農村土地承包經營權入股公司的法律障礙與制度完善

摘 要 目前，我國農村土地承包經營權入股公司還存在各種制度缺陷，導致部分地區在實踐中都遇到了法律瓶頸。本文探析了入股公司現行法律制度的障礙，并對承包經營權流轉與股權流通機制、入股的市場退出機制及農村社會保障機制建設提出了建議。

關鍵詞 農村 土地承包經營權 入股 公司 法律

基金項目：海南省哲學社會科學2015年度規劃課題《海南鄉村旅游發展的法律監管機制研究》﹝項目編號：HNSK（JO）15-13﹞系列論文。

作者簡介：戴麗霞，海南政法職業學院講師，海南嘉天律師事務所律師。

中圖分類號：D922.28 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.319

在現階段，我國農業發展的基本國策是實現從傳統農業向現代農業的轉型。農村土地承包經營權入股就是現代專業化農業發展的體現與必要途徑。然而我國目前對承包經營權入股政策限制較多，法律制度滯后，亟待進行深入的法律分析，構建有效的法律制度。

一、農村土地承包經營權入股的法律屬性分析

土地承包經營權是指承包人與農村集體經濟組織簽訂承包協議，取得占有、使用農村集體土地及獲得收益的權利。我國農村土地承包經營權分為以家庭承包方式取得的土地承包經營權和以其他承包方式取得的土地承包經營權。家庭土地承包經營權的承包人只能是本集體經濟組織內部的農戶，與集體組織簽訂承包合同而取得承包經營權。而其他承包方式主要是通過與集體組織訂立承包合同，取得承包經營權。目前，法律障礙明顯的主要是家庭農村土地承包經營權入股問題，本文主要針對該類問題展開研究。

農村土地承包經營權入股公司，是指承包人將取得的土地承包經營權作為出資，取得股東地位的行為。其法律屬性是以物權性質的土地承包經營權利本身入股，還是以分離出來的所謂“土地經營權”這一債權性質的權利出資的問題，我國學界存在“物權流轉說”與“債權流轉說”兩種觀點。“物權流轉說”以土地承包經營權為用益物權為基礎，認為入股屬于物權性流轉行為，相應權利人可按意愿自由處分財產權利。農戶將土地承包經營權投資入股公司即為用益物權的讓渡，農戶的處分權歸入股企業所有，農戶因此喪失其支配權。相反，“債權流轉說”觀點認為，入股不導致物權變動，屬于債權性流轉行為，由入股的原承包戶保留土地承包權。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）規定，“承包方依法采取轉包、出租、入股方式將農村土地承包經營權部分或者全部流轉的，承包方與發包方的承包關系不變，雙方享有的權利和承擔的義務不變”。該規定是為防止農戶喪失土地承包經營權，以保障農民基本生存權，從本質上限制了農戶土地承包權入股公司。按債權流轉說的觀點，農戶只是將土地承包權中具有使用價值屬性的土地經營權入股為其創造收益，合作解散時權利還可以退回，類似于出租行為。這種學說明顯有違入股的本質。

故而，農村土地承包經營權入股公司分離了“法權形態的權利”與作為“生產資料對象”的土地，公司取得占有、使用、收益及部分處分土地的法人權利，農民成為股東取得股權，參與公司經營管理，取得收益權等股東權利。

二、農村土地承包經營權入股公司的法律規定及障礙

（一）農村土地承包經營權入股的現行法律規定

從我國現有土地立法情況來看，已逐步建立起包括農村土地權屬與流轉制度的立法體系，包括《憲法》、《物權法》、《土地承包法》、《土地管理法》、《公司法》等法律規范。《憲法》第十條規定：“任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”《憲法》明確了土地使用權是可以依法轉讓的。《物權法》頒布后，農村土地使用權被理解為包含了土地承包經營權，完全符合《公司法》對公司出資形式的要求，可以作價出資入股。

按照《農村土地承包法》第42條、第46條的規定，“可將土地承包經營權入股，從事農業合作生產”；“荒山、荒溝、荒丘、荒灘等以其他方式獲得的土地可以通過將土地承包經營權折股分給集體成員后，再實行股份合作經營。”《管理辦法》規定：“家庭承包方式的承包方之間為發展農業經濟，將土地承包經營權作為股權，自愿聯合從事農業合作生產經營；其他承包方式的承包方將土地承包經營權量化為股權，入股組成股份公司或者合作社等，從事農業生產經營。”與此同時，該辦法還限定流轉的受讓方是農戶等農業生產經營者；限定流轉不改變土地農業用途；入股后承包關系不變及解散時土地退回農戶等等。可見，相應的法律規范都從入股主體、入股形式等方面對土地承包經營權進行了限制性規定，對入股公司的形式沒有確定的法律支撐。而且上述規定對流轉對象、期限的限定，以及對入股后承包關系不變的認定，與公司法對公司享有獨立法人財產權利的基本法律原則相矛盾，形成農村土地承包經營權入股公司的法律障礙。

（二）農村土地承包經營權入股公司的法律障礙

1.股權流通機制缺乏

根據我國《公司法》的規定，作為出資的財產應當具備兩個要件：可估價性與可轉讓性。如果農戶以土地承包經營權出資入股公司后即成為公司股東，股東享有的是公司的股權，依法可以在股東之間或者股東和外人之間進行股權的轉讓。但是，土地承包經營權具備特殊身份屬性，以此出資的農戶所享有的股權與土地承包經營權本身沒有分離，這類股權的流通被限定在具有特定身份的群體之間，在實踐中難以實現這種專屬性權利的轉移。公司股權轉讓具有較高的自由性是公司開放性優勢的重要體現，若對股權交易進行了限制，既限制了農戶投資自由，也導致了公司的封閉性，不利于公司的發展，最終或將無法實現農戶投資的初衷。

2.市場退出機制缺乏

農村土地承包經營權在入股公司后應當依法辦理承包經營權的移轉手續，成為公司的法人財產。依照公司法的規定，公司以其全部資產對外承擔責任，并以其作為債務清償的依據。當入股的公司資不抵債宣告破產或者依法解散時，公司需要進行清算。此時，根據公司法、破產法的制度要求，公司就應當將其所有的土地承包經營權作為破產財產之一用于清償債務。但若根據規定在公司清算后將土地承包經營權退回給原承包農戶，農戶可以在公司退出市場后重新獲得農村土地承包經營權，雖然有利于對農戶利益的保護，卻違背了公司法法人財產權基本法律制度，不利于保護債權人利益。因此，在公司市場退出機制下應如何處置農村土地承包經營權，是按市場規則進行流轉，還是直接返還給農戶退出市場交易，存在較大制度性法律障礙。

3.社會保障機制缺乏

目前，我國農村還沒有建立起健全的社會保障體系，農戶承包土地不僅僅是作為生產資料，體現為農戶特殊的財產，土地在很大程度上更是農戶生存的根本保障。因而，我國農村土地承包經營權相關法律制度設計，基本是以維護農村土地社會保障功能為根本立法目的，土地的市場價值以及經營流轉并未在立法中予以充分體現。然而，在農業產業化發展快速推進，農村土地承包經營權入股進入市場流轉，必然導致承包土地對農民生活保障功能的削弱。一旦農民以農村土地承包經營權出資，在公司運營過程中，追逐利潤的同時也包含市場風險，若遇到公司退出市場或融資，承包經營權轉移，農民就會失去賴以生存的基礎。在農村社會保障機制缺失的形勢下對土地承包經營權入股帶來了較大的現實與法律困境。

三、完善農村土地承包經營權入股公司的相關制度

（一）完善農村土地承包經營權流通機制，消除入股的法律障礙

在現行法律框架下，物權法既然認可農村土地承包經營權的用益物權性質，則應在立法層面取消對農村土地承包經營權依法流轉的種種限制，以更為明確的規定認可入股公司等多種流轉方式。限制土地承包經營權流轉，主要是為防止將其用于非農業生產，相應改變土地用途。但實際上，這些限制規定的真正落實，關鍵還在于嚴格的執法與監管，而并非依賴誰享有承包經營權。因而，立法取消限制并明確認可承包經營權流轉的合法性，并不會造成農業用地的大量流失，反而對引進投資、提高農戶收入很有必要。

按照公司法的規定，土地承包經營權屬于使用權性質，出資沒有根本性障礙。在進一步轉變對于其流轉的限制后，入股公司更為可行。農戶因入股享有股權，公司享有土地的用益物權，股權的轉讓依據公司法的規定進行，公司也可以處置承包經營權。但在入股公司的具體操作制度方面還需要更為詳盡的規定：一是土地承包經營權出資應委托專業機構進行價值評估，確定出資額度；二是對農戶股東承擔其他股東出資瑕疵的連帶責任方面，適用過錯推定原則，在農戶能夠證明其無過錯時可免除其連帶責任。

（二）完善農村土地承包經營權入股公司的市場退出機制

在公司破產或解散清算時，基于農村土地的特殊性，應當設置不同于一般公司資產處置的制度。在破產清算時，應當同意以土地承包經營權入股的農戶按市場價優先購買回承包經營權，購買可以貨幣或其他財產性權利的方式。在解散清算分配公司剩余資產時，農戶股東也可以優先要求將土地承包經營權予以退還，以當時的市場價格核算資產分配金額，多退少補。考慮到入股農戶可能沒有資金優先購買的情況，部分學者提出讓集體經濟組織承擔這筆費用，但由于經濟壓力太大，實施起來困難重重。因此，可引入土地承包經營權入股強制保險制度解決優先購買資金問題。由入股農戶、入股后的公司以及地方政府三方分攤保費共同投保，當公司破產或解散清算時，入股農戶能夠從保險機構獲得保險金支付，以此作為行使優先購買權的資金來源。

（三）完善農村社會保障機制建設

我國農村地區社會保障體系不健全，農民生活對土地的依存度仍然較高。要促使農村土地承包經營權流轉，基本前提還是要完善農村社會化服務體系，建立有效的農村社會保障機制。保障農戶在采用入股公司等方式流轉承包經營權時沒有生存的后顧之憂。即使失敗也享有農村社會養老保險等基本保障，提高農戶土地流轉的積極性。目前，主要制度建設應包括：一是加強農村居民最低生活標準保障制度建設；二是加強農村社會養老保險體系建設；三是加強農村基本醫療保險制度建設。

隨著農村土地承包經營權入股公司法律制度的逐步完善，可操作性提升，農地入股的實踐在新一輪農地改革中逐步鋪開，將會積極推動我國新型農業體系的迅速發展。

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