論行政違法行為檢察監督

李霄娜　趙建業

摘 要 黨的十八屆四中全會為全面推進依法治國，推進中國的法治進程，指明了方向，它的目標就是要把各級政府的工作推向法治軌道，確保行政權力有效制約和被監督，確保形成科學有效的監督體系，增強監督合力和實效。而在五大監督機制中，行政檢察監督的界限和范圍是相對缺乏既有制度和規范支撐的一種機制。因此，需要人民檢察院在保證檢察權充分遏制行政機關濫用權利和怠于履職的作用同時，又不過分干涉甚至代替行政權和其它監督權，明確檢察權的界限和范圍，把握住檢察權的側重點，使監督體系更加科學有效，使人民權益更好的得到保障，使國家更好的推進依法治國進程。

關鍵詞 行政違法行為 檢察權 監督

作者簡介：李霄娜，河北大學碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學；趙建業，河北大學碩士研究生，研究方向：憲法學。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.194

新中國成立初期，借鑒蘇聯模式，按照列寧有關法律監督理論，構成新中國檢察制度，類似于一般監督，包括對公民一般違法監督，以及行政機關違法活動的監督，監督范圍較為寬泛，但不夠具體明確，實踐中難以操作，即便在計劃經濟條件下也難以展開這種邊界模糊的一般監督，最終導致檢察權對行政權監督形同虛設，這種監督也只有停留在理論意義上，并不具有實踐性。但是蘇聯解體后，俄羅斯重新制定了《俄羅斯聯邦檢察院組織法》，在留有檢察機關法律監督地位的根基上，加強對行政權的監督，從“一般監督”向“有限監督”變遷，監督對象限定在了與公權力行使有關的人員及其行為。

近幾年，我國檢察監督制度借鑒蘇聯模式，本文旨在探究檢察機關在行政違法檢察監督方面進行的一些嘗試，但現階段由于沒有法律的明確授權和相關規范性文件的出臺，監督的隨意性較大，目前檢察機關職權范圍不明確、監督的主體、對象、內容、依據、方式、效力不明確，行政機關違法履職或怠于履職情況較為突出，而檢察機關對于行政公益訴訟范圍以外行政違法行為，對其檢察監督的具體流程匱乏。那么，完善行政違法行為檢察監督，就是檢察機關深入貫徹黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國精神，正常發揮行政違法檢察監督職能的當務之急。

一、行政違法行為檢察監督概述

我國的國體決定了我國的政體，決定了人民代表大會代表人民集中行使國家一切權力，在權力具體行使上實行適當分工，設立了“一府兩院”具體分工行使各自范圍內權力，對人大負責，受人大監督。這是我國憲法確立的國家政權組織形式的基本框架。其中將檢察權授予了檢察機關行使。在根本大法中提到，檢察權是一個獨立的、專門的法律監督權，憲法確立檢察機關為國家法律監督機關，這是行政檢察監督的最高“法源”，相當程度上，行政檢察監督具有憲法性。我國《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”和《人民檢察院組織法》第4條規定檢察院具有“維護社會主義法制”和“保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，捍衛公民的人身權利、民主權利和其他權利，保衛社會主義現代化建設的順利進行”。

再者，行政違法行為檢察監督有法理依據，行政檢察監督是分權制衡的現實要求，那么在我國憲法制度框架內實行“權力機關之下分權-并行權力制約-專門法律監督-權力運作的均衡”是分權制衡的必然要求。在現實中，行政權是與人民權利和自由聯系最為直接的，國家專門法律監督機關的監督重點應當是行政權，以防止其損害人民的權利和自由，確保行政權的行使符合人民的共同意志。近年來，如土地征用等與民眾利益息息相關的事情，應該是政府為了公共利益而為之，但事實上這背后卻常伴隨著各種利益驅動，政府與房產商瓜分不正當利益，越權和行政不作為等行政違法行為層出不窮。

要建設社會主義法治國家就必須對行政違法行為實施檢察監督，法治要求公共權力受憲法和法律所限制，政府行使一切權力都要受憲法和法律的約束，行政權力的運作必須依照憲法、法律設立的程序進行，在行政權運作的關鍵環節形成有效的制約和監督，做到防患于未然或者在出現行政違法時，有一套嚴密有效的法律監督加以矯正。

我國檢察權指，在人民代表大會制度之下確立的，和行政權、審判權都不相同的，一種由專門機關實施的法律監督權力。目的在于預防和糾正有關國家機關的違法行為，尤其是行政違法行為。但行政系統內部存在自己的監督機制，他們的運作和程序有自己的邏輯，實際生活中出現的行政違法行為，利害關系人一般要先依法申請行政復議，給行政機關一個內部自己糾錯機會，也可提起行政訴訟，因此人民檢察院在對行政違法行為實施監督的過程中，要明確職責，劃清邊界，盡可能與其他國家機關協調配合。這個從“檢察”的字面意義可以看出，“檢察”意味著人民檢察院無隨意否定行政行為效力的權力，只有在檢察中“發現”違法的行政行為才會將違法問題交給有關國家機關處理的權力。因此，檢察監督一切活動均應由法律加以規定，沒有法律授權不得向行政機關作出“責令停止違法行為通知書”、禁止令等檢察監督決定。

對我國行政違法行為檢察監督的理解。第一，行政違法行為檢察監督的主體是人民檢察院。檢察院是我國專門的法律監督機關，行政違法行為檢察監督作為法律監督的重要內容，應當由我國唯一行使法律監督權的專門國家機關行使。第二，行政違法行為檢察監督的內容是對行政主體的行政行為合乎法律與否進行的，不涵蓋合理與否。行政違法行為檢察監督的內容是整個行政過程，包括具體的和抽象的，也包括進入和尚未進入的所有訴訟。第三，行政違法行為檢察監督的對象是行政主體的違法行為，不包括行政相對人的違法行為。對于行政主體作出的尚未違反行政法律規范的行政違紀行為以及其他違反黨和國家政策但并沒有構成行為一般不進行法律監督的工作。第四，行政違法行為檢察監督的目標是維護、促進公共利益。檢察機關通過監督行政權是否違法行使，以國家名義與侵害公共利益的一方進行對峙，維護公共利益而不在于行政權是否侵害了相對人利益。第五，行政違法行為檢察監督的重點是百姓反映強烈的行政執法領域，以及那些嚴重損害公共利益的違法的行政規定或者具體行政行為，人民檢察院要適當對行政執法活動進行檢察監督，保障好人民的權利。第六，行政違法行為檢察監督的實質是以檢察機關的法律監督權監督行政權力，以法律約束行政權力。

二、行政違法行為檢察監督現狀及原因分析

檢查機關雖然在行政違法檢察監督方面進行了一些嘗試，但現階段沒有法律明確授權和相關規范性文件的出臺，且行政違法行為檢察監督的范圍不明確，導致監督的隨意性較大。

（一） 法律制度支撐不夠

我國檢察機關有法律監督的權力是《憲法》和《人民檢察組織法》規定的，而且十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）中也提出加強檢察機關對行政違法行為實施監督，這只是規定中的一小部分，在檢察機關對行政監督的實踐中需要更多、具體且明確的法律條文和司法解釋作支撐，才能保證在檢察機關對行政違法行為檢察監督的每一個環節進行監督。1979年修改檢察院組織法以來，實務界和學術界通說認為檢察機關的法律監督范圍限于訴訟領域，檢察權對行政權的監督主要體現在職務犯罪的刑事司法領域及行政訴訟裁判結果監督領域，而對行政違法的監督可以說基本處于空白。正如有學者認為：由于“行政監督”職能的確實，改革開放30多年來，檢察權的法律監督職能依然鎖定于“審判的監督”，形成了對行政權“網開一面”的狀態，一定程度上導致了行政權力的濫用、侵犯社會公益和國家利益違法行為的嚴重存在。

（二） 行政違法行為檢察監督的方式不完善

現階段，行政違法檢察監督的方式少，且力度不高。盡管檢察建議具有程序簡便等有點，在效率上也比行政復議、行政訴訟高，但其不是直接對被建議對象產生約束力。對于行政違法行為檢察監督可以啟動公益訴訟，但是公益訴訟的啟動程序繁雜，耗費大量的司法資源。

（三）行政違法行為檢察監督的范圍不明確

今日，我們對于行政違法行為檢察監督的范圍尚不明確，檢察監督是側重于行政強制措施還是行政其他領域，需要法律明文規定，并且需要具體的操作流程等相關法律和司法解釋的出臺，明確了行政違法行為檢察監督范圍后，才能更好的與其他機制配合與協調，通過其他部門向民行部門移送案件線索、共享案件信息而辦結行政監督案件。《人民檢察院組織法》第4條規定檢察院具有“維護社會主義法制”和“保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利，保衛社會主義現代化建設的順利進行”的任務，卻沒有賦予檢察機關以相應的職權。

（四）人員質量不高

目前大部分地區的檢察人員辦案經驗有限、專業化程度低，知識儲備少，某市針對行政執法的相關知識制作了一份調查問卷，針對“行政強制措施”、“行政強制執行”、“行政處罰”三個基本的行政法概念，無預告地向兩級院所有民行干警發出調查問卷，在收回的問卷中，能夠較為準確區分上述概念的干警僅有3人，基本能模糊區分行政強制措施與行政處罰行為18人，5人不能區分上述行政法概念。另外，民行檢察系統業務培訓目前普遍存在“重民輕行”現象，行政訴訟案件少，即使有行政案件，檢察機關一般只注重調查取證，只要行政違法事實成立，有關證據確鑿，即發出檢察建議，法律文書也缺乏說理，很少會對行政違法行為構成及監督意見展開論證分析，檢察人員理解法條但不理解法理。

三、完善行政違法行為檢察監督

第十四次全國檢察工作會議提出“完善檢察監督體系”，向“刑事檢察、職務犯罪偵查預防、民事檢察、行政檢察、控告申訴檢察等各項法律監督工作全面發展”的目標努力前進。這表明了要在五大監督機制中，完善行政檢察監督的制度和規范支撐并扎實落實和向前邁進。

（一）完善立法的保障，建立協調配合的長效機制

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提到要使“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”，并“探索建立檢察機關提前公益訴訟制度”。只是還需把黨的文件進一步上升為法律。關于檢察機關對行政違法行為立法方面的完善可以從橫向和縱向兩個方向界定：

橫向：要處理好與其他監督機制的競合關系，檢察監督與行政監察、行政復議、行政訴訟均具有權益救濟的共同特點，但是檢察監督具有更強的權力監督和權力制約的功能和屬性，因此，從監督和制約的角度出發，檢察權在對行政權實施監督的過程中，不應受到行政復議和行政訴訟的前置限制。努力實現信息共享、互相配合、各盡其責的工作機制。

縱向：新行政訴訟法增加了檢察建議這種簡便的監督方式，要明確檢察機關可以運用檢察建議進行監督，特別是對行政執法機關作出的行政處罰、行政強制措施、行政審批決定具有違規違法情形的可以通過發出《糾正違法通知書》予以監督。行政執法機關對檢察機關的法律監督工作不積極主動配合，或者對檢察建議等不受理、不答復、不糾正違法具體行政行為的，可以由本級或者上級人民政府，或者垂直管理的上級行政執法機關，根據法律的規定要求其改掉其違法行為。給與通報批評的責任追究機制。

（二）完善行政違法行為檢察監督的方式

關于完善檢察機關對行政違法行為監督的方式，可以從一個重點，全方位輻射界定：即以檢察建議為重點實行的行政違法行為檢察監督方式 ，以啟動旨在維護公益的訴訟全方位輻射展開進行行政違法行為檢察監督。

首先，以檢察建議為主，指對于未進入復議或訴訟程序、對國家和社會公益不利的違法行政決定，檢察機關可以使用檢察建議的方式對公民、組織的舉報進行調查，一旦查證屬實可以建議行政機關予以糾正。但是對于有損個體合法權益的，也未進入訴訟程序的決定、復議等，經相對人向檢察機關申請監督，檢察機關應提議其按照相關要求和程序申請復議或提起訴訟，如果相對人錯過復議或提起訴訟期限的，檢察機關可以提出檢察建議，其原決定改變與否由行政機關自行決定。

另外，檢察機關對行政違法行為可以直接提起行政訴訟，是直接針對侵犯公益的違法行政行為進行的監督；也可督促行政機關依法提起旨在維護公益的民事訴訟，這種一些地方也有試點展開，是督促行政機關及其他公共部門通過提起民事訴訟維護公共利益。

（三）完善行政違法行為檢察監督范圍

檢察監督的范圍應主要限于百姓反映強烈的行政執法領域和那些明顯、嚴重違法的行政規定或者具體行政行為。行政執法檢察監督范圍重點是那些嚴重損害公共利益但不涉及個人權益的行政行為。因為當公共利益被行政違法行為侵害，沒有適格的維權主體時，按照政府監護人理論，由檢察機關代表國家作為最終的政府監護人來維護公共利益是最為合適的。但檢察機關自身和相關支撐局限導致在眾多侵害公共利益的行政違法行為面前無能為力。其實檢察機關沒有必要也不可能將所有損害公共利益的行政違法行為都納入檢察監督的范圍，其必有所選擇性在法律授權范圍內去實施檢察監督。檢察機關對行政違法行為監督的范圍，可從一個重點，兩個方向界定：

橫向：第一，檢察機關的性質是“國家法律監督機關”，檢察機關監督的范圍理應包括行政機關在所有行政管理領域（包括經濟建設、文化教育、市政建設、社會秩序、公共衛生、環境保護等各方面）的所有違法作為和不作為。第二，檢察機關對行政違法行為監督與其他機關監督的關系是相互配合、相互補充。在維護國家利益、社會公共利益或公民、法人、其他組織的合法權益時候，為了更加全面具體的保證公平公正，檢察機關應當在其他主體不進行監督時，迅速及時進入監督程序。

縱向：檢察機關的時間范圍上要明確，首先要鞭策行政機關依法履行法定職責，從立案審查到調查核實到督促改正，直到行政機關拒絕糾正，在啟動其他監督程序的全過程都需要檢察機關行使檢察監督。

重點：在檢察機關對行政違法行為檢察監督探索階段，應根據當前檢察機關自身的條件、能力，有重點的展開，然后再以點帶面，形成全面監督的體系。因此，我認為現階段要用矛盾分析法解決問題，堅持一分為二，堅持兩點論和重點論的統一，把最緊迫的監督領域最為突破的重點，目前宜作為檢察機關監督違法行政行為的重點領域有以下六個：一是環保是大事（重點對于環保問題，有的行政機關為了保住GDP，縱容相關企業亂排放，或者不加思考的給他們一路綠燈，申請就等于批準，要重點監督）二是國有資產保護（重點監督國有企業改制和國有資產出賣中的違法行為）；三是國有土地流轉使用權（使違法出讓給奸商的國有土地使用權現象得到遏制）；四是公共安全（違法審批和監管不到位致使的安全問題要重點監督）；五是食品安全（重點要嚴把關，使不安全的食品不流入市場）；六是房屋拆遷和土地征收（重點要該補償的補償，該替老百姓維權的就替老百姓維權，監督行政權力的濫用）。

（四）完善和加強檢察監督能力建設

配備具有專業素質的監督人員：一是一幫一帶學習制，建立龐大的“智庫”，實行新老干警的幫帶模式，定期檢察每個辦案人員的業務素質。二是培訓班長期設置制，通過舉辦培訓班、法律講座、外出調研、行政執法檢察監督實務與典型案例研討等方式提高工作人員的業務水平。三是考核驗收是常態，必要時可在內部定期組織檢察干警業務考核，不及格的人員要成立強化小組。制定淘汰制度，選拔聘請高校行政法專家等高水平人才留在檢察機關。

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