制藥產業創新激勵政策研究的述評與展望

申成霖張新鑫 侯文華

1.天津工業大學管理學院 天津 3003872.天津理工大學管理學院 天津 3003843.南開大學商學院 天津 300071

·藥物政策·

制藥產業創新激勵政策研究的述評與展望

申成霖1*張新鑫2侯文華3

1.天津工業大學管理學院 天津 3003872.天津理工大學管理學院 天津 3003843.南開大學商學院 天津 300071

基于制藥產業激勵與規制并存的典型特征，將制藥產業創新激勵政策劃分為激勵性政策和規制性政策兩大類。通過國內外相關文獻的梳理，就價格管制政策、醫保支付政策、集中采購規制以及創新藥研發激勵政策對制藥產業創新激勵影響的研究進展進行了梳理和述評，提出未來該領域的研究應立足于中國的管理實踐，從非對稱信息、多種政策工具對創新藥研發激勵的綜合作用機制，以及引入新的研究范式等三個方面進行突破。

制藥產業； 創新； 激勵； 規制； 政策

制藥產業是典型的創新驅動型產業，持續高效的研發創新是其核心競爭力。但長期以來我國制藥企業卻面臨研發投入不足、創新能力薄弱、創新績效低下等突出問題。[1-3]創新藥物研發具有較強的溢出效應，單靠市場激勵難以達到社會資源最優配置。為提高制藥企業的創新激勵，各國政府不斷從國家戰略層面提出創新激勵政策，如提供研發資助、稅收優惠等，促進新藥在市場化過程中獲得合理的利益補償，解決新藥創制中的市場失靈問題。[4]同時，藥品是關系到人類生命健康的特殊商品，具有準公共品屬性，絕大多數國家政府對藥品市場進行不同程度的干預，如價格管制、醫保費用控制等；藥品市場涉及制藥企業、患者、醫療服務機構、醫療保險機構和政府等多方利益，激勵與管制并存是該市場顯著的特征。因此，研究制藥產業創新激勵政策，既要保障制藥企業創新回報，又要兼顧醫療資源投入的可持續性、消費者的健康福利和社會公平，已經成為各國醫藥監管部門和學術界研究共同關注的熱點。本文基于創新藥市場激勵與管制并存的典型特征，將影響制藥產業創新激勵的政策劃分為激勵性(創新研發)、規制性(醫保支付、價格管制及集中采購)兩大類政策，以此對制藥產業創新(主要探討技術創新)激勵政策研究的文獻進行分類梳理和述評，歸納該領域研究工作與進展，為制藥產業創新激勵政策的研究與決策提供理論參考。

1 政府研發政策對創新藥物研發激勵影響

1.1 政府研發政策對企業研發激勵的影響

Nelson、Arrow早期的研究揭示了研發創新存在市場失靈現象。[5-6]由于技術創新具有正外部性和溢出效應，其社會收益高于企業自身收益，新一輪的技術創新引致該技術被模仿和復制，企業利潤被吞噬，導致投資研發的企業不能獲取研發的所有收益，使得企業最優投資水平低于社會最優水平，這種創新研發投入的缺乏被稱之為市場失靈。為解決此問題，學者提出采用政府支持提高企業邊際收益的辦法激勵創新。很多經濟學者都認同政府利用財政手段，如直接補貼(資助)、稅收優惠和金融支持等措施對企業的創新研發活動提供支持，以糾正市場失靈和創新投資不足。[7-8]

政府研發政策對企業研發激勵影響重大，核心問題是分析政府研發資助對企業研發投入的作用與效果，學術界形成如下三種觀點：一是激勵效應，即政府研發投入增加，企業獲得更多資源，從而增加研發投入，有利于提高研發績效。[9-12]二是擠出效應，即政府增加創新研發投資會導致企業過多依賴政府投入，從而減少自身創新投入。[13-15]三是政府研發資助對企業研發投入的影響具有不確定性。[16]實踐對這三種理論都有所驗證。政府研發政策到底發揮何種效應受到資助對象選擇方式、資助的產業類型、資助規模、信息不對稱程度等眾多情境因素的影響。[17]

1.2 政府研發政策與制藥企業研發投入之間的關系

Etzkowitz和Brisolla研究指出，政府干預政策的性質、時機和組合遠比是否進行政府干預的爭論重要。[18]為此，學術界在深入研究政府研發政策資助效果之后，開始關注如何設計有效的激勵政策的問題。國內學者較多關注了我國產業經濟發展的熱點——戰略性新興產業的研發補貼與研發激勵問題，并試圖設計出有效的研發激勵政策。[19-23]國內外學術界對制藥產業的研發政策與制藥企業研發投入之間的作用關系還缺乏深入研究，研究范式以質化研究為主，僅有少量的實證研究。例如，Nicola研究指出，在制藥企業僅僅重視生產效率的情況下，有必要采取研發激勵措施鼓勵企業加大對罕見病藥物的研發投入。[24]Choi等研究發現，政府的研發激勵政策可以通過改變市場績效回報來阻止大型制藥企業縮減神經系統藥物研發投入的行為，該研究認為專業學會推動倡導此類政策會促進企業加大創新研發投入。[25]Rovira認為政策、制度和激勵機制是促進制藥企業技術進步，高效、公平的解決社會公共健康問題的關鍵。[26]可見，國外學者逐漸重視研發政策對制藥產業創新激勵效應的研究。國內研究側重于對創新藥研發政策實施效果的評價[27-28]、政府研發資助對企業研發投入的影響[29]、中外新藥研發現狀和激勵政策的對比分析[30-34]，并在此基礎上提出完善我國新藥研發政策的建議。然而，政府研發政策的實施效果不僅與創新藥物研發政策的激勵強度、激勵對象的選擇方式等密切相關，而且還受到知識產權法律保護、市場競爭等環境因素的影響。

綜上，國內外對于創新藥物研發政策與制藥企業研發投入之間關系的研究較為薄弱。由于我國制藥企業研發資源、實力和國外企業存在差距，國內外社會醫療保險制度、制藥產業規制政策等方面也有巨大差異，國外研究成果對我國制藥產業創新激勵政策的借鑒意義十分有限。同時，由于藥品的準公共屬性、藥品創新的高度復雜性以及藥品市場的多重利益相關性，設計制藥產業創新激勵政策不能照搬一般類型產業政策的做法，存在多重規制則是制藥產業的顯著特征，因此研究中還必須考慮規制對制藥企業創新行為的影響。

2 政府規制對制藥企業創新研發激勵的影響

世界各國對醫藥產業的普遍做法是設立專門的規制機構進行規制。政府規制可以劃分為經濟性規制和社會性規制。大部分國家更側重經濟性規制，如價格管制、集中采購規制和市場準入規制(GMP、GLP、GSP及新藥審批等)。市場準入規制是制藥企業必須具備的資質條件，屬于市場進入壁壘。在世界范圍內，加強市場準入規制已經成為普遍共識。表1列出了我國制藥業中幾類重要的規制政策。

表1 我國制藥產業的經濟性、社會性規制政策

資料來源：根據公開材料整理

從規制的性質上來看，經濟性規制和社會性規制大多屬于約束性(限制性)規制，如果要有效刺激制藥企業的創新動機和行為，需要設計激勵性規制政策。以下就價格管制、醫保支付政策以及集中采購規制對制藥產業創新影響的文獻進行梳理分析。

2.1 價格管制政策與制藥企業研發投入的關系

目前世界各國通行的藥品價格管制方式有兩種：一是價格上限管制，又稱限價政策，二是參考價格管制。價格上限管制較之參考價格管制更為簡單，易于操作和實行，藥品管制價格上限的設定卻存在著規制失效、俘虜的難題。參考價格管制雖然比較復雜，但在全世界范圍內，有逐漸代替價格上限規制的趨勢。德國、挪威等國已經采取參考價格管制制度，對平抑藥價、合理控制醫保費用支出收到了較好的效果，值得我國政府借鑒。我國在2015年5月取消了基本藥物的價格上限管制，旨在通過市場機制促進藥品價格合理化。國內外學術界對價格管制政策與制藥企業研發投入的關系已形成兩派觀點。一種觀點認為，價格管制對制藥企業的研發激勵和社會福利具有顯著的負向效應，而且會導致企業創新結構的扭曲。[35-38]另一種觀點則認為，價格管制并非總是對制藥企業的研發激勵產生消極影響，在某些條件下甚至會促進創新藥研發，如有外國學者研究表明，若管制價格略微低于創新水平最高的藥品的壟斷定價，會提高其他類型藥品的實際創新水平，且能夠從總體上增進社會福利。[39-40]該研究為國外創新藥物價格上限管制政策的制定提供了理論解釋和依據。有研究指出，對高價藥實施價格管制在一定范圍內可以提高社會福利。[41]Ganuza發現，價格管制能夠糾正低彈性細分市場導致的企業創新投入的扭曲，提高制藥企業的創新激勵。[42]一直以來關于藥品價格管制對制藥企業創新行為影響的研究都存在著爭論，其對制藥企業的創新績效行為的影響機理較為復雜。實際上，價格管制是一種價格上限管制，旨在限制制藥企業藥品定價過高的行為，其對制藥企業的創新激勵作用還受到其他政策的綜合影響，例如受到需求方支付(醫療保險支付)制度的影響，而同時醫院藥品價格還受到集中采購制度的制約。

2.2 醫保支付政策對制藥企業研發投入的影響

醫保支付政策是當今世界各國普遍設立的社會保險制度工具，可視為對需求方采取的一種支付限制，通過影響購買意愿和能力，影響患者對藥品的需求。醫保支付比例的高低會直接響患者對藥品的需求、定價以及制藥企業的研發回報，從而影響制藥企業的研發努力投入[42-43]，但醫保支付政策對創新藥研發激勵的影響尚需系統研究。Grossman研究發現，在共同支付政策下，若降低醫療保險的支付比例，則影響患者對創新藥物需求，阻礙創新藥物的銷售，從而對制藥企業的研發投入產生負面影響。[44]張新鑫等研究發現，價格管制對制藥企業研發激勵的作用受到醫保支付政策和企業自身創新能力的共同影響，當醫保支付比例較高時，價格管制能夠提高創新能力中等的制藥企業的研發激勵。[45]國內外學術界就醫保支付政策對制藥企業研發投入的影響尚缺乏系統深入的研究。

2.3 集中采購規制與制藥企業創新激勵的關系

隨著集中采購模式在藥品采購中的廣泛應用，藥品集中采購問題引起了國內外研究學者的廣泛關注。但國內外對該問題的關注點略有差別。國外的研究主要聚焦在集中采購組織(GPOs)的結構與功能，以及GPOs在降低藥品價格、藥品供應鏈整合等方面的作用與價值，較多關注藥品集中采購對于藥品價格的影響。例如Burns[46]、Schneller[47]分別研究了美國藥品GPOs的結構和功能及其在藥品采購供應鏈中的作用。Burns和Lee通過對加入美國藥品GPOs的醫療機構大規模調查，探討GPOs在降低藥品采購價格和醫療機構采購成本方面的價值。[48]Hu和Schwarz通過構建藥品GPOs和制藥企業間的博弈模型，分析GPOs和制藥企業的決策行為以及GPOs在藥品供應鏈的作用。[49]GPO作為美國醫藥市場典型的中介組織，通過大規模集中采購，極大降低了醫療產品價格。與美國不同，我國集中采購制度是政府主導下的網上藥品集中采購模式，藥品招標管理及運營缺乏醫療機構的直接參與，并存在二次議價等問題。[50]國內的研究則主要集中在集中采購規制的制度特性、實踐效果、政策完善和改進建議[51-54]，以及該規制對藥品價格形成與藥品質量的影響[55-56]等方面。關于集中采購是否真正降低了藥品采購成本及價格，研究與實踐表明，藥品集中采購規制在規范藥品流通、藥品價格方面起到了一定的積極作用[57]，但仍然存在一些問題，甚至出現了“要求國家考慮取消藥品集中采購規制”的呼聲[58]。因此，完善和改進集中采購規制設計，探討如何發揮對藥品價格、醫保控費的作用是當前國內研究的焦點。

由于藥品價格關系到制藥企業的利潤回報，進而影響企業的創新投入。集中采購正是經由藥品價格傳導而對制藥企業創新激勵產生影響。Hu 和Schwarz[59]研究了醫療機構通過GPOs進行藥品采購對制藥企業創新激勵的影響，但該研究只考慮了美國GPOs收費機制(傭金制)下制藥企業的定價與創新激勵。由于美國藥品市場的結構、管理模式與中國醫藥市場存在巨大差異[60]，理論借鑒意義有限。有研究立足于中國藥品市場，探討了集中采購規制和平臺收費模式對制藥企業創新激勵和藥品市場績效的內在影響機制。[61]研究發現，設計合理的平臺收費機制能夠充分發揮集中采購規制對降低藥品價格的積極作用，提高制藥企業的創新激勵和創新績效。總體而言，集中采購規制對制藥企業創新激勵的影響機理，以及如何優化集中采購規制都有待深入研究。制藥行業的激勵與規制同時存在，單邊優化設計激勵政策或規制政策都不容易收到良好的政策效應。現有關于制藥企業研發激勵與政府規制的研究中，尚缺乏價格管制政策、醫保支付政策、集中采購規制及創新藥研發激勵政策對制藥產業創新激勵作用機制的探討，還存在著廣闊的研究空間。

3 結論與展望

制藥產業的創新激勵政策研究日益受到國內外學術界的廣泛關注，產生了較豐富的研究成果。鑒于國外醫藥市場結構、激勵與規制模式等與中國醫藥市場存在較大差異，該領域的研究必須立足中國的管理實踐情境，挖掘提煉科學問題，以制定科學的政策組合激勵中國制藥產業創新發展。本文主要從激勵與規制兩個方面對制藥產業創新激勵政策的研究進行了分析與梳理，綜合以往研究成果，本文認為，未來的研究突破主要有以下幾個方面。

(1)現有關于制藥產業創新激勵政策的理論研究大多基于完全信息框架。實際上，政府在創新政策制定和實施中面臨著諸多信息約束，例如缺少關于制藥企業研發能力、努力程度等私有信息，導致無法甄選創新實力強、有志于原始創新的企業，給予針對性的資助。突破完全信息框架，在非對稱信息下研究創新藥物研發政策的激勵機制和約束機制是值得深入探索的方向。

(2)以往政府創新激勵政策、價格管制政策對創新藥物研發激勵的影響關系的研究是分開獨立進行的，特別缺乏激勵性政策和約束性政策對創新藥物研發激勵綜合作用機制方面的研究。由于制藥產業創新的復雜特性，單一產業政策無法收到最優效果。進行整合型研究并設計優化的政策組合無疑將是非常有價值的研究方向。

(3)現有研究較多關注價格管制對制藥產業創新的影響關系。但從藥品的創新研發、定價及流通銷售全過程來看，作用于藥品需求側的醫保支付控費政策、集中采購規制都對制藥企業的創新及運營管理產生根本性影響。在流通領域，由于違法、虛假藥品廣告持續不斷，我國政府對藥品廣告的監管日趨嚴格。藥品廣告管制對制藥企業的廣告支出、廣告績效產生直接影響，進而影響著企業的創新回報、創新戰略及創新投入。因此，非常有必要研究藥品廣告規制、制藥產業創新激勵政策與制藥產業創新績效之間的作用關系。

(4)從研究范式來看，目前國內關于創新藥物研發政策激勵效應的研究多是質化研究、實證研究和案例研究，基于博弈論的嚴密數理模型的研究還較為欠缺。博弈論可以刻畫、解釋政府與制藥企業之間的策略互動，深入分析制藥企業和政府的微觀行為動機，探索如何設計制藥產業研發政策的激勵機制和約束機制，無疑是一個具有理論和實踐意義的研究方向。

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(編輯 劉博)

A study on innovation incentive policy of pharmaceutical industry in China: A review

SHENCheng-lin1,ZHANGXin-xin2，HOUWen-hua3

1.SchoolofManagementofTianjinPolytechnicUniversity,Tianjin300387,China2.SchoolofManagementofTianjinUniversityofTechnology,Tianjin300384,China3.SchoolofBusinessofNankaiUniversity,Tianjin300071,China

Based on the typical characteristics of existing incentive and regulation in the pharmaceutical industry in China, the innovation incentive policy of the pharmaceutical industry can be divided into two types: incentive policy, and regulatory policy. This paper reviewed the research progress on the influence of price regulation policy, health insurance payment policy, centralized procurement regulation and incentive policy on the innovation of pharmaceutical industry. The present paper puts also forward the future research direction. Based on the literature review, it has been found that the future researches in this field should be based on the management practice situation in China, and make a breakthrough from the following three aspects-asymmetric information, comprehensive action mechanism from variable policy instruments, and introduction of new research paradigm. This research provides a theoretical reference for the research and decision-making of the innovation incentive policy in the pharmaceutical industry.

Pharmaceutical industry; Innovation; Incentive; Regulation; Policy

國家社會科學基金項目(15BGL074)；天津市哲學社會科學基金(TJGL15- 035)；天津市宣傳文化“五個一批”人才項目(2015RC05)

張新鑫。E-mail: zhangxxnk@163.com

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2017.08.007

2016-12-10

2017- 06- 01

作者簡價：申成霖，男(1975年—)，博士，教授，主要研究方向為創新與運營管理、營銷學。E-mail:shenchenglin@tjpu.edu.cn