PPP國際會計制度的演變趨勢與啟示

陳新平

摘要：英國是國際上運用PPP模式最為成功的國家，也是最早針對PPP制定專門會計準則的國家。雖然英國的PPP會計準則（FRS5A）曾被其他國家當成制定相關會計政策時的參照物，但其也有自身的缺陷，即PPP固定資產因“漏記”而成為“孤兒資產”。隨著國際財務報告解釋委員會制定的《服務特許協議第12號解釋》（IFRIC 12）與國際公共部門會計準則委員會制定的《服務特許協議：授予方——第32號》（IPSAS 32）的相繼出臺，PPP項目固定資產才有了國際性的會計處理指南。一者，由于IFRIC 12與IPSAS 32之間是“鏡像互補”關系，所以，從設計層面堵上了PPP“孤兒資產”的漏洞；二者，由于IPSAS 32規定PPP固定資產及其負債均應記入公共部門的資產負債表，所以，從制度層面封堵了公共部門利用PPP隱藏債務的可能性，降低了公共部門利用PPP進行“表外”融資的沖動。鑒于我國推廣運用PPP模式過程中出現的“明股實債、回購安排”、偽PPP，以及地方政府違規違法擔保等問題，建議借鑒國際經驗，盡快研究出臺我國的PPP會計準則，將PPP固定資產及相關負債記入公共部門的資產負債表（至少對政府付費類PPP項目應如此），明確PPP也是政府的舉債方式，以規范地方政府的融資行為，防止其利用PPP“隱匿”債務。

關鍵詞：PPP 國際會計制度 演變 啟示

一、PPP會計制度的國際發展概況

（一）2006年之前：只有少數國家制定了專門的PPP會計政策

PPP不僅涉及基礎設施的設計、融資、建設、擁有、運營等多個環節，還涉及有關風險、收益在公共部門與私人部門之間的分擔及共享等問題，這些環節和問題的疊加不僅增加了PPP合同履行中的變數，還使PPP項目固定資產（簡稱PPP資產）的會計處理變得較為復雜。公共部門與私人部門在對PPP資產進行會計處理時，往往邊界是不清晰的，究其原因：一是源于PPP交易結構本身的復雜性，二是源于此時期在國家層面或國際層面鮮有PPP會計指南的出臺。在2006年國際財務報告解釋委員會（IFRIC）頒布《服務特許協議第12號解釋》（Interpretation 12，Service Concession Arrangements，IFRIC 12）之前，英國是國際上少數專門制定PPP會計政策的國家之一。在PPP/PFI資產是否記入政府部門資產負債表的問題上，英國會計準則委員會（Accounting Standards Board，ASB）的傾向性要比英國財政部大。1997年9月，為了指導和規范公共部門對PPP資產進行會計處理，英國財政部的一個專門工作組（Treasury Task Force）受托擬定了《PFI技術說明第1號：如何對PFI交易進行會計處理》（PFI Technical Note1：How to Account for PFI Transactions，簡稱：PFITN1）。1998年9月，ASB對其已頒布實施的《財務報告準則第5號——交易實質的報告》（FRS 5：Reporting the Substance of Transactions，FRS 5）進行了修訂，明確了PFI及類似合同的會計處理方法，具體規定可見《FRS 5修正條款——PFI及類似合同》（Amendment to FRS 5“Reporting the Substance of Transactions”：Private Finance Initiative and Similar Contracts，FRS5A）。在對PPP/PFI資產進行會計處理時，FRS5A遵循的基本原則是：“如果合作一方當事人享有設施資產帶來的收益，并承擔與之對應的風險，那么，該當事人就擁有設施資產。”隨后，英國財政部于1999年6月對PFITN1也進行了修訂，即形成了被稱之為TTN1R（Treasury Technical Note1）的指導性文件。盡管在對PPP/PFI資產進行會計處理時，TTN1R和FRS5A存在著一定的差異，但二者都采用了“風險報酬法”（Risks and Rewards Approach），即“在PPP模式下，誰承擔了主要風險，并獲得了與之對應的報酬，PPP/PFI資產就記入誰的資產負債表”。

相對于英國，在這一時期，絕大多數國家仍沿用各自既有的會計準則或政策來處理PPP資產入賬問題。但同時也有部分國家（如：澳大利亞、新西蘭等）參考了FRS5A或以其為基礎擬定了本國的PPP會計政策。

（二）2006年-2011年：IFRIC 12的頒布與相關國家（國際機構）PPP會計準則的醞釀與出臺

雖然當PPP項目采用政府付費機制時，“風險報酬法”基本可以反映PPP交易實質，但當PPP采用“混合”付費機制（如，前期為政府付費，后期為使用者付費）時，“風險報酬法”會遇到PPP會計處理上的一些難題（隨后解釋原因）。另外，在“風險報酬法”下，還可能存在如下問題：當一方認為PPP項目的風險及收益已經轉移至合作的另一方，而另一方并不一定認為如此時，會導致“孤兒資產”（Orphan Assets）問題的出現，即PPP資產不被記錄在任何一方的資產負債表上。為了彌補“風險報酬法”存在的不足，相關國際機構在設計PPP會計制度時，則采用了另一種方式——“控制法”（Control Approach）。

2006年11月，國際會計準則委員會（the International Accounting Standards Board，IASB）下屬的國際財務報告解釋委員會（International Financial Reporting Interpretations Committee，IFRIC）發布了IFRIC 12。IFRIC 12是針對服務特許協議中私人部門制定的會計指南。IFRIC 12在對PPP進行會計處理時，采用的是“控制法”，即如果服務特許協議滿足下列兩個條件：①在服務內容的確定、服務對象的選擇，以及服務價格的調整等方面，授予方（the Grantor）能對運營方（the Operator）實施“控制”或“監管”； ②在服務特許協議結束時，授予方能通過所有權、受益權或其他方式“控制”項目設施的重大剩余權益，那么，PPP資產不確認為運營方的不動產、廠房、設備等，因為設施資產的使用控制權并沒有轉讓給運營方，運營方只是依據協議規定，以授予方的名義運用設施提供公共服務（簡稱：“雙控測試條件”）。同時，運營方在服務特許協議項下獲得的合同對價，應按公允價值確認為“金融資產”或“無形資產”。

在IFRIC 12公布后，一些國家開始以其為藍本，并著手本國PPP會計政策的修改和制定工作，其中，最值得一提的是英國PPP會計政策的變化。

2007年3月，英國政府做出了將公共部門會計“錨定物”由英國公認會計準則（GAAPS）轉變為國際財務報告準則（IFRS）的決定。按原計劃，該決定自2008/2009年度開始實施，而實際上則推后了一年，主要是由于IFRS框架下的PPP會計制度不完善所致，同時，兩套會計準則之間的“切換”還有大量的銜接工作需要做。由于IFRIC 12只是針對私人部門制定的PPP會計指南，而對公共部門如何將PPP資產入賬，IFRS并沒有具體的規定。另外，從嚴格意義上講，IFRIC 12是一個解釋，而非準則，僅適用于PPP合同中的私人部門會計主體。如何填補IFRS在PPP會計上的制度空白，為公共部門對PPP資產進行會計處理提供指南是當時需要解決的一個現實問題。為此，英國財政部利用“鏡像處理”（Mirror-Image Treatment of IFRIC 12）手段，參照IFRIC 12的基本原則，明確了授予方處理PPP資產的辦法，即，如果對下面三個問題的回答是肯定的，那么，PPP項下的不動產、廠房、設備等，以及相應的負債都應計入授予方的資產負債表：①基礎設施的使用權及服務定價權是否由授予方控制；②合同結束后，基礎設施的剩余權益是否由授予方控制；③基礎設施是否由運營方建成或從第三方購置，或原來已被確認為運營方的資產。依據IFRIC 12的規定，PPP資產不記入運營方資產負債表，而經過“鏡像處理”后，可將其記入授予方的資產負債表中，進而解決PPP項目中的“孤兒資產”的問題。

除了英國外，參照IFRIC 12修訂或制定PPP會計政策/準則的國家、國際機構有：澳大利亞、南非、法國，以及國際公共部門會計準則委員會（the International Public Sector Accounting Standards Board，IPSASB）等。

（三）2011年至今：IPSASB頒布IPSAS 32，明確了政府會計主體的記賬原則

2011年10月，國際公共部門會計準則委員會（IPSASB）頒布《服務特許協議：授予方——第32號》（IPSAS 32——Service Concession Arrangements：Grantor，IPSAS 32），確立了PPP項目中授予方的記賬原則。而在此之前，并沒有關于授予方如何報告PPP交易事項的國際性準則。

在國際上，關于公共部門的國際會計準則并不是強制性的，因此，是否遵循和采用國際公共部門會計準則（IPSAS）完全取決于各國政府的自愿。同時，在2011年之前，既有的IPSAS也不包含任何關于公共部門如何對PPP資產進行會計處理的規定。所以，當英國財政部依照IFRIC 12設計適用于英國的PPP會計政策時，IPSASB也開始著手研究公共部門如何報告PPP交易事項的問題，并采取了英國財政部使用過的（“鏡像處理IFRIC 12”）方法，即參照IFRIC 12的“雙控測試條件”，制定適用于公共部門的PPP會計準則。2008年3月，IPSASB公布了一份名為《服務特許協議會計與報告》的咨詢文件，在此基礎上，又于2010年1月，公布了《征求意見稿第43號》（Exposure Draft 43），在全球范圍內征求各方意見。在吸取各方意見后，并對《征求意見稿第43號》進行修改后，IPSASB于2011年正式對外公布了IPSAS 32。根據IPSAS 32第9段的規定，如果服務特許協議滿足下列兩個條件，那么，服務特許協議資產（即PPP資產）則確認為授予方的資產：①授予方能對服務內容的確定、服務對象的選擇，以及服務價格的制定等進行“控制”或“監管”；②在服務特許協議結束時，授予方能通過所有權、受益權或其他方式“控制”項目設施的重大剩余權益。其實，這兩個條件就是FRIC 12的“雙控測試”條件，或者說是IPSAS 32完全“復制”了FRIC 12關于PPP資產確認的基本原則。

由此，IPSAS 32與IFRIC 12形成了“鏡像互補”關系，因為IFRIC 12確定的是PPP項目中運營方的記賬原則，且按此原則，PPP資產不記入運營方資產負債表，而按IPSAS 32的規定，PPP資產應記入授予方資產負債表。IPSAS 32的頒布是IPSASB與ASB在制定公共部門及私人部門會計準則方面相互配合的表現，也彌補了PPP資產不被合作任意一方確認的制度性缺陷，解決了PPP項下“孤兒資產”的問題。

隨著IPSAS 32的頒布，授予方就有了處理PPP資產的國際準則。盡管是否采用IPSAS 32有關原則，取決于各國政府的意愿。目前，除了英國已經率先將FRIC 12的“雙控測試條件”作為判斷PPP資產“花落”誰家的依據外，2012年7月，澳大利亞會計準則委員會（Australian Accounting Standards Board，AASB）也于IPSAS 32頒布后，迅速設立研究項目，探索將IPSAS 32基本原則應用于澳大利亞的可行性，并于2015年4月公布了澳大利亞《服務特許協議：授予方》（Service Concession Arrangements：Grantor）的征求意見稿。按照征求意見稿的時間安排，該準則于2017年1月1日開始正式實施。

二、PPP國際會計制度演變的主要啟示

（一）PPP會計準則之間應構成“鏡像互補”關系

在2006年之前，除了英國、澳大利亞等少數國家外，很少有國家針對PPP制定專門的會計政策。隨著IFRIC 12的頒布，國際財務報告解釋委員會彌補了PPP交易缺少國際會計準則的空白。與英國采用“風險報酬法”判斷PPP資產歸屬不同的是，IFRIC 12采用了“控制法”，以此判斷PPP資產應記入何方的資產負債表。如果PPP資產滿足“雙控測試條件”，那么，PPP資產則不記入運營方的資產負債表，私人部門只需將PPP交易對價確認為金融資產或無形資產即可。由于IFRIC 12僅是針對私人部門會計主體制定的準則，公共部門如何處理PPP資產則無規定。也就是說在IFRIC 12規則之下，PPP資產要么被公共部門記入資產負債表，要么公、私部門均不將其確認為自己的資產，即可能出現所謂的“孤兒資產”問題。鑒于此，2011年國際公共部門會計準則委員會頒布了IPSAS 32，這也是針對公共部門會計主體制定的首個PPP國際會計準則。IPSAS 32“復制”了IFRIC 12采用的“控制法”，即：如果PPP資產滿足“雙控測試條件”，那么，PPP資產則記入授予方的資產負債表。由于IFRIC 12與IPSAS 32之間的“鏡像互補”關系，所以，從規則設計的角度講，不會再出現“孤兒資產”的問題。然而，國際會計準則只有被主權國家自愿采納后，才可能在有關國家發生法律效力。在現實中，很多國家并沒有采用國際會計準則，這就意味著PPP國際會計準則的影響力是有限的，導致一些國家仍將PPP作為政府的“表外”融資工具來使用，難免有隱藏政府債務或規避預算約束之嫌。為了控制政府的債務風險，實現政府融資的可持續性，避免出現“孤兒資產”問題，主權國家在針對公共部門會計主體與私人部門會計主體制定PPP會計準則時，應使它們相互之間形成“鏡像互補”關系。endprint

（二）“控制法”是PPP更為適當的會計處理方法

利用“風險報酬法”處理PPP資產入賬問題源于或模仿了租賃合同中的會計處理原則，即：誰承擔了與租賃資產有關的主要風險，租賃資產就進入誰的資產負債表。在現行的租賃會計準則中，租賃被分為融資性租賃和經營性租賃。在融資性租賃中，因承租人承擔了租賃資產的主要風險，所以，租賃資產及負債應計入承租人的資產負債表。相反，經營性租賃中，租賃資產應計入出租人的資產負債表。在國際租賃會計準則中，“風險報酬法”已使用了幾十年，但卻存在著很多問題，如承租人往往將融資性租賃“偽裝”成經營性租賃，以實現融資的“表外”化，或通過“美化”資產負債表，以吸引投資人，或規避監管者的監管。在現行的會計準則下，絕大多數租賃資產是不計入承租人的資產負債表的。因此，承租人的財務承諾及風險不能全部地顯示出來，其公開的信息可能是不真實的或是誤導性的。這也是2006年國際會計準則委員會（IAS）提出改革租賃會計準則（IAS 17）動議的主要原因，并提出了新的租賃合同處理模式——“使用權模式”（Right-of-Use Model）——一種基于租賃資產“使用權”由誰“控制”，該資產就記入誰的資產負債表的方法，也即所謂的“控制法”。在這種新的模式下，不再區分融資性租賃和經營性租賃之間的差別，而且，原則上所有的租賃資產（包括負債）都應記入承租人的資產負債表。受此影響，2006年IRFIC頒布的IRFIC 12以及2011年IPSASB頒布的IPSAS 32也都采用了“控制法”來處理PPP會計問題。當然，IRFIC 12與IPSAS 32采用“控制法”除了要解決“風險報酬法”下的“孤兒資產”問題外，還要消除公共部門（相當于租賃合同中的承租人）利用PPP“隱藏”債務及融資“表外”化的傾向。正是從上述角度看，“控制法”是較“風險報酬法”更為合適的PPP會計處理方法。

（三）PPP作為政府融資工具應予以“表內”化

一方面，PPP可以說是公共采購的一種特殊方式，在一定條件下，通過PPP可以提高公共產品及服務的供給能力和效率。另一方面，由于目前很多國家現有的會計準則和財政統計制度都不涉及PPP問題，或者認為PPP無關政府債務和負債，使得PPP成了許多國家政府部門的“表外”融資工具和隱藏債務的手段，對于那些基礎設施落后而財力又有限的國家更為如此。即使是像英國這種國際公認的、運用PPP/PFI模式最為成功的國家，在其推廣PPP/PFI模式的早期也概莫能外。因此，PPP往往不是被當成一種提升公共采購效率的工具來使用，而是作為規避預算限制的措施被看重。2008年國際金融危機的爆發后，除了私人部門的債務風險問題外，如何加強公共部門的債務與財政風險監控也受到了國際機構和各國的高度重視。2011年IPSAS 32的頒布，為公共部門處理PPP項下的負債問題提供了參考指南。IPSAS 32的適用范圍不僅包括政府付費類PPP項目，還包括使用者付費類PPP項目，也就是，這兩類項目的資產及負債都要記入政府的資產負債表。所以，為了客觀反映公共部門的資產及負債狀況，應遵循IPSAS 32關于PPP的會計處理原則，或者說，PPP作為政府的融資工具應予以“表內”化，至少應將政府付費類PPP項目的資產及負債按公允價值記入政府的資產負債表。

三、政策建議

從嚴格意義上講，目前我國并沒有專門的PPP會計準則或監管制度。首先，2008年財政部公布的《企業會計準則第2號解釋》僅從6個方面回答了企業采用BOT參與公共基礎設施建設業務的會計處理問題，簡單地就企業會計主體如何確認建造服務收入、費用、工程價款等做了說明。其次，《企業會計準則第2號解釋》僅指出“BOT業務所建造基礎設施不應作為項目公司的固定資產”，但沒有進一步解釋這類固定資產該做何處理。因此，《企業會計準則第2號解釋》只是若干情況的說明，而非PPP會計準則。第三，2017年4月公布的《政府會計準則第5號——公共基礎設施》也不涉及PPP的具體會計處理問題。《政府會計準則第5號——公共基礎設施》除了在第三條中規定“采用政府與社會資本合作模式（PPP）形成的公共基礎設施的確認和初始計量，適用其他相關政府會計準則”外，再無其他關于PPP的條款，而這里的“適用其他相關政府會計準則”也語焉不詳，據查至今尚無“相關政府會計準則”對政府會計主體如何處理PPP資產問題做了相應的規定。近年來，全國推廣運用PPP模式的勢頭十分迅猛，由于相關監管制度不完善或沒有跟上形勢的變化，出現了“明股實債、回購安排”、偽PPP、以及地方政府違規違法擔保等問題。另外，財政承受能力論證、物有所值評估等前置條件也成了一種“形式”，不能起到篩選項目、甄別風險的作用。很多地方政府不顧當地的經濟發展水平和財政承受能力，爭先恐后地使用PPP模式從事基礎設施項目建設，出現了越是經濟落后的地區入庫的PPP項目越多，越是經濟發達的省市入庫項目越少等現象。

因此，為了抑制地方政府對PPP不切實際的“偏好”，客觀反映其債務規模或財政風險，應參照國際會計準則委員會及國際公共部門會計準則委員會的相關準則；①盡快制訂、頒布適合我國實際情況的PPP會計準則，并遵循“鏡像互補”原則，同時出臺針對政府和社會資本的PPP會計處理政策，防止“孤兒資產”的出現；②通過相關法律制度的修訂，明確PPP也是地方政府的舉債方式（至少政府付費類PPP應當如此對待），將其納入地方政府債務限額之中一并監管；③建立健全PPP財務信息披露制度，完善PPP市場監管措施，規范地方政府的融資行為。

（作者單位：中國財政科學研究院）endprint