生態文明建設必須納入法治軌道

劉伶俐

[摘? 要]生態文明建設必須要納入法治的軌道，以最嚴格的制度，最嚴密的法治，對生態環境予以最嚴格的保護，對破壞生態環境的行為予以最嚴厲制裁，才能遏制住生態環境持續惡化的趨勢，保障生態文明建設的持續健康發展。

[關鍵詞]生態文明;環境保護;法治

[中圖分類號]D920.0? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1672-2426（2017）06-0026-04

黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，提出建設美麗中國的目標。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次確立生態文明制度體系，明確了“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路，對自然資源資產產權和用途進行管理、劃定生態保護紅線，自然資源有償使用和生態補償，健全生態環境保護管理體制等做出了具體部署。新的《中華人民共和國環境保護法》（簡稱新《環保法》），通過嚴格的制度切實維護公眾環境權益，為子孫后代永享優美宜居的生活空間、山清水秀的生態空間提供堅實的法治保障，將有力推動生態文明法治建設。按照生態文明建設的要求，將生態文明建設納入法治軌道，建立有利于生態文明建設的法規體系，凸顯法律法規在生態文明建設中的地位作用，加大對破壞生態環境犯罪的打擊力度，是建設美麗中國的必然要求。

一、加強生態文明建設的現實意義

黨的十八大報告指出：“建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊，環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。”這一重要論述，反映了我們黨對人類社會發展規律，對社會主義建設規律認識的再深化，標志著我們黨對經濟社會可持續發展規律、自然資源永續利用規律和生態環境規律的認識進入了一個新的境界。加強生態文明建設，對于我們全面建成小康社會，實現我國經濟社會可持續發展和中華民族偉大復興具有極其重要的意義和作用。

1.建設生態文明是人類文明發展和社會進步的必然要求。從人類發展史看，人類文明已經歷了原始文明、農業文明和工業文明。原始文明也叫漁獵文明。人類從動物界分化出來以后，經歷了數百萬年的原始社會。原始人的物質生產能力非常低下，人類的生產活動遠遠沒有超出自然環境的容量，與生態環境保持著原始共生的關系。農業文明是人類文明發展史上第二種文明形態。所以一定意義上說，農業文明仍然保持著自然界的生態平衡，這一時期的人類活動是以對自然的順從為主要特征的。工業文明是人類文明發展史上第三種文明形態。在工業文明時代，人類以征服自然為對象，取得了前所未有的輝煌成就，但其對自然資源的掠奪和對環境的破壞，也造成了前所未有的生態危機。那么，要克服工業文明時代所帶來的弊端，人類就需要建設超越于工業文明的新的生態文明，來實現人與自然的和諧共生。

2.建設生態文明是改善生態環境的迫切需要。工業化發展給人類帶來的物質財富是豐厚的，一定意義上滿足了人們多方面的生活需求，但工業化發展給生態環境造成的破壞也是觸目驚心的。工業化發展對生態環境造成的污染和破壞，已經到了不改善不治理不行的地步了，改善生態和環境已經成為全人類的共識。我國改革開放30多年來，我國在經濟、政治、文化、社會等各個領域的建設都取得了舉世矚目的輝煌成就。在生態環境方面，我們積極推進污染防治、節能減排和生態保護等工作，我們取得的成就也是有目共睹的。但同時我們也要清醒地看到，我國生態環境總體惡化的趨勢并沒有從根本上得到扭轉，形勢依然嚴峻，壓力持續增大。

3.推進生態文明建設，是全面建設小康社會的迫切需要。黨的十八大對全面建設小康社會的目標任務提出了新的更高要求?！敖ㄔO生態文明”既是目標任務之一，也是實現“更高要求”的保障。總的看，我國物質文明建設成就卓著，城鄉人民對經濟發展、生活改善是滿意的，給予好評的，但對環境惡化，反映相當強烈。生態文明作為全面建設小康社會的重要組成部分，必須與其他目標任務同步。然而，同物質文明相比，我國生態文明建設明顯滯后，亟須加大力度，加快步伐。否則，勢必會拖全面建設小康社會的后腿，這是應當防止和避免的。建設生態文明，不僅需要法律的約束，更需要道德的感悟，而通過生態文明建設進行生態道德文化教育，是提高全社會生態道德文化水準的最佳途徑和方式。應當抓住這一良好機遇，在廣大城鄉居民中廣泛深入地開展生態道德文化宣傳教育，普及生態道德文化知識，特別要重視提高各級領導干部的生態道德文化水準，大力推進生態文明企業建設，加強生態道德立法，規范人們的生態道德行為，轉變消費觀念，倡導適合國情的合理適度消費，還要實行村居民生態自治，充分發揮民間環保組織的作用，并把生態道德文化教育與生態文明建設密切結合起來，以收相互促進、事半功倍之效。

二、當前生態文明建設法制保障方面存在的問題

我國的生態文明建設的法治保障，從無到有，從理念到實踐，已經邁出了一大步，取得了一些成果。但是，當前的法治保障依然無法滿足生態文明建設的需求。這固然與我國復雜的國情、嚴峻的生態環保形勢息息相關，但需要正視的是，我們的法治本身在保障生態文明建設方面存在著許多的問題和不足：

1.缺乏正確的理念指引。霧霾問題成了近些年來全國人民最關心的話題。為什么別的國家已經走過的彎路我們卻仍然無法避免，為什么這樣的污染依然存在甚至更加嚴重，究其原因正是我們對待生態建設的理念出了問題，沒有樹立正確的生態文明理念，生態文明建設僅存在于紙上，存在于政府文件上。生態文明建設離不開法治的保障，當前，生態法治理念和法治保障缺乏，致使我們的生態文明建設缺乏強有力的保障，故而舉步維艱。英國在經歷了倫敦霧霾之后，制定《清潔空氣法》依法治理大氣污染，經歷了多年治理才漸有成效，他們解決問題的思路，正是以法治促進生態的治理和建設，他們痛定思痛之后確定的生態法治理念，正是我們缺乏并需要借鑒的。

2.法律體系不盡完善。當前，我國環境保護方面的立法框架已經基本建立起來了，《環境保護法》以及關于大氣污染防治、水污染防治、森林草原、土壤、動植物資源、山脈草原、海洋保護等相關法律制度已基本具備。但是，我國生態文明的法律體系仍不完善。我國《憲法》缺乏對生態文明內在要求的考慮，生態文明建設已經寫入了黨章，成為了重要的執政理念，但是在我國現行憲法中卻沒有體現，憲法是我國的根本大法，憲法中生態文明建設理念的缺失，使得生態文明建設無法得到根本的法律保護。憲法也缺乏對公民環境權的規定，這種缺失導致公民參與的缺失，也不符合生態文明建設的內在要求。我國環境資源領域欠缺全國人大制定的統率全局的基本法律，《環境保護法》是全國人大常委會通過的單行法，其效力等級與《大氣污染防治法》《水污染防治法》相同，不具備總領全局的綱領性、指導性作用。生態環保基本法律的欠缺，會導致相關立法的混亂與無序，使得生態法治無法從根本上起到保障生態文明建設的作用。我國環境資源立法理念、立法內容本身存在不足，相關法律法規之間銜接不到位。

3.環保執法、司法缺位。立法本身確實存在許多的問題，但是如果能夠嚴格執行現階段的法律法規，生態法治的保障作用也能得到極大的發揮，遺憾的是，我國的環境保護執法不嚴，司法缺位，導致現行法律的效果大打折扣。許多已經制定的法律沒有得到嚴格的執行，如《大氣污染防治法》，其對大氣污染的防治監督都有明確規定，但是時至今日，空氣質量比當初更加糟糕，霧霾橫行。許多法律執行力度太小，處罰寬松，形成了所謂的“兩高一低”，即守法成本高、執法成本高、違法成本低的荒謬局面。另外，執法主體的結構也不甚合理，執法主體之間缺乏溝通協調和協作配合，有利益時一哄而上，有難題時一哄而散，互相推諉。

4.缺乏公眾參與和監督。生態文明建設，不僅需要政府的引導和行政力量的強制，更需要公眾和社會組織的廣泛參與和監督。當前，公眾的環境權利意識、參與意識比較低，普遍抱著事不關己的態度，當生態環境污染沒有損害自身利益時，漠不關心。另外，我國現行法律關于公眾參與和監督方面的規定過于原則和抽象，缺乏可操作性，致使我國生態文明建設的主體力量缺失了一大塊，不利于生態文明建設的全面展開。

三、探索生態文明建設法治保障的新思路

黨的十七大以來，生態文明的理念漸漸深入人心，十八大更以專章描繪了生態文明建設的宏偉藍圖，勾勒出“美麗中國”的美好愿景。在中央政治局就大力推進生態文明建設進行第六次集體學習時，習近平總書記指出：“只有實行最嚴格的制度，最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障?！鄙鷳B文明建設必須要納入法治的軌道，以最嚴格的制度，最嚴密的法治，對生態環境予以最嚴格的保護，對破壞生態環境的行為予以最嚴厲制裁，才能遏制住生態環境持續惡化的趨勢，保障生態文明建設的持續健康發展。只有構建完善的生態文明法治保障機制，才能為生態文明建設掃除障礙，突破瓶頸，提供制度保障，實現生態文明建設的持續健康發展。因此，要開拓思路，以現階段生態文明法治建設的不足為鑒，探索加強生態文明建設法治保障的新思路、新途徑。

1.建設生態文明，必須健全生態保護法律體系。保護環境是我國的基本國策，事關人民群眾根本利益。黨中央高度重視生態文明建設和環境保護工作。黨的十八大把生態文明建設放在突出地位，納入中國特色社會主義現代化建設的總體布局。十八屆三中全會、四中全會又進一步提出要求，要加快生態文明制度建設，用嚴格的法律制度保護生態環境。習近平總書記明確指出，保護生態環境必須依靠制度，依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。

全國人大及其常委會歷來高度重視環境保護領域立法工作，先后制定了環境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法等30多部相關法律，這些法律的頒布實施，為保護和改善我國生態環境發揮了重要作用。但是，伴隨著我國經濟的快速發展，資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的形勢依然十分嚴峻，特別是大氣、水、土壤等污染嚴重，人民群眾反映強烈，經濟社會可持續發展也面臨著越來越突出的資源環境制約。環境污染問題既是重大經濟問題，又是重大社會和政治問題。十二屆全國人大常委會積極回應社會關切，把修改完善好環境保護法作為本屆常委會的一項重要立法任務，積極推進立法進程，廣泛聽取各方面意見，經過四次全國人大常委會會議審議，于2014年4月全國人大常委會第八次會議審議通過。

新環保法是生態文明建設的助推器。新環保法是一部推進生態文明建設的法律。環境保護是生態文明的主陣地，加強環境保護是推進生態文明建設的根本途徑，用制度來保護生態環境顯得尤為迫切。新環保法強調環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理的原則，在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等劃定生態保護紅線，實行嚴格保護和預防，構建環境保護的“銅墻鐵壁”，助推生態文明建設。新環保法是經濟社會可持續發展的調節器。環境保護事關發展方式、經濟結構和消費方式。保護環境就是保護生產力，改善環境就是發展生產力。

2.建設生態文明，必須完善執法機制。目前，我國已建立生態文明建設的執法體系，但由于歷史的原因，在執法實踐中存在著一些弊端。一是執法主體分散，部門之間協調機制沒有建立起來。比如礦產資源開采執法，由礦業部門負責;對林業資源開發利用方面的執法行為則由林業部門負責;對空氣污染、水污染、土地污染執法由環保部門負責;涉嫌環境污染犯罪則由公安部門負責。各個部門之間、各行政區劃之間又缺乏必要的統一指揮和協調機制。這種建立在行政區劃之上，各部門分而治之的做法，在森林及動植物保護、江河流域污染、空氣污染等跨區域、跨部門、跨流域重大生態事件面前顯得無能為力。二是地方保護主義嚴重，執法機構缺乏權威性。一些地方政府出于發展經濟的需要，往往對環境污染事件加以庇護，甚至對于嚴重污染，也是罰款了事。同時，對于造成環境污染的犯罪的行為，法律賦予環保部門的處置權限對于行為實施者來說，也缺乏足夠的威懾力、影響力。三是執法規范化程度不夠。由于多頭管理，再加上一些機構在人員和裝備配置方面嚴重不足，造成一些地方在環境污染執法方面任意而為。另外，對于水污染、土地污染等技術指標以及造成的損失缺乏必要的評估機制，造成執法困難。

建立生態文明執法機制，要建立環境保護責任制，各級政府尤其是行政主官要對環境保護實行責任追究制度;要打破行政區劃和部門分治的藩籬，形成統一領導、統一指揮的專門隊伍;要完善執法標準和評估機制，達到規范化執法;從源頭預防的角度來說，要制定企事業單位的排放指標并進行跟蹤監測。

3.建設生態文明，必須加大環境違法犯罪的懲治力度。我國對環境違法犯罪的懲治分為行政處罰和刑事處罰兩種。由于環保部門執法權威性的缺失，再加上地方保護主義的嚴重，使得環境違法的行政處罰力不從心。目前我國環保系統上下級之間只是一種工作上的指導關系，環保部門直接接受地方政府領導。環保部門作為地方政府組成部門，其人事由地方政府任命，辦公經費以及人員工資的撥付都有賴于地方財政。在這樣的體制下，環保執法很容易受到地方保護主義掣肘，環保部門在進行違法處罰時要看地方政府的臉色行事，甚至包庇縱容污染企業，不惜犧牲環境利益為地方政府所謂的經濟發展大局讓道。在污染環境犯罪的打擊方面，我國開始對環境污染犯罪進行刑罰懲處是在20世紀90年代，之前的環境污染事件主要通過民事和行政的渠道解決。與污染環境案件的數量和實際造成的損失比，處罰環境刑事犯罪的力度明顯偏小。并且，在大多數自然資源的污染環境犯罪中，基本沒有量刑在3年有期徒刑以上的，整體量刑較輕，且多非實刑。近年來，國內發生的較嚴重的污染環境案件，其違法主體被追究刑事責任的也少之又少。

懲治環境違法犯罪，必須盡快理順生態文明建設管理體制，健全環境保護責任追究、自然資源資產損害賠償機制和污染危害后果評估機制，整合生態環境執法資源，建立生態警察，樹立生態執法的權威，加大處罰力度，使一些不法企業不想、不敢、不能付出高額的違法成本，對于嚴重污染環境的犯罪行為，依法從重予以打擊。

4.建設生態文明，必須提高全民法治意識。生態文明建設人人有責。提高全民法律意識，是建設生態文明的基礎性、先導性工作。一要發揮政府主導作用。政府作為生態文明建設的主體，要把生態文明建設作為政府工作的重要考核指標，把執政成績與生態建設緊緊聯系在一起，要通過強化管理、主動宣傳教育、實行責任追究等方式，發揮政府在提高法治意識方面的示范作用。二要加強生態保護法律知識的普及教育。要通過社區、企事業單位、學校等組織，利用各種媒體手段宣傳普及生態環境法律知識，提高法律意識。三要培育和發掘群眾在維護生態環境方面的自覺意識，動員群眾自覺做生態環境保護法律的義務宣傳員，引導建立生態自愿者隊伍。四要切實維護群眾環境利益。探索建立環境公益訴訟制度，使社會成員包括公民、企事業單位、社會團體根據法律的特別規定，在環境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護公益環境不受損害，可以針對有關民事主體或行政機關提起訴訟。

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責任編輯? 宋桂祝