，在很大程度上阻礙了村民自治的發展。[4]

3.村民自治的法律困境

（1）現有的法律條款太僵硬，缺乏具體性和程序性。首先，在制度上沒有明確“鄉村關系”和“兩委關系”的職權，造成多種權力的沖突，增加了村民自治中的工作難度；其次，沒有準確清晰的界定村民自治的主體，導致在理論上和實踐中對村民自治的主體認識不明、輕視、甚至是錯誤的推斷，直接影響了村民自治的自主性和獨立性。[5]

（2）村民自治制度的程序設計上不完善。目前，《村組法》只在規范性方面作了界定，但與之配套的懲罰性制度卻很稀缺、模糊，容易形成權責不對稱的現象，弱化村民尋求保護和救濟的能力。

二、擺脫村民自治困境的對策

1.破解“村務公開”的出路

“村務公開”面臨的困境根源在于村委會與村民之間的矛盾和沖突，如果只試圖著眼于對“村務公開”制度的修修補補，只能治標不能治本，只是權宜之策，而非長久之計。我們要從根本上治理，本著“民主、法治”的時代精神，采取“多頭并舉”的治理模式，實行民主自治。第一，《村組法》雖規定了村務公開制度，但沒有制定村務公開辦法，如制定專門的村務公開辦法，就給村務公開提供了明確的法律依據，避免村務公開中村干部的“行政不作為”，使其更加程序化、規范化。第二，村委會不僅要對財務收支情況做詳細、具體的說明，還要對村里重大事項和群眾普遍關心的問題進行全面的公開，讓村民一目了然，心中有數。村干部還應向村民議事會、村民代表會議匯報村務公開的項目及詳細情況，由村民代表共同討論公開的項目是否合理。第三，加強村民自治意識，開展多種形式的法治教育，如宣傳《村組法》讓他們認識到村務公開的重要性，積極參與和關心村級事務。同時要轉變村干部的工作態度，樹立服務村民的理念。第四，要健全村務公開的監督機制。每個村民都應把自己當做自治的主體，在法律的制度允許的范圍內發揮主體性作用。通過村民議事會、村民代表會和專門的監督小組，對村務公開進行有效的監督，讓村民自治在陽光下不斷向前發展。

參考文獻

[1]盧現祥.西方新制度經濟學[M]中國發展出版社，1996.27

[2]潘嘉偉，周賢日.村民自治與行政權的沖突[M]：北京，中國人民大學出版社，2004.87-105，231-257

[3]吳重慶，賀雪峰.直選與自治[M]廣州羊城晚報出版社，2003.

[4]張信民.村民自治的法律困境與理性思考[J]淮北煤炭師范學院學報.2006（4）

[5]查喬治.公共管理視角下村民自治制度的困境及反思[J]青年管理干部學院學報，2006.11endprint