赤峰市城鎮化面臨的突出問題

劉艷麗

[提要] 本文在分析研究赤峰市城鎮化現狀基礎上，總結“十二五”期間赤峰市城鎮化進程發展成果，掌握赤峰市城鎮化發展現狀，發現赤峰市城鎮化建設進程中存在的問題，分別從城鎮化發展動力、城鎮化發展策略等方面進行研究，并提出赤峰市新型城鎮化建設建議。

關鍵詞：城鎮化；城鎮化問題；新型城鎮化；對策研究

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年6月6日

一、新型城鎮化概述

（一）新型城鎮化的提出。在經歷了30多年的快速城鎮化之后，中國已開始步入以城市社會為主的發展新階段，既往發展模式的不適應性也開始凸顯。2014年3月國家發布《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，對國家新型城鎮化戰略作出具體部署。

（二）新型城鎮化發展戰略的內涵和要求。新型城鎮化要求以人的城鎮化為首要目標，推進人口的“完全城鎮化”，即通過戶籍制度、土地制度、社會保障制度的改革和城鎮基本公共服務、社會保障能力的提升，使農民工在城鎮化過程中與市民獲得平等的權益和均等的服務，在城市里落得下、生活好、有尊嚴，真正融入城市，實現“市民化”。新型城鎮化要求高度重視生態環境的保護與建設，改善城鄉發展環境。堅持把綠色發展、循環發展、低碳發展作為基本途徑。

二、赤峰市城鎮化發展現狀

（一）城鎮化特征。赤峰市城鎮化水平低，但發展速度比較快。本地城鎮化為主，異地城鎮化顯著。務工職業選擇有新變化，其中從事建筑業比例明顯下降，從事企業、個體經營者比例緩慢下降，從事服務業者比例顯著提升，從事制造業者比例緩慢提升。這也從側面反映出服務業對城鎮化的帶動作用顯著提升。中心城區、縣（旗）城人口集聚快，小城鎮人口增長慢。

（二）城鎮化的動力機制。赤峰農村人口城鎮化轉移并非建立在農村大規模的土地流轉和規模化經營的基礎之上，而是在小農經營主體下由于農業生產方式的改變，解放了大量的農村勞動力，推動了人口的城鎮化。養殖和特色種植業發展仍是“小戶經營”為主，有利于城鄉協調發展，但對城鎮化推動作用不大。赤峰的設施農業發展比較快，但也仍然以小戶經營為主，主要是蔬菜、水果種植。牧業主導區受傳統生產方式和文化習慣因素所限，城鎮化動力弱。現狀工業發展對人口城鎮化直接貢獻有限，但對服務業發展有推動作用。

城鎮公共服務和生活方式是引導人口城鎮化的重要動力。根據社會學的相關調查，赤峰的鄉鎮職工，絕大多數都選擇到縣城或市區購買房產。城鎮的公共服務能力和人們對城鎮生活方式的追求成為赤峰當前推動農村人口城鎮化的重要推動力。赤峰市基礎教育設施向城鎮的集聚并造成的最直接的后果是城鎮居住人口的快速增加，好的教育資源吸引著農村中經濟條件較好又對孩子的教育有著高期望的家庭，他們中的一小部分通過購房直接轉變成了城鎮居民。

三、赤峰市城鎮化面臨的突出問題

（一）城鎮帶動能力不足，制約人口城鎮化發展

1、赤峰中心城市區域地位不突出，輻射帶動能力不夠強。作為內蒙古東部地區聯系京津和遼中南及東部沿海的門戶城市，其樞紐地位尚未充分發揮，物流服務職能發展落后于通遼；赤峰的服務業發展水平還比較低；赤峰的生產性服務業落后，科研、信息、金融等行業發展速度慢；城市對外開放度低。赤峰中心城市服務能力低，區域地位弱，影響了其對區域經濟發展和城鎮化的輻射帶動作用。

2、旗縣城區產業支撐不足，公共服務成為帶動人口集聚的主要因素。人口的城鎮化需要產業發展作支撐，旗縣城區由于公共服務比較完善，房價和生活成本遠低于中心城區，是人口增長最快的城鎮，但由于城鎮的就業機會有限，很多在縣城購房者仍選擇外出打工，部分增長的人口也并非是因為在縣城有營生而選擇在縣城居住，如“陪讀”，這種人口的城鎮化是非完全的城鎮化。

3、中心城鎮人居環境吸引力有待提升。赤峰的中心城市和中心城鎮設施較完善，有相對較多的就業機會，與一般城鎮相比明顯更有吸引力，也是人口城鎮化的主要城鎮，但這些城鎮面臨人居環境提升的巨大壓力。由于這些城鎮建設速度快，建設過程中往往回避了城中村的問題，原來處于城市外圍的村莊逐漸成為了城中村，這些城中村數量多、分布散、面積大，城中村內道路普遍較差，市政配套設施不完善，污水、垃圾處理問題也較為突出，醫療、文體設施缺乏，整體環境品質較差，是需要改造的棚戶區。

4、小城鎮基礎薄弱，缺乏特色，發展動力不足。赤峰小城鎮的數量較多，但普遍存在產業基礎薄弱、市政基礎設施不足、城鎮建設缺乏特色等問題，小城鎮人口集聚能力弱，發展動力不足。目前，絕大多數小城鎮鎮區只有供水、供電、通信設施，其余設施如排水、供熱、環衛等設施基本為空白。由于缺乏污水和環衛設施，很多城鎮環境問題突出，小城鎮缺乏吸引力。小城鎮發展動力弱、發展質量低已影響到赤峰城鎮化的發展。

（二）產業支撐能力不夠強。一是赤峰市作為傳統農牧業結合區域，經濟發展基礎薄弱，尤其是有利于增加財稅收入和擴大城鎮就業的二三產業發展相對滯后，導致城鎮對農村牧區剩余勞動力的吸納能力不強，新型城鎮化發展后勁不足，旗縣城關鎮產業結構不合理，產業發展水平低。一般建制鎮、蘇木、鄉的產業結構更加單一，有的基本沒有其他產業，基本沒有人口吸納能力，人口也在逐年外流；二是赤峰市主導產業有色金屬，由于近幾年受到國際國內經濟發展影響，有些已處于停產、半停產狀態，造成相關旗縣財政收入大幅降低，農畜產品加工業也存在規模小、產業鏈條短、競爭力不強，對財稅增長的貢獻不大，促進就業的能力不足。

（三）農牧區發展落后，面臨凋敝危機。伴隨的人口城鎮化，村莊環境無人治理，污水隨地流，垃圾隨處堆放，人居環境迅速惡化；牧區居住分散，部分地區交通和安全飲水問題突出；在生產方面，不受約束的抽取地下水使得地下水位下降、無序放牧導致草場退化、膜下滴灌的廢棄薄膜造成大面積的白色污染等等，農村牧區的生產生活環境呈現出惡化的趨勢。伴隨大量勞動力外出務工，村莊設施由于缺乏維護而破敗，村莊環境由于治理缺失出現惡化，加之農牧業收入較低，農村社會網絡的瓦解，農村的吸引力越來越弱，更多的人選擇離開農村，村莊空心化現象愈來愈嚴重。由于青壯年的外流，村莊留守老人的養老和留守兒童的教育問題愈發突出，農牧區的發展面臨凋敝的危機。

四、解決對策

（一）重點集聚，強化分工，全面提升城鎮服務帶動能力。以中心城市和縣城為核心，引導人口和產業向優勢地區集聚。基于中心城市、縣城和小城鎮的發展潛力和發展特征，突出各自發展重點。中心城鎮（縣城）重在提升綜合承載力，加快產業發展，尤其是支持勞動密集型產業的發展，改善教育、醫療、商貿等公共服務水平和基礎設施，通過就業和服務引導城鎮化。小城鎮重在突出特色，提高對廣大農村牧區教育、醫療、信息服務、商貿交易等基本公共服務能力，部分小城鎮可整合優勢資源、積極引入現代生產組織方式，實現特色化發展。

（二）聯動區域，三產融合，優化結構與布局聯動區域，充分發揮區位和資源優勢，推動特色優勢產業發展。三產融合，優化結構，構建可持續的產業體系。提升和擴展工業產業體系，壯大經濟實力，圍繞工業企業的生產性服務需求，促進三產服務業的發展；推動資源型、特色型和嵌入型協調發展，深化發展冶金、化工、能源、建材等資源型產業，壯大產業經濟實力；承接沿海地區產業轉移，積極培育新興產業，促進轉型升級；聯動農牧業，發展農牧產品加工等勞動密集型產業，促進轉移就業。以資源支撐能力為前提，確定產業發展規模，優化產業布局。

（三）分區統籌、分類指導，差異有序推進農牧區現代化。一是中心城市帶動型統籌發展區，重點圍繞赤峰中心城市；二是中心城鎮帶動型統籌發展區，圍繞縣城、重點鎮，提升產業發展水平和一二三產聯動；三是現代農業發展區，在農業生產條件較好的地區，提升農業產業化水平；四是生態牧業發展區，以草場承載力為前提，科學引導載畜規模；五是特色旅游發展區，依托特色旅游資源發展生態文化旅游，帶動旅游接待等產業發展；六是生態保育區，科學劃定保護范圍，積極推進沙地治理、山林保護等工作。分類指導，引導農牧區人居環境改善。

（四）制定推進城鎮化工作的相關保障機制，確保城鎮化快速發展。建議市政府通過認真分析總結，確定農業轉移人口城鎮化成本分擔機制。充分明確和確定政府、企業、個人所需分擔的成本，誰承擔多少，如何落實等，以保證城鎮化工作的健康發展。針對赤峰市財政緊張無力完成所有公共服務設施及市政基礎設施建設投資的現實，而社會各項設施需要不斷建設完善，建議通過社會化運作投資，建立多元的建設運行模式；加快中心城市建成區內的企業退二進三改造力度，積極爭取有關政策支持；建議繼續加大污染企業的搬遷力度，改善城市環境，并積極爭取相關政策支持，增加企業搬遷的積極性，有利于實施退城進園；將養老設施建設作為近期需加強的城鎮化工作內容之一，建議自治區、市兩級政府制定出臺養老設施建設管理辦法，并提出養老設施建設的鼓勵機制。

主要參考文獻：

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