新公共管理理論與實踐批判探析

沙靖宇

[摘 要]新公共管理是20世紀70年代以來西方發達國家進行的一場政府改革運動，它對傳統公共行政模式產生了巨大沖擊。在理論視野和實踐模式上為公共行政開辟了新的視野，并且取得較為可觀的實踐價值。但新公共管理也存在諸多問題。在解讀新公共管理相對于傳統公共行政創新發展的基礎上，從理論基礎的非科學性、人性假設的非全面性、價值取向的非公共性對新公共管理進行理論批判；從運行機制市場化、公共部門私營化、評價標準功利化進行實踐批判。通過對新公共管理理論與實踐批判，旨在對新公共管理進行科學認知并理性把握其對現代公共管理理論與發展的借鑒意義。

[關鍵詞]新公共管理；理論；實踐；批判

[中圖分類號]D63

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2017）07-0107-02

一、新公共管理對傳統公共行政的創新性超越

眾所周知，建立在威爾遜—古德諾的政治與行政二分法理論和馬克斯·韋伯的官僚制理論基礎之上的傳統公共行政模式一直是西方國家政府管理的主導模式。傳統公共行政模式曾經給西方資本主義國家經濟發展帶來巨大效益。但在西方發達資本主義國家步入后工業社會之際，傳統公共行政模式在面對知識經濟、信息技術、市場化與民主化浪潮以及現代社會事務的挑戰，其在理論與實踐中日益陷入發展誤區，并最終導致了資本主義國家的財政危機、管理危機與信任危機。由此，一場試圖解決傳統公共行政弊端的新公共管理運動應運而生，成為西方政府改革的主旋律。

盡管此次改革被各國政府冠以不同的名稱，但從其改革理念到改革措施卻體現出相同的趨勢，即以市場為基礎的管理模式來取代傳統的官僚體制，其中市場化和私有化是此次改革的核心所在。公共管理學者胡德在歸納新公共管理的主要內容時指出七個要點：“公共政策領域中的專業化管理、績效的明確標準和測量、格外重視產出控制、公共部門內由聚合趨向分化、公共部門向更具競爭性的方向發展、對私營部門管理方式的重視、強調資源利用要具有更大的強制性和節約性?！焙聦τ谛鹿补芾韮热莸慕缍ǖ湫痛碇藗儗τ谛鹿补芾硭_成的基本共識。由此可以看出，新公共管理相對于傳統公共行政而言，是對傳統公共行政的巨大超越，是一種全新的管理模式。就管理理念而言，傳統公共行政的理念主要表現為經濟、效率與管制，而新公共管理則融入了私有化、專業化、標準化、產出分析、顧客導向等現代管理理念；就管理方式而言，傳統公共行政主要強調等級制、命令服從、規則控制、嚴格控制的程序化的管理，而新公共管理強調從關注投入和預算轉向關注產出、從控制轉向授權、從壟斷轉向競爭、從嚴格控制轉向放松規制、從金字塔式組織結構轉向扁平式組織結構、從以組織為中心轉向以顧客為中心。由此可見，新公共管理在管理理念與管理方式上對傳統公共行政實現了重要變革，在一定程度上體現了現代管理發展的基本趨勢。盡管新公共管理為西方國家政府改革注入了諸多活力，取得了一系列改革成果。但新公共管理并非解決政府管理弊端的靈丹妙藥，事實上，無論是在理論層面上還是在實踐層面上，新公共管理正遭受著越來越多的批判。

二、新公共管理的理論批判

第一，理論基礎的非科學性。眾所周知，經濟學理論和私營部門管理理論是新公共管理的理論基礎。這兩大理論基礎卻引起了許多質疑：一是經濟學本身就是有一門有缺陷的社會科學，將其運用到政府管理中同樣存在諸多缺陷；二是私營部門管理理論適用于企業管理，并不適用于政府等公共部門管理。由此，將經濟學與私營管理學作為公共管理的的理論基礎是不科學的。此外，新公共管理從私營部門領域引入管理技術和理論的科學性程度也有待于進一步考證，一旦公共部門毫無辨別地全盤接受私營部門的理論必然將導致失敗。除經濟學理論與私營部門管理理論外，新公共管理還融合了政治學、自由主義、社群主義、后現代主義等諸多理論流派的基本觀點，使人們對其理論體系無從把握，以至于有學者將新公共管理定位為無所不包的“購物箱”。

第二，人性假設的非全面性。以經濟學和私營部門管理為理論基礎的新公共管理繼承了新古典經濟學對人性的假設，即“理性經濟人”假設。它認為人總是趨利避害的，以謀求自身的利益最大化為目標指向，利他只是達到自利的途徑和手段。特別是在公共選擇理論看來，人們參與政治活動也就是參與政治市場，個人都是以成本-收益為根據來追求利益的最大化。因此，其人性假設完全是建立在物質利益基礎之上，只有在金錢、物欲的刺激之下，人才有可能高效率的工作，從而拋開一切道德標準。這種人性假設忽視了人性中的利他、包容、互愛、信任、善良、奉獻因素，同時，也忽視了社會、環境等因素對人的行為的影響。因此，“理性經濟人”的人性假設僅僅將公共行政人員定位了具有工具主義思維和自利傾向的技術官僚，從而抹殺了公共行政人員情感，道德屬性。事實上，許多理論已經向我們展示，人性是復雜的，是多維的，而人的需要也是有多種層次的。單向化的人性假設，不僅不能完整的認識人性，而且在管理實踐中很可能把管理引向極端。

第三，價值取向的非公共性?！肮残浴笔枪补芾淼谋举|屬性，離開了公共性，公共管理就失去了方向和宗旨，進而失去其合法性基礎。而新公共管理的基本價值定位于經濟、效率與效能，即所謂的“三E”。因此，新公共管理的價值取向完全是經濟價值優先的，在一定程度上背離了公共管理的“公共性”屬性，不利于提供公共服務。事實上，“公共行政在本質上是以民主憲政為基石，強調追求人民主權、公民權利、人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責任等多元價值的?！边@也就意味著公共行政的價值取向是多元的，而且應該立基于以實現公共利益與人的全面發展為基礎公共價值，而過分強調公共行政的經濟價值，過分追求效率，將忽視對公共行政的服務、公平、正義等公共價值的價值，進而使公共行政淪為技術性的執行體系，而使其無力擔負捍衛現代民主政治發展的責任。因此，新公共管理的價值取向定位是有失偏頗的，偏離了公共行政的公共性。

三、新公共管理的理論批判

正如新公共管理理論存在諸多缺陷一樣，新公共管理在實踐中所呈現的改革措施、管理方式、運行手段、評價體系等也存在諸多問題，從而使新公共管理陷入實踐發展誤區。

第一，運行機制市場化。新公共管理在批判僵化的官僚制時極力推崇市場機制，即政府內部通過引入競爭機制而實行市場化運作模式。這種對市場的過分崇拜，從而導致了對市場弊端的忽視。就市場來說，市場本身就是不完善，市場的存在需要有與其相適應的政治、法律和文化等基礎環境，盲目的將市場引入到政府內部必將導致政府的失敗。就公共部門來說，由于“公共產品的不可分割性；政府政策的強制性；服務的獨占性；價格系統之不存在等，決定了公共部門引進競爭機制存在著很大的限制。”就政府與公眾的關系而言，新公共管理按市場原則將社會公眾定位于“顧客”，盡管這一提法初衷在于提高公共部門的服務質量，但當政府與人民的關系轉化為企業與顧客的關系時，在某種程度上來說，政府所提供的服務行為已轉為“出租”行為，從而抹殺了公民作為政府管理中的復雜角色，進而弱化了公民在政府管理過程中的作用?？傊袌鰴C制在公共部門的泛化，必將給政府帶來諸多負面效應，從而將政府引入歧途。

第二，公共部門私營化。新公共管理把私營部門管理的結構、方法、技術以及價值觀念移植到公共部門之中，從而對其進行全面的改造，這種改造的基本假設在于公共部門和私營部門管理是相通的。誠然，私營部門的管理手段、方法對公共部門的改造有一定的促進作用，但因此認為二者是無區別的則是錯誤的。首先，公共部門和私營部門有著重要的區別。休斯在《公共管理導論》中認為，公共部門和私營部門有不同的決策機制；不同的基本屬性；不同的責任形式；不同的評價標準；不同的規模及價值取向。正是由于公私部門的明顯且非常重要的區別決定了簡單照搬私營部門的管理經驗和管理方法是不可靠的。其次，私營部門的管理方法在公共部門應用的科學性還有待于考證，在管理實踐中也未必能夠取得可預期的效果。所以，無論是公共部門私營化，還是建立“企業家型政府”都有值得商榷的地方。

第三，評價標準功利化。新公共管理通過指標數量來衡量組織績效，不強調管理過程，而特別強調結果。把明確的績效評估系統作為評價職員個人業績，決定個人能否晉升、工資福利、待遇水平的主要依據。因此，單純對“績效”的追求，反而容易產生急功近利的短期政府行為，從而失去對于長期性的、效果難以預定的政府目標的追求，造成對社會長遠發展的損害。此外，政府追求的目標是多元的，例如作為評判政府管理以及公共服務重要指標的公民福利、公平、正義、法治等價值目標是無法量化的。因此，功利化的績效指標很可能使政府的屬性發生根本性變化。

[參考文獻]

[1]歐文·休斯.公共管理導論[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[2]張成福.公共行政的管理主義：反思與批判[J].中國人民大學學報，2001（1）.

（責任編輯：顧曉濱 馬琳）