廣東省危害生態環境職務犯罪實證研究

摘 要：從近年查辦案件的情況來看，廣東省生態環境監管領域存在思想認識不到位、環境污染危害后果難以實時固定、生態環境監管體制效能不高等容易引發職務犯罪的突出問題，給國家和人民造成了巨大的損失。為扭轉該不利局面，我們必須從提高思想認識、健全監管體系、完善法律制度、加大查處和教育力度四個方面積極采取應對措施。

關鍵詞：生態環境 職務犯罪 突出問題 應對措施

為加大對危害生態環境行為的監管力度，促進監管部門嚴格依法行政，廣東省檢察機關自2013年以來通過開展多種專項行動集中對危害生態環境職務犯罪進行了查處，取得顯著效果。本文結合案件查處情況，對廣東省危害生態環境職務犯罪的特點、表現形式、成因展開分析，并在此基礎上圍繞如何完善監管措施和預防職務犯罪提出一些合理化建議，供相關部門參考。

一、廣東省2013-2016年查辦危害生態環境職務犯罪情況分析

（一）總體情況

2013年1月至2016年12月，廣東省檢察機關共立查危害生態環境職務犯罪案件2445人，占同期立查職務犯罪案件總人數的19.5%，是全省檢察機關前四年（2009-2012年）立查同類案件總人數的4倍多，通過辦案挽回經濟損失1個多億。[1]林業、政府、土地礦產、水利、環保等與生態文明建設密切相關的行政機關發案率較高，共查辦上述領域職務犯罪案件1386人，占立案總人數的56.7%。

（二）案件特點

1.案件數量呈上升趨勢。2008年至2009年間，廣東省檢察機關共立案偵查危害生態環境職務犯罪案件230件235人，從此后幾年的查辦案件數量看，該領域職務犯罪呈現出逐年上升趨勢。2010-2012年三年期間，全省檢察機關共查辦危害生態環境職務犯罪案件433人；2013年查處該領域案件626人，遠超過前三年立案數的總和，是前三年立查總人數的145%；2014-2016年分別立查644人、630人、545人，繼續保持高位運行。

2.罪名相對集中。從現有統計數據分析，行賄、玩忽職守、濫用職權、貪污、受賄罪名占立查案件總人數的89.8%。具體為：受賄罪630人，占25.7%；玩忽職守罪503人，占20.6%；濫用職權罪422人，占17.3%；行賄罪338人，占13.8%；貪污罪304人，占12.4%。

3.大要案比例較高，危害后果嚴重。在查處的2445人中，重特大案件1130人，占立案人數的46.2%；縣處級以上要案174人，占立案人數的7.1%。所立查案件共造成死亡128人，經濟損失約28.6億元。

4.窩案、串案，瀆職、貪污賄賂雙罪名的案件比例較大。隨著生態環境管理部門職責分工與內部制約機制的完善，單獨犯罪難以輕易實施，危害生態環境職務犯罪窩案串案現象較為突出，一些業務聯系密切的部門甚至形成“大家都獲利、大家都濕鞋”的局面。統計數據顯示，全省檢察機關共查辦各類系列案件185件714人，占查辦案件總人數的29.2%。

5.基層一線黨政干部及行政執法人員涉案相對集中。縣區一級涉案966人，占39.5%；鄉鎮一級政府及基層一線執法部門1311人，占53.6%。

（三）表現形式

1.審批不嚴，違法發放相關資質和行政許可，如環評驗收手續、采礦許可證、林木采伐許可證等，并借機謀取私利，造成生態環境被破壞、礦產資源被濫采等嚴重后果。

2.執法不嚴，監管不力，放縱危害生態環境的違法犯罪行為，并借機謀取私利，如玩忽職守未及時發現查處危害生態環境的違法犯罪行為、濫用職權不依法查處危害生態環境的違法犯罪行為、“以罰代刑”徇私舞弊不將涉嫌刑事犯罪的案件移交司法機關處理、通風報信幫助犯罪分子逃避查處等，導致破壞生態環境的行為得以長期存續，乃至最終演變成環境污染事件或重大責任事故。

3.黨政領導干部受不良政績觀影響或為了謀取私利，對有關監管部門的監管、執法行為橫加干涉，越權指令有關監管部門對不符合條件的企業發放行政許可或放松查處，導致這些企業破壞生態環境的行為得以長期存續，乃至最終演變成環境污染事件或重大責任事故。

4.有關監管部門在負責審批、發放生態環境治理專項資金、環保項目專項補貼過程中，工作嚴重不負責任，違規向不符合條件的單位發放或與他人合謀以虛假材料騙取相關專項資金，給國家造成重大經濟損失。

5.在對有關生態文明建設的工程進行監管的過程中，未依法嚴格把關，工程招投標時通過向他人透露標底、放縱他人圍標等形式幫助不法承建商中標，工程驗收時批準質量存在缺陷的工程通過驗收，工程結算時伙同承建商通過虛報工程量的方式騙取工程款，并借機謀取私利，導致大量工程無法發揮應有的效用、巨額的工程款被套取的嚴重后果。

二、廣東省危害生態環境職務犯罪的成因分析

綜上分析，廣東省危害生態環境職務犯罪仍處于易發高發階段，所涉領域廣泛，犯罪手段多樣，危害后果嚴重。然“冰凍三尺，非一日之寒”，該現狀是種種不良因素長期積累所致，其中有政策導引的因素，有思想認識的因素，有制度不完善的因素，也有利益驅動的因素，具體而言體現在以下幾個方面：

（一）思想導向存在偏差，對環境保護的重要性認識不足

長期以來，一些地方政府過于注重經濟建設為中心的指導思想，對環境保護工作缺乏足夠的重視。事實上，黨中央對環境保護工作高度重視。1983年第二次全國環保會議上，國務院副總理李鵬同志宣布將環境保護確定為基本國策。[2]同樣是基本國策，環境保護國策在實際執行過程中卻出現了偏差。由于長期以來，GDP是考核政府政績的核心甚至是唯一指標，受這種不正確的政績觀影響，一些領導干部容易過分追求經濟的高速發展，從而忽視環境的保護。此外，環境保護工作本身具有凸顯成效周期較長的特點，而干部的任期一般不會超過五年，實踐中容易造成“投入”和“產出”不成比例的錯覺，這在無形中又打擊了一部分干部對環境保護工作的積極性。實踐中，我們的環境保護工作更多的還停留在被動的事后補救層面，事前防范和事中監督還遠遠做得不夠。現行環境政策本身需要結構性調整，執行力度也亟待加強。endprint

（二）環境污染危害后果難以實時固定，導致一些監管人員產生懈怠心理

調研發現，企業超標排放污染物、污染環境的行為現實中是大量存在的，但真正被依法處罰、追責的，實踐中只有極少數。究其原因就在于，環境污染行為存在一定的隱蔽性，技術上難以實時監控，危害后果發現難、取證難、固定難，從而導致了相關監管部門執法難。以2014年西江流域順德飲水河段“黑電解廠”事件為例。當時媒體對黑電解廠的數量、非法排污的手法均作了詳盡的報道，也引起了多方關注。[3]但報道公之于眾后，絕大部分“黑電解廠”連夜搬離，雖然佛山市順德區環保部門及時牽頭組成了聯合執法組對涉案地域的企業開展了地毯式排查，但最終能固定違法犯罪證據的企業依然是少數，記者報道的“數十家黑電解廠”中僅有5家企業的10名負責人被刑事追責，而負有監管職責的行政執法機關只有8人受處分，無一人被追究刑事責任。[4]并非行政執法部門和司法機關不想嚴肅查處，最關鍵的原因就在于排出的污水已流入西江稀釋，“黑電解廠”的非法排污行為危害后果很難固定。環境污染危害后果在技術層面難以實時固定，客觀上給環保領域的行政執法和刑事司法帶來了困難，同時也誘發了一些不法分子的犯罪心理。可以毫不夸張地說，環境污染危害后果難以實時固定是當前廣東省危害生態環境職務犯罪易發高發現狀的禍首。

（三）生態環境監管體制效能不高，客觀上為一些不法監管人員逃避職務犯罪處罰提供了便利條件

根據行政機關的職責劃分，環保、國土、林業、水利等相關部門在不同領域各司其職，構建了我們的生態監管體制。但現實中我們的生態環境監管體制還是存在諸多問題，導致監管效能不高。一是存在多頭監管，職責不清的情況，有關部門相互推諉，嚴重影響監管效能。如汕尾陸豐“墳爺案”，國土、林業、民政、環保、水利以及當地黨委、政府都有監管職責，每一個單位嚴格執法均能及時制止“墳爺”林某某的破壞性開發行為，但實際主要都是持觀望態度，最終釀成了嚴重后果。二是部分行政執法權過于集中，長期缺乏有效監督，導致權力被濫用。如廣州市公安局交通警察支隊、廣州市環境保護監測中心站有關工作人員利用汽車尾氣檢測執法權牟利案。這樣一種典型的行政違法行為居然公然存續了長達五年之久，且最終還需媒體曝光后才被糾正查處，就是權力過于集中，缺乏有效監督的惡果。 三是行政執法部門缺乏強制執行措施，申請跨部門協助程序復雜，且多部門聯合執法協調難度較大，影響執法效率。四是“地方保護主義”思想盛行，部分地方黨委、政府對行政執法機關過多干預，導致執法人員難以嚴格執法。近年廣東查處了多起重大污染事故背后的職務犯罪系列案，盡管環保部門工作人員的瀆職行為是發生事故的關鍵，但由于涉案企業在當地是納稅大戶或者在協助當地黨委、政府建設一些涉及民生的重大項目，環保部門工作人員反映不同程度地感受到了來自黨委、政府部門的壓力，他們的瀆職從某種意義上講是為了“顧全大局”。監管體制效能不高給不法分子逃避處罰留下了空間，為權力尋租創造了條件。

（四）現行法律體系對危害生態環境行為處罰畸輕，容易誘發對危害生態環境職務犯罪的放任心理

我國現行法律體系主要是在改革開放以后逐步建立并不斷完善的，具有鮮明的時代烙印，充分體現了以經濟建設為中心的指導思想，側重對市場經濟制度的保護。有關環境保護的法律規定雖然對具體環保措施作出了明確規定，但總體而言對危害生態環境違法犯罪行為的處罰畸輕、打擊力度不夠，客觀上造成了危害生態環境違法犯罪成本低、收益高的現狀。一方面，我國刑法對普通危害生態環境違法犯罪行為處罰不嚴厲。危害生態環境違法犯罪的最高刑期僅為七年，而且由于法律對于罰金沒有嚴格要求，司法實踐中法院針對已判處刑罰的危害生態環境違法犯罪行為，往往不會同時處以高額罰金。相反，企業在生產中環保處理的成本耗資巨大，個別行業甚至達到了總成本的20%，且危害生態環境違法犯罪行為一般也不容易被發現。正是因為存在如此大的反差，一些不法商人為了高額利潤，不惜鋌而走險。普通危害生態環境違法犯罪行為的易發高發，實際上也大大加重了環境監管執法部門的責任。而另一方面，司法實踐中危害生態環境職務犯罪“輕刑化”處理現象比較普遍，根本無法迫使環境監管執法人員帶著高度的責任心和厚重的使命感嚴格依法履行自己的監管職責。

三、完善生態環境監管體系，預防危害生態環境職務犯罪的對策建議

（一）加強教育宣傳，提高思想認識，預防職務犯罪

生態文明建設關系人民生活，關乎民族未來。黨的十八大把生態文明建設提升至與經濟、政治、文化、社會四大建設并列的高度，體現了生態文明建設的特殊重要性。黨和國家領導人高度重視生態文明建設，習近平總書記強調“要像保護眼睛一樣保護生態環境，向對待生命一樣對待生態環境”。李克強總理指出：“我們要像對貧困宣戰一樣，堅決向污染宣戰”。但實踐中個別領導干部對生態文明建設的重要性依然認識不到位，導致諸多生態建設措施難以落實。因此，要運用多種形式開展法制宣傳和警示教育，大力提高全體領導干部的思想認識，增強廣大執法人員工作責任感和廉潔自律的自覺性，預防生態環境領域的職務犯罪。

（二）升級采樣技術，強化監管措施，破解環境污染危害后果難以實時固定難題

針對環境污染危害后果難以實時固定帶來的不利影響，建議采取以下應對措施：一是克服技術難關，在企業污染物排放末端安裝實時取樣裝置，實現實時采樣，且確保所采樣品由環保執法部門掌控，以備復查，打消企業負責人的僥幸心理。二是加大對重點排污企業的監控力度，尤其是企業生產高峰期，要適時抽查，重點檢查是否存在偷排行為，另建立正常上班時間之外生產報備制度，以此增強企業的責任感和調動執法人員的積極性。三是加大處罰力度，提高犯罪成本，使事后補救代價要遠遠大于事前防范成本，引導企業事前防范上狠下功夫。四是考慮采用嚴格責任原則，在特定情形下實行舉證責任倒置，如當地發生嚴重環境污染行為時，企業有證明自身排放合法的義務，否則應當承擔或至少是分擔治理責任，鼓勵企業積極履行環境保護的社會責任。endprint

（三）完善權力設置，加強制約監督，提升生態環境監管體制效能

生態環境監管體制效能不高，關鍵還在于職責不清、監督不力，建議采取以下應對措施：一是完善權力設置，建立健全生態環境職能部門的權力清單和責任清單工作機制，尤其是對多個部門均負有監督職責的項目，要明確主要監督責任部門，由該部門匯總各有關部門的意見統一對項目進行審批、監管；二是落實當地黨委、政府負責人“一崗雙責”制，突出地方黨政領導人的環保責任意識；三是建立重大項目環評審批權上提、其他審批項目上級制度，打破既有利益格局，以防地方保護主義；四是突出行政執法部門的主體責任，對于作出的處罰措施要及時跟蹤落實，強化強制執行力度。

（四）完善法律法規，強化法律監督，加大對危害生態環境職務犯罪的懲處力度

一是完善瀆職犯罪立案標準，建議參照《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》有關認定“嚴重污染環境”的規定，對于環境污染背后的瀆職犯罪，只要財產損壞和人身傷亡的潛在危險產生，即可入罪。二是大力推進環境污染損害后果司法鑒定機構的建設，合理規劃環境損害司法鑒定機構的布局、類別、規模和數量，嚴格審核鑒定機構和人員，確保高質量高水平，以適應訴訟活動對環境損害司法鑒定的需要。三是加強對危害生態環境職務犯罪的訴訟監督，防止“輕刑化”處理傾向，提升刑法的公正性和威懾力。

四、結語

生態文明建設，從微觀的角度講，與我們每一個人的日常生活息息相關；從宏觀的角度看，事關子孫后代的幸福和人類社會的可持續發展。因此，必須把它作為一項重點工作長抓不懈。國家公職人員，特別是對生態文明建設負有監管責任的國家機關工作人員，更要依法行政，帶頭把黨和政府對生態文明建設的要求落到實處。但從廣東省近年查辦案件的情況來看，目前危害生態環境職務犯罪仍處于易發高發的態勢，給國家和人民造成了巨大的損失。究其原因，可以歸結為思想認識不到位、監管體系不健全、法律制度不完善、懲治和預防力度不夠強四大方面。我們必須結合實際操作中發現的問題，從上述四個方面整改落實。只有這樣，我們才能在不斷解決問題的過程中，找尋出最適合推動生態文明建設的金光大道。

注釋：

[1]有關案件統計數據主要來源于公開報道。

[2]參見鳳凰網專稿：《環境保護哪一年被確定為基本國策？》，http：//news.ifeng.com/history/phtv/tfzg/detail_2010_12/31/3815595_0.shtml，訪問日期：2017年6月1日。

[3]參見人民網：《廣東順德污水直排水源地 環保部門成“黑廠辯護人”》，http：//legal.people.com.cn/n/2014/0820/c188502-25499500.html，訪問日期：2017年6月1日。

[4]參見新華網：《廣東省佛山市黑廠屢被舉報頂風排污 8名公務員被處分》，http：//henan.china.com.cn/special/2014/0911/79627.shtml，訪問日期：2017年6月1日。endprint