如何打破互聯(lián)網電視治理的制度壁壘

潘娜

摘要：當前，互聯(lián)網電視監(jiān)管的根本問題在于從“嚴厲打擊非法網絡電視接收設備”的“渠道管控”回歸到“內容監(jiān)管”本位。本文認為，打破互聯(lián)網電視制度壁壘的可行路徑關鍵在以下三個方面：加快建立視聽內容分級分類體系，放開互聯(lián)網電視雙牌照的行業(yè)壟斷，加強事中事后監(jiān)管的制度建設。

關鍵詞：互聯(lián)網電視 治理 制度

互聯(lián)網電視是傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展的新生長點，更是未來電視發(fā)展的主流。然而，在起步發(fā)展階段，互聯(lián)網電視猶如“潘多拉魔盒”，在創(chuàng)造多元化、個性化、智能化的視聽體驗的同時，也將低俗內容、盜版侵權、牌照尋租等種種問題釋放了出來。如何兼顧互聯(lián)網電視發(fā)展的活力與秩序，如何避免傳統(tǒng)電視與互聯(lián)網電視“零和博弈”，都成為電視治理亟需解決的新問題和新挑戰(zhàn)。

問題的產生：被替代的“電視”

近年來，互聯(lián)網的主流化趨勢在不斷加快。據統(tǒng)計，截至2016年12月，我國網民規(guī)模達7.31億，普及率達到53.2%，超過全球平均水平3.1個百分點，超過亞洲平均水平7.6個百分點。中國網民規(guī)模已經相當于歐洲人口總量。①這期間，從OTT電視盒子、互聯(lián)網電視機到視頻APP，以互聯(lián)網為傳輸媒介的智能化視聽終端快速發(fā)展起來。有分析稱，2016年智能電視銷售量滲透率達到85%，未來3-5年智能電視將會進一步普及，整體上優(yōu)化互聯(lián)網電視發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)。②相比于互聯(lián)網電視行業(yè)的激流勇進，在體制襁褓中的傳統(tǒng)廣電行業(yè)轉型困難，改革緩慢，自2010年“三網融合”進入實質性推進階段以來，主營“三網融合”業(yè)務的中國廣播電視網絡有限公司2014年4月才正式注冊成立，2016年5月獲得《基礎電信業(yè)務經營許可證》。廣電系統(tǒng)實現(xiàn)有線電視“全國一張網”的目標任重道遠，各地有線電視網絡運營商模式不統(tǒng)一，形成不了合力。一個年收入只有600多億的有線電視行業(yè)在技術、業(yè)務、產品等方面的創(chuàng)新都難有突破。③

為了應對互聯(lián)網電視的沖擊，傳統(tǒng)廣電行業(yè)加速布局網絡廣播電視臺的發(fā)展。全國共有29家省級以上（含省級）廣播電視播出機構獲準開辦網絡廣播電視臺，有24家城市電視臺獲準聯(lián)合開辦城市網絡電視臺；6家廣電機構開辦手機電視集成播控服務，24家廣電機構開辦手機電視內容服務；7家廣電機構建設、管理和運營互聯(lián)網電視集成播控平臺，14家廣電機構獲批提供互聯(lián)網電視內容服務。全國省級以上廣電機構和部分市縣廣電機構都開辦了微信、微博、客戶端等業(yè)務，然而其傳播力、影響力卻并不盡如人意。國家新聞出版廣電總局某官員曾指出：“總體來看，廣電機構在開辦新興媒體和推進媒體融合過程中，在理念觀念、體制機制、技術力量、資金投入、人才保證等方面還存在不少問題或困難。目前我國廣電產業(yè)規(guī)模還不夠大，新興業(yè)務所占比重較小。相比之下，互聯(lián)網新興媒體發(fā)展迅速，產業(yè)規(guī)模大幅擴張，在世界范圍內正在成為重要的媒體競爭市場格局?！雹苊鎸V電拓展互聯(lián)網視聽業(yè)務的乏力狀況，廣電管理部門要求已經批準監(jiān)理網絡廣播電視臺的電臺電視臺，堅持“臺臺并重、一體發(fā)展”的原則，鼓勵電臺電視臺臺長兼任網絡廣播電視臺臺長，力圖通過加強行政力量支持打開互聯(lián)網電視臺發(fā)展局面，但實質上仍然缺乏內在創(chuàng)新動力。筆者從對廣電系統(tǒng)某研究員的非正式訪談中得知：“近年來，廣電全力推動數字電視、CMMB（新一代移動電視），整合有線電視，但都是以行政手段自上而下推動的，而不是靠市場的內在動力，結果是要么負債累累，要么地方不愿意整合，資源投入巨大，但實際情況并不理想?！雹?/p>

國外互聯(lián)網電視發(fā)展與監(jiān)管的新動態(tài)

實際上，有線電視受到互聯(lián)網電視沖擊是一個全球性問題。在美國，在線視頻提供商奈飛公司（Netflix）的服務已經覆蓋了約50個國家和地區(qū)，營收額增長率超過20%，用戶覆蓋面快速擴張。不過，美國有線電視運營商并沒有坐以待斃，美國最大的有線電視運營商康卡斯特（Comcast）加快與新媒體融合步伐，通過推出“電視無處不在”計劃，實現(xiàn)節(jié)目內容的精細包裝和多終端分發(fā)，寬帶、移動、各類視頻訂閱等新業(yè)務用戶持續(xù)增長。從2015年第二季度開始，其在線互聯(lián)網寬帶業(yè)務已經趕超了傳統(tǒng)的有線付費電視業(yè)務，不僅成功應對了傳統(tǒng)有線電視的衰頹與用戶的流失，還實現(xiàn)了公司產業(yè)規(guī)模的穩(wěn)定擴張。面對媒介技術創(chuàng)新的大勢，唯有加快轉型才能避免被歷史淘汰。

從歷史趨勢來看，在數字化、網絡化、全球化背景下，基于云端數據存數，多終端數據分發(fā)的視頻內容傳播平臺將成為主流，這是媒介技術發(fā)展的必然趨勢。“電視”的概念并不會消失，但是其內涵必將發(fā)生深刻變化。不管有線電視未來會不會被互聯(lián)網電視所終結，有一點是可以確定的，單向、單屏的傳統(tǒng)電視將逐漸萎縮，智能電視將成為主流。智能電視是具有操作系統(tǒng)，支持第三方應用資源實現(xiàn)功能擴展，支持多網絡接入功能，具備智能人機交互、與其他智能設備進行交互的電視機。智能電視機生態(tài)鏈由硬件設備、系統(tǒng)軟件、應用軟件、海量內容、運營支撐系統(tǒng)等組成。互聯(lián)網電視是智能電視的一種，理念起始于1998年微軟公司啟動“維納斯”計劃。到2016年，美國已經有超過52%的家庭擁有具備OTT連接功能的電視機或游戲機。英國具備互聯(lián)網接入功能的電視機的占有率同樣增長迅速，特別是視頻節(jié)目訂閱模式市場規(guī)模急劇增長，用戶對智能電視概念已逐步認可。

從媒介治理角度來看，西方發(fā)達國家為了抓住媒介融合帶來的經濟增長和文化創(chuàng)新的寶貴契機，采取了修改法律等方式做好制度準備。歐盟為了適應網絡傳播技術環(huán)境的改變，近十年來將《視聽媒體服務指令》多次修改于2010年編入歐盟法典，為統(tǒng)一監(jiān)管原則和技術標準，歐盟要求各成員國將之轉化為本國法律。2013年，面對互聯(lián)網電視的快速發(fā)展，歐盟委員會又以綠皮書《為視聽全媒體做好準備：增長、創(chuàng)造與價值》為基礎發(fā)起公共協(xié)商，試圖再次對《視聽媒體服務指令》進行拓展。韓國作為全球網絡速度最快和普及率最高的國家，政府采取的是中立性原則，包括網絡中立、平臺中立和終端中立，以維護通訊信息產業(yè)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。不過，由于互聯(lián)網電視對傳統(tǒng)電視具有替代性，各方主體的利益博弈仍然十分激烈。在美國，聯(lián)邦通訊委員會（FCC）2014年12月19日宣布開始將網絡電視推向與有線及衛(wèi)星電視平等的地位，并以尋求新的行業(yè)合作的方式，克服目標推進過程中的困難。2015年3月初，F(xiàn)CC通過了《開放互聯(lián)網法令》（Open Internet Order），邁出了FCC有史以來最大的監(jiān)管步伐，把互聯(lián)網定義為一種通信服務而非信息服務，將其作為公共事業(yè)來管理，納入美國《電信法》第二章。總的來看，面對互聯(lián)網電視這一新興業(yè)態(tài)，國外的監(jiān)管政策在不斷探索修正過程中，但監(jiān)管的重點主要在技術標準和內容管制方面，對互聯(lián)網電視的舉辦主體是開放準入的。值得肯定的是，政府部門制定監(jiān)管政策都堅持以公共利益為核心，鼓勵國家新興產業(yè)發(fā)展，維護市場公平競爭秩序的原則。endprint

我國互聯(lián)網電視治理的制度供給困境

面對互聯(lián)網電視不斷沖破傳統(tǒng)電視業(yè)務邊界的現(xiàn)實狀況，我國的廣電行政管理部門采取了較為保守的應對舉措，以嚴控“集成+內容”雙牌照的管理模式，高筑互聯(lián)網電視舉辦主體資質門檻，將互聯(lián)網電視的集成服務和內容服務限定在國有廣電系統(tǒng)企事業(yè)單位范圍內，特別是互聯(lián)網電視集成服務牌照僅限7張，只收不放；互聯(lián)網電視內容服務牌照14張，雖然還可以再申請，但目前來看，申領機構多為省級電視臺。而民營互聯(lián)網企業(yè)開展互聯(lián)網電視業(yè)務卻屢屢碰觸行業(yè)壁壘，甚至此前與牌照方的合作也被視為違規(guī)。筆者在對廣電系統(tǒng)某研究員訪談中了解到，“廣電行政管理部門目前對互聯(lián)網電視集成播控牌照和內容服務牌照控制非常嚴格，短期內不可能對民營公司放開。別說互聯(lián)網電視牌照，即使在提供互聯(lián)網視聽節(jié)目服務方面，廣電系統(tǒng)內機構與民營公司享受的待遇也是不平等的。雖然目前全國607家持有《互聯(lián)網視聽節(jié)目服務許可證》的機構中有三分之一是民營公司，但實際上很多政策這些民營公司是享受不到的。說白了，廣電系統(tǒng)內機構是‘自家人，民營公司是‘外人?！雹薮送?，業(yè)內人士分析，新廣電總局并不是想徹底禁止第三方視頻網站提供內容，而是想通過提供平臺將內容源掌握在自己手里。

在問題的背后，由于互聯(lián)網電視發(fā)端于民營互聯(lián)網企業(yè)的自覺創(chuàng)新，突破了傳統(tǒng)電視行業(yè)的體制邊界?；ヂ?lián)網企業(yè)對廣電既有利益格局的“侵犯”，導致了行業(yè)壁壘高筑，進入門檻不斷抬高，監(jiān)管規(guī)則存在著“抑強扶弱”的偏向，缺乏兼顧活力與秩序的善治激勵。實質上，隨著媒介融合的深入，視聽終端將越來越多元化。卡住互聯(lián)網電視準入渠道，還會有新的視聽終端涌現(xiàn)出來，難以從根本上解決低俗內容的問題。因此，監(jiān)管還需要回歸內容本位，而不是把重心放在管控渠道上面。當前，世界各國的視聽媒體格局都在發(fā)生深刻變化，處于轉型升級的關鍵時期。西方發(fā)達國家積極調整監(jiān)管政策甚至修改法律，以激活新的經濟文化增長點。我國視聽媒體行業(yè)實際上具有極大的創(chuàng)新潛力，目前亟需完善頂層設計、改革體制機制，建立健全符合中國國情、兼顧活力與秩序的制度框架。

我國互聯(lián)網電視治理的轉型路徑

其一是加快建立視聽內容分級分類體系。在傳統(tǒng)媒體與新媒體加快融合的背景下，監(jiān)管邏輯應將底線思維與價值引導并重，加快建立視聽內容分級分類體系，明確標準。在筆者調研中，某互聯(lián)網電視公司副總裁表示：“如果說真的做到分級分類的話，做好實名認證就可以了。輸入身份證號其實也不麻煩，輸入后獲得ID觀看。標準有了，具體審查由發(fā)行方、片方自己來界定，管理部門事后糾錯就行了，出了問題吊銷許可證，罰得傾家蕩產，讓他不敢再搞。其實我覺得中國就是缺乏這個東西，都是拍腦門，政府包辦一切，說白了這是越位的?！雹?/p>

從國際上來看，電視節(jié)目內容分級體系建設有諸多經驗可資借鑒。例如，英國的成人節(jié)目實行個人身份驗證制度。美國則由電視業(yè)成立一個委員會制定節(jié)目分級標準，這一標準獲得FCC通過后正式生效。相應的，強制在美國境內銷售的13英寸以上電視機必須裝置V-Chip（童鎖），家長可以通過V-chip選擇家庭可以收看的電視節(jié)目。我國臺灣地區(qū)的電視節(jié)目分級制度仿照法國、澳大利亞等國家所實行的模式，將不適合兒童、少年收視節(jié)目規(guī)范在其不容易收看的深夜時段播送，家長對于兒童、少年收視行為在日常生活中照顧輔導。2000年1月1日開始施行《電視節(jié)目分級處理辦法》，此后經過兩次修訂。⑧當前，我國已經具備了內容分級的基礎條件，廣大受眾的多元文化需求也需要分級分類體系，管理部門應盡快責成行業(yè)協(xié)會，研究制定符合中國視聽行業(yè)發(fā)展實際情況的內容分級分類體系。

其二是放開互聯(lián)網電視雙牌照的行業(yè)壟斷。當前，在互聯(lián)網電視及相關業(yè)務領域，我國已經有民營互聯(lián)網企業(yè)在理念、技術、資本、服務等方面走在時代前沿，但是由于當前互聯(lián)網電視的準入標準嚴格控制在傳統(tǒng)廣電行業(yè)體制高墻內，這些試圖在視聽內容服務領域有所作為的民營企業(yè)的業(yè)務創(chuàng)新受到限制，新興業(yè)態(tài)發(fā)展?jié)摿﹄y以激活。而另一方面，傳統(tǒng)有線電視行業(yè)改革進展遲緩，整合難度大，存在落后生產力占據優(yōu)勢政策資源之嫌。在國際視聽內容產業(yè)快速創(chuàng)新、轉型升級、激烈競爭的關鍵時期，制度建設應做到國有機構與民營企業(yè)一視同仁，不能因部門利益而損害國家整體利益。因此，建議在理念技術成熟、資本實力較強的民營企業(yè)中選取一二家進行試點，向其開放舉辦互聯(lián)網電視的準入資格，頒發(fā)互聯(lián)網電視集成播控牌照和內容服務牌照。同時，強化對試點民營企業(yè)的監(jiān)管，如果出現(xiàn)淫穢色情、暴力恐怖等違規(guī)內容，以及危害國家文化安全的重大問題，則對其從重處罰。

其三是強化事中事后監(jiān)管的制度建設。隨著新興業(yè)態(tài)層出不窮，監(jiān)管部門的局限性日益突出。一是監(jiān)管部門人力資源有限，監(jiān)管執(zhí)行難度大、效能低。二是由于制度供給不足，容易放大監(jiān)管部門的自由裁量權，滋生尋租空間。三是多部門“運動式”聯(lián)合執(zhí)法，一方面缺乏常態(tài)化的監(jiān)管機制，另一方面容易使監(jiān)管行為成為政績創(chuàng)造的變現(xiàn)工具，“行政主導資源配置會產生一種本能性的政績期盼，容易導致追求形式上的熱鬧、短期內的績效。”⑨在西方國家，內容監(jiān)管通常非常講究技巧，一般不會以行政命令直接干預電視業(yè)的微觀活動，更沒有直接的內容審查。大多是事前引導與事后監(jiān)督并用，嚴格依法治理，查處違法行為。監(jiān)管效果依靠三個方面的制度設計予以保證，一是制定相應法律法規(guī)，明確制作主體準入條件、運營規(guī)則、內容標準、懲治機制，以及監(jiān)管機構、播出機構、制作機構的法律責任和義務等。二是政策指導，使相關主體明確產業(yè)發(fā)展中的形勢與存在問題。這一點我國視聽內容的監(jiān)管仍需要進一步改善，視聽節(jié)目制作業(yè)小、散、亂的現(xiàn)象與缺乏明確的政策指導有一定程度的關系。三是建立受眾投訴和申訴機制與渠道，落實好公平、公開、公正的懲處機制，對違法行為一視同仁進行懲戒。

視聽節(jié)目內容監(jiān)管是一項系統(tǒng)工程，不是單靠行政力量就能夠實現(xiàn)的，需要整合社會方方面面的力量協(xié)同治理，建構多元文化治理格局。建議大力培育非營利組織，引導其成為行業(yè)監(jiān)管的重要力量。隨著社會發(fā)育程度不斷成熟，政府與社會部門應重新進行功能調整與優(yōu)化，共同營造良好的視聽行業(yè)治理環(huán)境，特別是行業(yè)協(xié)會作為聯(lián)系政府與從業(yè)者之間的橋梁紐帶，在推進行業(yè)發(fā)展、維護行業(yè)利益、組織行業(yè)自律等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。當前，重點培育行業(yè)協(xié)會等樞紐型非營利組織，應成為構建視聽行業(yè)協(xié)同治理體系的著力點。

注釋：①中國互聯(lián)網絡信息中心：《第39次中國互聯(lián)網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，2017年1月22日，http：//www.cnnic.net.cn。

②艾瑞咨詢：《2016年中國互聯(lián)網電視行業(yè)研究報告》，2016年8月2日，http：//wreport.iresearch.cn。

③《中國廣播電視網絡有限公司正式成立 注冊資本45億元》，鳳凰網，2014年4月22日。

④《廣播電影電視決策參考》，2014（12）。

⑤⑥來源于筆者對國家新聞出版廣電總局某研究機構研究員WMY的訪談資料，2016年11月18日。

⑦來源于筆者參與的國家行政學院文化政策與管理研究中心調研組赴LS（互聯(lián)網電視企業(yè)）調研座談資料，2015年1月4日。

⑧《臺灣立法院公報》第102 卷第8 期《院會紀錄》。

⑨楊鳳城：《中國共產黨與當代中國文化發(fā)展研究》，北京，中共黨史出版社，2013年4月版，第204頁。endprint